基于利益相关者视角的公共部门绩效评估研究.pdf

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1、收稿日期:2010?03?09作者简介:武?蔚(1968-),女,江苏南京人,硕士生。第 25 卷第 2 期合 肥 工 业 大 学 学 报(社会科学版)Vol.25 No.22011 年 4 月JOURNAL OF HEFEI U NIVERSIT Y OF T ECHNOLOGY(Social Sciences)Apr.2011基于利益相关者视角的公共部门绩效评估研究武?蔚(合肥工业大学 人文经济学院,合肥?230009)摘?要:近些年来,随着公共部门规模的日益扩大,其影响在整个社会中也越来越大,对其绩效评估的关注国内外均日益增强。公共部门绩效评估是一项涉及众多利益相关者的系统过程,亟需明晰

2、绩效评估中利益相关者的本质内涵。文章在对绩效评估中利益相关者的概念进行科学、合理界定的基础上,列举出了公共部门绩效评估的主要利益相关者并构建了基于利益相关者的绩效评估模式。关键词:公共部门;绩效评估;利益相关者中图分类号:C931.2?文献标志码:A?文章编号:1008?3634(2011)02?0028?05Research on Performance Evaluation of Public SectorBased on View of StakeholdersWU Wei(School of Humanities and Economics,Hefei U niversity of T

3、 echnology,Hefei 230009,China)Abstract:In recent years,with the expansion of the scale of public sector,its influence is getting grea?ter and greater in the whole society,so growing attention has been focused on its performance evalua?tion at home and abroad.T he performance evaluation of public sec

4、tor,which involves many differentstakeholders,is a complicated process.It is necessary to take stakeholders interests into account.Byclarifying the connotation based on the characteristic attribute of stakeholders,this paper defines theconception of stakeholders in the performance evaluation of publ

5、ic sector,and constructs the perform?ance evaluation model based on stakeholders.Key words:public sector;performance evaluation;stakeholder一、引?言随着公共部门的规模和影响在整个社会中越来越大,对其绩效评估的关注在国内外均日益增强。由于公共管理部门自身的公共性以及价值目标的多元化,公共部门绩效评估是一项复杂的系统过程,所涉及的利益主体也呈现出多元化的特征,包括评估组织者、评估专家、评估执行者、评估结果使用者等众多的利益相关者,为了使绩效评估工作取得预期的效

6、果,在评估方案的设计论证阶段,必须明确不同主体的利益需求。目前关于公共部门绩效评估的研究主要集中在如下几个方面:评估主体的确定(?谁来评?),评估机制的设计(?怎么评?),评估内容和指标的构建(?评什么?),评估结果的使用(?评完后怎么用?)。利益相关者理论在企业社会绩效评估领域已经形成了一套相对科学和完善的理论体系,这为本文的研究工作提供了很好的理论基础。开展公共部门绩效评估,是提高公共资源的配置和管理效率,改进公共管理服务体系和运行机制,提升公共部门执行力和公信力的重要措施。二、利益相关者绩效评估模式概述1.利益相关者理论发展历程利益相关者理论的产生和发展得益于潘罗斯(Penrose,19

7、59)、安索夫(Ansoff,1965)等人的开创性研究,弗里曼(Freeman,1984)、布莱尔(Blair,1995a,b;1999)、多纳德逊(Donaldson,1995)、米切尔(Mitchell,1997)等学者对完善利益相关者理论的整体框架和实际应用做出了突出贡献,并取得了丰硕的成果 1-2。米切尔(Mitchell,1997)明确指出,有两个问题居于利益相关者理论的核心:一是利益相关者的界定(Stakeholder Identification),即谁是企业的利益相关者;二是利益相关者的特征及其分类(Stakeholder Salience),即管理层依据什么特征属性来给予特

8、定群体以关注。2.基于利益相关者的绩效评估模式瑞典学者韦唐(Vedung E,1997)3,首次将利益相关者理论引入政策评估领域,提出了政策评估的利益相关者模式。公共部门绩效评估的利益相关者模式是一种基于需求的评估,它从绩效评估利益相关者的关注点和需求点出发,评估公共部门管理工作的有效性,是一种能充分表达各方意见,权衡各方利益的评估模式,并且这种评估模式得出的评估结论更能得到大家的认可,提出改进绩效的意见和建议也更容易被采纳和实施 4-5。Vedung E.描述了政策评估领域利益相关者所包括的范围,有公民、决策者、不同政见者、主管官员、中介机构、用户、学者以及大环境中的相关利益者等。卓越(20

9、04)指出公共部门绩效评估主体结构至少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等。联合国开发计划署(UNDP)在对它的开发合作项目所做的评估中,对重要的利益相关者进行了界定,把其分为:目标群体,直接受益者,直接管理者,资源提供者,外部咨询顾问、供应商以及其他对计划/项目提供支持的人或机构,?在本计划/项目环境中可能受到计划/项目结果影响或对其感兴趣的其他机构。三、公共部门绩效评估中的利益相关者界定1.利益相关者概念的界定自 20 世纪 60年代斯坦福研究院的学者提出利益相关者理论(Stakeholder Theory)后,利益相关者理论得到了管理学、法学和

10、社会学等众多学科的学者的广泛关注,并在理论和实践方面取得了很大的发展。对于利益相关者的概念界定国内外学者众说纷纭、莫衷一是。利益相关者的概念最早出现于1780 年,它表示在某一项活动或企业中?下注?的人。米切尔和伍德(Mitchell&Wood,1997)总结了从 1963 年至今有关利益相关者概念的 27 种代表性表述。其中最具有代表性的是弗里曼(Freeman)和卡拉克森(Clarkson)对相关利益者的概念界定。弗里曼(Freeman 1984)认为?利益相关者是那些能够影响企业目标实现,或者能够被企业实现目标的过程影响的任何个人和群体?。卡拉克森(Clarkson1994)认为?利益相

11、关者以及在企业中投入了一些实物资本、人力资本、财务资本或一些有价值的东西,并由此而承担了某些形式的风险;或者说,他们因企业活动而承受风险?,从而进一步从专用性投资角度强化了利益相关者与企业的关联。国内学者贾生华、陈宏辉(2002)对利益相关者界定的研究有一定代表性,他们集成了上述研究成果,认为?利益相关者是指那些在企业中进行了一定的专用性投资,并承担了一定风险的个体和群体,其活动能够影响该企业目标的实现,或者受到该企业实现其目标过程的影响?。29第 2 期?武?蔚:基于利益相关者视角的公共部门绩效评估研究2.公共部门绩效评估的利益相关者界定在充分借鉴上述研究成果的基础上,我们将公共部门绩效评估

12、的利益相关者界定为:?在公共部门绩效评估工作中进行了专用性投资,进而影响公共部门绩效评估工作以及受到评估工作过程和结果影响的个人和组织?。主要包括以下 7 类:(1)评估组织者(公共部门高层决策者)?公共部门高层决策者,站在公共部门发展的战略高度,是绩效评估的组织者与推动者。通过评估,对公共部门多年来的管理经验进行系统的回顾和总结,系统分析公共部门管理的运行状况,为改善和提升公共部门管理绩效提供好的意见和建议;同时评估也是展示其工作绩效,表明受托责任,赢得普通公众广泛的信任与支持一种重要手段。同时公共部门绩效评估也是一种回应国家法律法规要求的重要方式。(2)外部评估专家?其与评估组织者之间是一

13、种契约性合作关系,专家依据自身的知识和经验,对公共部门绩效进行科学、公正的评估,同时也需要公共部门提供支撑评估所需的数据信息资料。(3)上级主管部门?国家财政部门等依法对公共部门的预算、财务进行管理和监督;审计机关依法对其经费的使用与管理进行监督。因此,上级主管部门、财政部、国家审计总署等站在维护公共财政支出的效率角度,考察公共部门管理的效率与效果。(4)公共部门内部工作人员?公共部门绩效评估所需的大量数据信息资料,需要公共部门机构内部工作人员的收集、整理与提供,此外公共部门管理绩效的提升,最终也有赖于内部工作人员管理能力的提高。(5)服务对象?公共部门的服务对象是公共部门绩效的直接感知者,他

14、们对公共部门绩效的感知信息最为直接和客观。(6)普通公众?普通公众作为纳税人,作为公共财政支出的提供者,有权利了解公共部门的绩效;另一方面,近年来,随着一些公共部门?不作为?和?乱作为?现象的不断出现,使得普通公众对于公共部门绩效以及公共部门工作者的行为越来越关注。(7)可能受到评估结果影响或对其感兴趣的其他机构?由于公共部门的目标多元化,绩效信息来源于多个主体和部门,长期以来对公共部门的绩效能否评估,如何进行评估,各主体并未形成广泛一致的共识。因此公共部门绩效评估,可能会给其他公共管理部门带来很大的影响。公共部门的绩效评估近二十年才得到较为全面的发展,所以在实施过程中不免会产生这样或那样的困

15、难和障碍,这是一个难题。南京审计学院公共管理与绩效评估研究院院长胡宁生教授在?公共部门绩效评估?一书中指出,这些困难与人类心理认知和主观评价行为方面的局限性有关。首先,从人类心理认知方面来看,由于利益相关者在对某个被评估的公共部门的工作态度、对人对事的看法上与评估者很相似,即?与我相似的误差?,被评估者往往能获得较好的绩效评价;或者利益相关者对照以前的绩效评估结果来对当前的被评估部门进行评估,也容易造成绩效评估的误差。其次,从人类的主观评价行为来看,如果利益相关者认为公共部门绩效评估设计的要素不完整、考评指标体系不健全,加上利益相关者之间信息的不对称,就容易产生局限性,从而导致绩效评估失效。当

16、然,不同的利益相关者,由于目标不一致、信息不对称、权责不对等原因,可能会导致不同利益相关者的意见相去甚远,所谓?众口难调?,从而引起评估成本过高、评估时间过长、资源耗费过大。另外,由于公共部门的目标多元化,绩效信息来源于多个主体和部门,长期以来对公共部门的绩效能否评估,如何进行评估,各主体并未形成广泛一致的共识。因此公共部门绩效评估,可能会给其他公共管理部门带来很大的影响。公共部门是非营利组织,行使国家赋予的权力,管理社会各项事务,并为社会成员提供高效优质服务。但在实践中,利益相关者们却常常对公共部门的?管理低效?现象怨声不断,怀疑甚至谩骂公共部门的能力和效率。为什么?还有哪些因素制约了利益相

17、关者对公共部门的绩效做出正确的评估呢?(1)制度因素?利益相关者是在一定的政策法规、规章制度下从事着各自的生产经营活动、寻求各自最大的经济效益。而规章制度是由公共部门尤其是政府部门制定的。尽管公共部门自身的公共性以及价值目标已趋多元化,但仍然免不了其垄断性,不仅包括对信息、资源特别是稀缺资源的垄断,也包括30?合肥工业大学学报(社会科学版)?2011 年 4 月对部分利益的垄断,这种结果势必造成对其他利益相关者的利益侵害,影响了他们对公共部门的绩效评估。(2)信息不对称?因为公共部门是政策法规、规章制度的制定者,所有社会成员、企业单位,包括政府、公共部门本身即是政策法规、规章制度的执行者,也是

18、利益相关者。一项政策从制定直至看到这项政策制定的好坏效果在时间上有一个过程,而且不同利益相关者反馈的信息也不一致,无法全部收集,难以简单地下结论,所以影响了对公共部门的绩效评估。另外,公共部门的信息平台建设落后,缺乏有效信息构建的物质条件也制约着评估效果。(3)利益相关者层次?公共部门的绩效评估是一项复杂的系统工程,需要有足够的专业评估知识。而包括公众在内的利益相关者的年龄、地区差异、受教育水平、宗教信仰等是参差不齐的,这就不可避免地影响了公共部门绩效评估的真实性。(4)公共部门的官僚主义?在利益相关者对公共部门的绩效进行评估时,还会承受来自公共部门官僚作风的压力。由于公共部门某些当事人害怕绩

19、效评估对自己不利,影响自己的自身利益,有时会采取如数据不全等等各种名义阻挠评估,在一定程度上也会造成评估的困难。四、基于利益相关者的公共部门绩效评估模式构建在对公共部门绩效评估的利益相关者界定后,可以对基于利益相关者的公共部门绩效评估模式进行构建。构建公共部门绩效评估模式关键的问题是,如何通过科学合理的绩效评估系统,使得评估结果公正、客观的反映被评对象。基于利益相关者的公共部门绩效评估模式,从利益相关者视角出发,把整个评估过程分为四个阶段,通过评估组织设计、评估组织体系构建、评估执行和评估结果使用四个阶段,图 1?利益相关者绩效评估模式综合权衡协调不同类型利益相关者利益,以构建一种新的公共部门

20、绩效评估模式。这种评估模式目标明确,相对简单,易于操作,能够有效地对公共部门工作绩效进行评估,从而达到平衡众多利益相关者的利益的目标。这种绩效评估模式对于提高公共部门工作效率,加强机关效能建设,保障公共部门绩效评估工作客观公正、实现公关部门绩效改进目标具有重要的实践价值。基于利益相关者的公共部门绩效评估模式如图 1 所示。(1)评估组织设计阶段?影响绩效评估结果的两个极为重要的因素是评估者和组织。如果绩效评估组织设计是适当的,那么只要评估者按照既定程序进行,评估结果通常是客观公正的。如何设计适当的绩效评估组织,利益相关者理论提供了一种可行的途径。根据上文利益相关者的定义,利益相关者是指在组织问

21、题上存在既得利益、能够影响组织问题规划和解决方式或者受其影响的群体。利益相关者理论有三个相互关联的假设:第一,组织影响着一系列利益相关者群体并受其影响;第二,互动的过程和结果会对组织和具体的利益相关者产生影响;第三,重要利益相关者的观点对组织战略和运营尤其重要。目前学者们都一致同意组织是很多利益相关者相互作用的场所。因此,使用利益相关者方法来设计组织的绩效评估系统能够平衡有效性和公正性。此阶段的利益相关者包括高层决策者、上级主管部门、内部工作人员、服务对象等。(2)评估指标体系构建阶段?由于绩效评估的相关知识信息,分散分布在评估专家、内部高层决策者、内部工作人员等利益相关者中间,而且绩效指标将

22、对利益相关者的今后行为产生深远的影响,因此,31第 2 期?武?蔚:基于利益相关者视角的公共部门绩效评估研究在评估指标体系构建阶段,要确保各种利益相关者群体参与评估指标体系的设计以及评估方法和工具、绩效指标权重确定等工作,从而提高评估过程的透明度,并且减少绩效评估执行过程的阻力。(3)评估执行阶段?由于公共部门绩效评估信息来源于多个部门,绩效评估工作的顺利开展有赖于利益相关者的支持与配合。同时,为增加绩效评估过程的透明度,要向利益相关者及时披露相关信息,并加强与利益相关者的沟通与互动。(4)评估结果使用阶段?绩效评估的目的是为了改进公共部门的管理绩效,因此如何科学合理地使用评估结果就是一个关键

23、的问题。首先要及时将绩效评估结果信息传递给利益相关者,同时为避免绩效评估流于形式,要建立基于绩效评估结果的问责机制,并将评估结果与年度预算相结合。五、结?论近年来,有关公共项目绩效评估体系、政府绩效审计体系、公务员绩效考评体系、地方政府绩效评估体系等的研究不断深入,但是因为公共部门绩效评估过程中蕴含了很多不确定性因素,而且可供借鉴的成功经验较少,这就要求我们在开展绩效评估工作时,要综合考虑、严格论证,审慎设计评估方案,多方求证评估细节,精心设计评估组织与程序,科学选择评估评估指标与方法,确保评估数据信息的质量和评估结果的客观公正,合理利用评估结果。这一复杂的过程涉及众多的利益相关者,获得绩效评

24、估各利益相关者的理解和支持是成功实施绩效评估的关键。本文从利益相关者视角出发,在借鉴利益相关者理论最新研究成果的基础上,结合公共部门绩效评估工作的特点,分析了公共部门绩效评估的利益相关者的本质内涵,并列举了 7 方面的利益相关者;在此基础上,基于绩效评估的全过程,从利益相关者视角出发,构建了新的绩效评估模式,为综合权衡、协调不同类型利益相关者利益、从而保障绩效评估工作取得预期成果奠定了基础。参考文献:1?陈宏辉,贾生华.企业利益相关者三维分类的实证分析 J.经济研究,2004,(4):80-90.2?M ark S Reed.Whos in and why?A typology of stak

25、eholder analysis methods for natural resource management J.Journal of Envi?ronmental M anagement,2009:1 933-1 949.3?Evert Vedung.Public Policy and Program Evaluation M.T ransaction Publishers,1997.4?李?瑛,康德颜,齐二石.政策评估的利益相关者模式及其应用研究 J.科研管理,2006,(3):51-56.5?吴建南.公共部门绩效评估:理论与实践 J.中国科学基金,2009,(4):149-154.6?胡宁生.公共部门绩效评估 M.上海:复旦大学出版社,2008.7?严?正.浅谈我国公共部门绩效评估 EB/OL.(2010?02?21)2010?02?09.http:/.8?吴悦雯.公共部门绩效评估主体研究及障碍分析 J.科技经济市场,2007,(12):114-115.9?百度百科.公共部门 EB/OL.2010?03?01.http:/ 10?唐琦玉.公共部门低效的原因及提高途径 EB/OL.(2005?04?15)2010?03?02.http:/ 年 4 月