新型农村社会养老保险操作风险评估及处理.pdf

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1、华中农业大学学报（社会科学版），（总 期）（）（）收稿日期：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“新型农村社会养老保险制度研究”（）；教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“社会保障风险管理研究”（）；国家社会科学基金青年项目“新型农村社会养老保险制度的可持续性评估研究”（）。作者简介：薛惠元（），男，讲师，博士，武汉大学社会保障研究中心博士后；研究方向：社会保障。：新型农村社会养老保险操作风险评估及处理*薛惠元（武汉大学 社会保障研究中心，湖北 武汉 ）摘要新农保操作风险范围大且性质复杂。通过风险评估发现，新农保操作风险主要包括人员因素、内部流程、系统缺陷以及外部事件引发的操作风险，而且这

2、些风险发生的可能性都比较大。为此，针对这些风险分别提出了相应的应对措施：提高新农保基金的管理层次；加大法律法规的执行力度，严惩挤占挪用新农保基金的行为；调整或新增县级新农保经办机构的人员编制，提高经办机构人员的职业道德修养和法律意识，实行“问责制”等等。关键词新农保；操作风险；风险评估；风险处理；系统缺陷中图分类号：文献标识码：文章编号：（）年月，我国新型农村社会养老保险（以下简称新农保）开始试点，迄今已年有余。新农保试点开始后，笔者一直在思考这样一个问题：新农保制度可持续吗？它会不会像以前的“老农保”在运行一段时间之后被清理整顿？新农保制度在运行的过程中会面临哪些风险？这些风险又该如何进行识

3、别、评估和处理？由于新农保风险多而杂，本文仅对新农保操作风险做出分析和探讨。目前国内学术界对新农保风险的研究非常少，主要集中在对新农保制度风险进行识别、分类及提出规避措施，新农保风险预警指标体系的构建，以及新农保内部风险控制等方面，目前尚未见到对新农保操作风险进行系统阐述的文献，因此，本文将在这一领域展开探讨。一、新农保操作风险概念的界定目前，学术界对“风险”还没有一个统一的定义。本文将“风险”定义为：在特定客观情况下，在特定时间内，某一事件的预期目标与实际结果间的偏离。关于“操作风险”，巴塞尔新资本协议 中对其有明确定义，“指由于不完善或有问题的内部程序、人员、系统或外部事件而导致的直接或间

4、接损失的风险”，并按照风险发生的频率和损失大小，将操作风险分为类：内部欺诈，外部欺诈，雇用合同以及工作状况带来的风险事件，客户、产品以及商业行为引起的风险事件，有形资产的损失，经营中断和系统出错，涉及执行、交割以及交易过程管理的风险事件。巴塞尔委员会对操作风险的定义和分类虽然是专门针对商业银行的，但其对其他经济单位同样具有指导意义。英国政府精算部克里斯托弗德肯认为，操作风险是指由于各种潜在的管理失败而引发的风险，包括由于制度不适应、管理中出现的错误、无效的控制机制以及欺诈、资产挪用或其他人为错误所导致的风险，并将社会保障机构所面临的操作风险归纳为 类，如表所示。表克里斯托弗德肯对社会保障机构面

5、临的操作风险的分类序号风险的种类电脑故障记录保存错误参保人员雇主在收入申报和缴费方面的不良表现不同部门之间资金分配不当没有足够的人员配备保证社会保障机构的有效营运出现罢工和其他工潮管理不力出现针对残疾待遇决定的起诉欺诈性交易 主电脑数据库遭受黑客恶意攻击 未能就计划覆盖范围或待遇积累方面即将发生的变化向投保人提前发出警告 遭受预期外的金融债务 办公场所遭遇火灾、地震、飓风或洪水灾害 对授权机构的风险控制失败 糟糕的风险管理资料来源：克里斯托弗德肯：社会保障财务监管和风险管理，载 国际社会保障协会第 届全球大会会议报告，：。第期薛惠元：新型农村社会养老保险操作风险评估及处理可见，克里斯托弗德肯对

6、操作风险的定义与巴塞尔委员会基本一致。本文采用巴塞尔委员会对操作风险的定义，并且本文中的新农保操作风险主要针对新农保经办机构，此外还涉及到人社、财政等相关政府部门。二、新农保操作风险的识别要进行风险评估和风险处理，必须先进行风险识别。下面根据操作风险的成因，运用多种风险识别方法对新农保操作风险进行识别和分类。人员因素引发的操作风险人员因素引发的操作风险主要是指因新农保经办机构职工发生内部欺诈、失职违规，以及因职工的知识技能匮乏等造成损失或者不良影响而引起的风险。主要表现为：（）内部欺诈风险。如新农保经办机构人员利用职务之便盗用或挤占、挪用新农保基金的风险。（）失职、违规风险。主要包括因过失、未

7、经授权的业务或交易行为以及超越授权的活动所引发的风险。例如，因疏忽造成数据录入错误；未经上级授权，私自将新农保基金投向股票市场等。（）知识技能贫乏风险。例如缺乏新农保的基本知识，在宣传政策和接受咨询时误导农民，给政府声誉带来损失。（）人员配备不足风险。没有足够的人员配备保证新农保经办机构有效运营的风险。内部流程引发的操作风险内部流程引起的操作风险是指由于新农保经办业务流程缺失、设计不完善、流程无效，或者没有被严格执行而造成的风险。流程无效的原因有：依赖手工录入数据，管理信息不准确，管理信息文件不及时，未保留相应的参保票据，流程中断，流程发生冲突等。系统缺陷引发的操作风险系统缺陷引发的操作风险是

8、指由于信息科技部门或服务供应商提供的计算机系统或设备发生故障或其他原因，新农保经办机构不能正常提供部分、全部服务或业务中断而造成的风险，包括系统设计不完善和系统维护不完善所产生的风险。如电脑故障导致业务中断、记录保存错误、主电脑数据库遭受黑客恶意攻击、新农保参保记录丢失等。“金保工程”提出“数据向上集中，服务向下延伸”，随着数据的向上集中，在信息的传输、存储等管理过程中都可能出现信息丢失、紊乱的风险，并且越集中的系统，恢复的难度就越大，损失也越大。外部事件引发的操作风险新农保的经办服务是在一定的政治、经济和社会环境中发生的，环境的变换、外部突发事件等都会影响新农保经办机构的正常运营，甚至发生损

9、失。具体包括：（）外部欺诈风险。其主要表现为道德风险。所谓道德风险是指从事经济活动的人在最大限度地增进自身效用的同时做出不利于他人的行动。例如，新农保基金投资中的委托代理风险，养老金发放过程中的欺诈冒领风险等。（）大批农民拒保、断保的风险。很多中青年农民参保的积极性不高，另外，财政补贴对富裕地区的农民来说吸引力有限，可能会出现大量的拒保、断保等现象。（）灾害风险。例如，办公场所遭遇火灾、地震、飓风或洪水灾害，给新农保经办机构造成财产损失。（）政治、法律和社会风险。如出现罢工，恐怖袭击，金融法规的变更不利于新农保基金的保值增值等。三、新农保操作风险的评估由于操作风险的范围大、性质复杂且单个的操作

10、风险因素与操作性损失之间不存在清晰的可以定量界定的数量关系，下面仅从定性的角度对新农保操作风险做出评估。人员因素引发的操作风险评估（）内部欺诈风险。新农保的内部欺诈风险主要是基金被挤占、挪用的风险。美国经济学家在 世纪 年代对新加坡的中央公积金进行评论时说过：如果政府手中有一笔规模庞大的资金“闲置着”，就有可能会“情不自禁”地想动用它。目前新农保基金“暂实行县级管理”，使得新农保基金被分散在全国上千个新农保试点县中。在县级财政发生困难时，极有可能“情不自禁”地挤占、挪用新农保基金。也就是说，挤占、挪用风险是客观存在的。自上海社保基金案后，国家加大了对社会保险基金的监管力度，关于进一步加强社会保

11、险基金管理监督工作的通知（劳社部发 号）中强调，“任何地区、部门、单位和个人均不得挤占挪用社会保险基金对违反基金管理规定的，要发现一起，查处一起。”自此以来，新农保基金被挤占挪用的风险大为降低。年月起审计署组织对省区新农保工作进行了审计调查，调查中未发现资金方面的违规挪用拖欠现象。社会保险法 中也明确提出：“社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。”可见，随着法律的完善和国家监华 中 农 业 大 学 学 报（总 期）管力度的加强，社保基金在中国已经成为“高压线”，新农保基金被挤占挪用的风险也已经变得非常小。（）人员配置不足风险。据试点省份陕西省农保中心提供的数据，年新农保参保人数

12、增长到了 万，县级工作人员仅有四五人，服务人次比达到了 。加之高度不发达的信息系统支撑，其难度可想而知。可见，人员配备的不足，一方面无法保证新农保经办机构的有效运营，另一方面，还可能衍生其他的风险，如经办人员疲于应付、敷衍了事，进而出现参保信息录入错误、给付条件审核把关不严等。可以说人员配备不足的风险在目前尤为突出。（）失职、违规风险。由于新农保经办人员与服务量之间存在严重的比例失衡，经办人员在工作中出现失职在所难免。失职风险属于发生概率比较高但损失非常小的风险，可以通过加强内部控制等措施加以避免。违规风险，集中体现在对新农保基金进行违规投资运营。劳社部发 号文件提到，“社会保险基金除按规定预

13、留必要的支付费用外，全部存入银行和购买国债，在国家做出新的规定之前，一律不得进行其他投资”。社会保险法 第 条规定：“社会保险基金不得违规投资运营。”可见，目前新农保基金违规投资运营的风险已变得非常小。（）知识 技能贫乏风险。这一风险在新农保试点初期或者经办人员刚上任时可能存在，通过后天的培训学习或者业务的熟练，这一风险可以完全规避。内部流程引发的操作风险评估新农保政策要落实到位，需要通过流程化的业务渠道来执行。因流程设计不科学、不严谨、不及时调整或者执行不到位，都会带来风险。与银行业相比，新农保经办管理相对比较粗放，对内部流程也一直不够重视，研究也不够深入，收、管、支个环节迄今还没形成统一的

14、规范和标准的经办流程，因而各地发生在流程上的风险或很多，或很严重。系统缺陷引发的操作风险评估当前，新农保信息管理系统建设还很不完善，从各地新农保试点的情况来看，有的省份建立起了全省统一的信息管理系统，有的还没有统一起来，并且各省份之间的信息系统各具特色、互不相同。“碎片化”的信息系统，既造成了软件的重复开发和浪费，又不利于以后的系统衔接，更重要的是有些地区使用的信息管理系统技术含量低，稳定性和兼容性比较差，存在一定的操作风险。外部事件引发的操作风险评估外部事件引发的操作风险中，政治、社会、法律风险以及灾害风险（火灾除外）属于系统性风险，难以规避，对此我们不予分析。对于灾害风险中的火灾风险，发生

15、的概率非常小，可以通过购买火灾保险的方式将风险转移。另外，目前新农保基金还不允许市场化投资，不存在基金投资的委托代理风险，因此，下面仅对养老金的欺诈冒领风险和农民拒保、断保风险做出评估。（）养老金的欺诈冒领风险。从各地新农保试点的情况来看，新农保将会面临较大的欺诈冒领风险。其原因有以下点：农民的思想认识存在问题。不少参保人包括村干部都有一种错误认识，认为新农保养老金是国家的钱，不拿白不拿，多拿点也没人吃亏。涉及人数多，管理难度大。一般来说，新农保待遇领取人数是城镇职工基本养老保险退休人数的数倍，分布在所有的行政村，几乎涉及到每一个农村家庭。没有可资借鉴的管理办法。在城镇职工基本养老保险中广泛采

16、用的指纹比对法不适用于农村。首先是交通不便，许多农村深处山区，若到县社保缴费大厅进行指纹比对，不仅不方便而且会增加他们的经济负担。其次是指纹采集成功率不高。农村老人长期从事体力劳动，多数老人的指纹质量不高，导致仪器不能识别，从而使指纹比对失去意义。（）农民拒保、断保的风险。农民拒保、断保的风险贯穿于新农保制度运行的始终。其原因有以下几点：对于富裕地区的农民来说，每年 元的缴费补贴对他们来说没有太大的吸引力，他们可能会嫌麻烦而选择拒保；受老农保以及商业养老保险的不良影响，农民对“保险”产生不信任态度，加之对基金安全和保值增值的担心，使其产生拒保的行为；农民的参保意愿维持难。受传统观念的影响和生存

17、环境的限制，农民更重视眼前利益，尤其是中青年农民对长期性养老保险的热情和兴趣普遍偏低，对新农保制度能否维持长期缴费意愿具有很大的不确定性，即使一时“跟风”参保，中途断保、甚至要求退保的可能性也很大。四、新农保操作风险的对策根据风险评估的结果，下面提出新农保操作风险的具体处理措施。人员因素引发的操作风险处理（）内部欺诈风险。要防范新农保基金被挤占第期薛惠元：新型农村社会养老保险操作风险评估及处理挪用的风险，可以采取以下措施：提高新农保基金的管理层次。目前，新农保基金“暂实行县级管理”，这增加了新农保基金被挤占的可能性，建议政府一步到位，直接实行省级管理。加强法律法规的执行，严惩挤占挪用新农保基金

18、的行为。目前，社会保险基金号称是“高压线”，但是光有“高压线”却不通“高压电”的情况依然存在。因此，建议加强法律法规执行的力度，对挤占挪用新农保基金的行为严惩不贷。加大对新农保基金的监管力度。包括政府部门的监管，也包括社会公众、媒体等外部监管。（）人员配置不足风险。新农保面临的问题同国家所有公共服务体系在农村所面临的问题是一样的：庞大的需求和微弱的服务体系支撑。针对人员配备不足这一风险，可以通过以下途径解决：调整或新增县级新农保经办机构的人员编制。所谓“调整”是指人员编制从人保部门内部或相关部门调剂解决，不增加新编制；“新增”是指从应届毕业生中招考一部分经办人员，增设新的编制。调整或新增后，县

19、级 新 农保 经办机构在编人员不应低于 人。根据乡镇规模，核定乡镇农保所事业编制 名。所需编制可以从乡镇财经所调剂解决。同时，实行“以钱养事”的原则设置公益性岗位 个。新农保经办机构人员编制和乡镇新增公益性岗位所需经费，由县财政解决。可以通过政府购买服务方式公开招聘村级农保协保员，所需经费纳入乡镇财政预算。（）失职、违规风险。对于失职、违规风险可以通过以下途径加以防范。加强新农保经办机构的内部控制。早在 年，原劳动保障部就印发了 社会保险经办机构内部控制暂行办法，但由于在目前社会保险经办管理工作中，看重的是“扩面征缴”指标，内部控制一直不受重视。因此，建议人社部门督促新农保经办机构加强内部控制

20、体系建设，并列入干部晋升的考核指标中。提高新农保经办机构人员的职业道德修养和法律意识。通过职业道德教育，让员工尽量减少失误或者失职现象；通过法制教育，让经办人员遵守法律法规，不做违规之事。加强人员考评，实行“问责制”。加强对人员的考评，对失职、违规人员，加大处罚力度，并将责任落实到个人。（）知识 技能贫乏风险。建议新农保经办机构要加强对经办人员的培训，实行“培训考试上岗”的模式，对于考试不合格者，要重新参加培训并补考。内部流程引发的操作风险处理（）规范业务操作流程。严格按照社会保险有关政策法规，规范参保登记管理、缴费核定、账户管理、待遇审核、待遇支付、社会化管理、基金财务管理、计划统计管理、稽

21、核监督等业务环节的操作流程。（）制定明确的信息系统操作规程。严格按照人保部有关社会保险信息系统建设的标准规范业务系统和数据库建设，制定明确的操作流程和管理制度。（）建立明确的会计操作规程。严格按照国家的法律、法规和社会保险基金财务会计制度，建立明确的会计操作规程，并对财务处理的全过程实施监督。系统缺陷引发的操作风险处理（）尽快开发出全国统一的新农保信息管理系统。新农保制度采取个人账户的管理方式，不但意味着服务人口多，而且面临记账准确的问题。目前，有的试点县还采用手工和半手工的经办方式，效率极低，很容易出错；有的试点县自行开发的信息系统，技术含量低，稳定性和兼容性也比较差。因此，开发出全国统一的

22、新农保信息管理系统，非常迫切。（）制定出台 新农保信息管理系统内部控制管理办法。新农保信息管理系统内部控制管理办法应包括以下基本内容：明确业务操作人员和系统维护人员等各类人员的职责和使用权限；建立数据录入、修改、访问、使用、保密、维护的权限管理制度，建立数据远程备份机制，确保数据安全；建立有效的信息交流反馈制度，确保管理层及时了解各项业务的办理情况和综合数据；对于涉密信息需要在网上传输的进行加密处理，加强网络和计算机病毒防护；建立机房和相关设备的管理制度，落实定期维护、故障处理、安全值班等制度。外部事件引发的操作风险处理（）养老金的欺诈冒领风险。应对养老金的欺诈冒领风险，可以从以下几点着手：宣

23、传教育。强调任何欺诈冒领行为都是违法行为，一经发现将受处罚，情节严重构成犯罪者将移交司法机关依法处置。实行待遇领取人员公示制度，接受广大农民群众的监督。设置丧葬补助费，即新农保待遇领取人员死亡可以领取一笔丧葬补助费，如果出现冒领现象，这笔钱可作为处罚的标的。农保部门与民政部门、公安局建立工作联系，定期核实待遇领取人员的生存状况。制定出台新农保待遇领取人员资格认证办法。建议新农保待遇领取人员每年到乡镇农保所进行资格认证；因病或者因年老体弱不能华 中 农 业 大 学 学 报（总 期）进行现场认证的，可由亲属持医院证明或者户籍所在的村级组织出具的生存证明代为办理；不按规定进行资格认证的将停发养老金。

24、（）农民拒保、断保的风险。应对农民拒保、断保的风险，可以从以下几个方面入手：加大新农保的宣传力度。尤其要发挥村级农保协管员的作用，一要让农民明白新农保是政府举办的一项重大惠农政策，绝对安全可靠；二要采用算账对比的办法让农民清楚地认识到新农保制度能给自己带来实惠。落实好多缴多得、长缴多得的财政补贴。以发促缴。及时将基础养老金发放到符合领取条件的农民手里，让周围的农民真切地感受到政府养老不是空头支票，而是实实在在的“钱”。实行政务公开。每年向公众披露新农保基金的收支情况、投资收益等信息，做到让公众对新农保基金放心。适时改为强制参保。一项好的制度应当将其广泛地推行下去，在新农保制度在全国普遍推开之后

25、，建议将新农保制度改为强制参保。参考文献邓大松，刘远风 社会保障制度风险：以新型农村养老保险为例 当代经济科学，（）：鲍震宇 新型农村养老保险制度风险研究 中国乡镇企业会计，（）：王翠琴，薛惠元 新型农村社会养老保险风险预警指标体系的构建 统计与决策，（）：刘颖 借鉴 理论加强新农保内部风险控制 中国人力资源社会保障，（）：顾孟迪，雷鹏 风险管理 北京：清华大学出版社，：唐钧 新农保的“软肋”中国社会保障，（）：张丽 晋陕新农保“实验”中国社会保障，（）：程 乐 华 社 保 经 办 应 防 范 五 大 风 险 中 国 社 会 保 障，（）：邓大松，薛惠元 新型农村社会养老保险制度推行中的难点分析 经济体制改革，（）：（，），；，“”；（责任编辑：刘少雷）