公共部门绩效评估与公民参与的若干思考.pdf

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1、2 0 1 0 年2 月韶关学院学报社会科学F e b 2 0 1 0第31 卷第2 期J o u r n a lo fS h a o g u a nU n i v e r s i t y S o c i a lS c i e n c eV 0 1 31N o 2公共部门绩效评估与公民参与的若干思考马全中1，陈瑞明2(1 韶关学院政治与公共事务管理学院，广东韶关51 2 0 2 3；2 江苏南通职业大学，江苏南通2 2 6 0 0 7)摘要：公民参与是公共部门绩效评估发挥功效的基石，公民参与能够保证绩效评估方向的正确性和考核指标的合理性能避免绩效评估实施过程的形式化，能确保绩效评估结果的有效利

2、用；公共部门绩效评估的功效不高的关徒在于公民参与程度不高，公民参与程度不高的主要症结是政府部门相关功能的缺位；改善公民参与公共部门缋效评估的模型是以政府立法保障公民参与为核心、以专家学者团队和公民建立伙伴关系为辅助、以公民社团组建为补充三点支撑起绩效评估中的公民参与。关键词：公共部仃；公民参与；绩效评估；模型中图分类号：D 0 3 5 2文献标识码：A文章编号：1 0 0 7 5 3 4 8(2 0 1 0)0 2 0 0 7 7 一0 4公共绩效是公共部门在积极履行公共责任的过程中，在讲求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与伦理政治因素、刚性规范一柔性机制相统一的基础上，获得的公共产出

3、的最大化 1】。公共部门绩效评估是按照一定的程序和方法对公共部门绩效进行测定的活动。而公民政治参与是“平民试图影响政府决策的活动”【2 ，即公民或公民团体通过行使法律所赋予的公民权利，凭借多种方式试图影响政府决策。从而实现增进自己或本集团利益的行为。它已经成为现代社会民主实践的重要组成部分并且发挥着不可替代的功能。在公共部门绩效评估中，公民参与起到了极其重要的作用，它甚至在一定程度上决定了公共部门绩效评估的成败。本研究主要讨论公民参与和绩效评估的关系。试图探寻导致公民参与绩效评估困境的原因，构建改善公民参与绩效评估的模型。一、公民参与是公共部门绩效评估发挥功效的基石公民参与能够保证绩效评估方向

4、的正确性和绩效考核指标的合理性。在绩效评估的准备阶段，主要任务是确定所要评估的项目、明确评估项目的性质、制定评估项目的目标和相应的考核办法、建立评估指标体系、评估技术的选择等环节。在以上环节中，确定评估的项目和建立考核指标体系是两个关键的步骤。评估项目确定关系到绩效评估的价值，它决定着绩效评估是走形式、搞政绩，还是切实为构建和谐高效政府服务。在传统的、单一的、自上而下的公共部门绩效评估中，确定考核的项目和考核指标体系时，政府或部门首长都起着关键的作用，绩效评估因而常常会成为政绩工程、面子工程等的附属品，不能有效的对公民的需求做出回应以及有效提高政府部门的绩效。在绩效评估的准备阶段，通过引入公民

5、参与。能有效克服以上的弊端。通过公民参与，绩效评估能够选择那些公民最关心、与居民利益最密切的项目或部门进行绩效评估，从而保证了绩效评估的合理性与合法性。确定绩效评估考核指标体系过程中，利用广泛的公民参与确定相关的关键指标，使指标体系合理、科学，建立优良的绩效评估考核指标体系。公民参与是绩效评估有效实施的重要保证，能避免绩效评估过程的形式化。绩效评估的实施的一般流程包括：制定评估计划、组建评估的组织机构(包括配备相关的人力和物质资源)、建立联系渠道、选择收集信息的方法。这一阶段，相对于其他环节，公民参与相当的广泛。公民参与不仅体现在评估组收稿日期：2 0 0 9 1 1 3 0作者简介：-马全：

6、d P(1 9 7 4-)，男，河南信阳人韶关学院政治与公共事务管理学院讲师，法学硕士，主要从事政府改革与绩效管理研究。万方数据织的建立方面、人员的配备上，更体现在绩效信息的收集环节。绩效评估质量的高低，在确定了评估的项目以后，取决于绩效信息的信度和效度。高效度和高信度的绩效信息来源于信息采纳环节的公民参与的广泛程度。参与的公民包括公共部门的顾客(公民)、公共部门内部的员工、相关的对公共部门工作感兴趣的人士、以及相关的利益团体。公民在此阶段参与的内容包括以服务接受者、服务提供者、服务观察者的身份对公共部门的服务作出评价，比如积极填写各种问卷调查表格和参加座谈会等。通过广泛的公民参与可以克服传统

7、绩效评估中的评估信息失真、评估过程走过场、形式化等问题。公民参与有利于绩效评估结果的利用与反馈。绩效评估结果的反馈主要是通过分析评估结果，提出改进方案，通过持续性的评估来达到增进政府效率的目的。在绩效评估结束以后，相关的绩效信息和绩效结果要向社会公众公布，公民结合自身的感受对绩效评估过程进行评价、对公共部门进行评价形成公共部门改进绩效的持续性的压力，使评估结果得到有效的利用。绩效评估结果的有效利用需要两个必要条件，一个是评估结果的公开，向公民公开，通过各种便捷的途径公开；另外一个是公民对绩效结果的评价和利用，评价主要结合自身的直接和间接体验来给出，利用绩效评估的信息通过对公共部门形成舆论和选举

8、压力来实现。从以上的讨论中可以看出。公民参与对于公共部门绩效评估的作用是全方位的，没有公民参与就没有高效的绩效评估。同时，许多政策和政治理论研究专家都认为，政府管理中直接的公民参与，尤其是公共协商。是建立具有回应性和责任性政府的民主制基础 3】。现在的问题是。在我国绩效评估的实践中，公民参与究竟出于怎样的水平?造成这种现象的深层次的原因是什么?二、公共部门不作为是公民参与绩效评估的最大障碍根据周志忍的研究结果，从我国政府绩效评估中公民介入角度看，我国的发展经历了两个基本阶段：2 0 世纪8 0 年代中期到本世纪初期，是“政府主导与公民无参与阶段”；本世纪初期至今，则属于政府绩效评估中公民“有限

9、参与”阶段 引。这说明我国公共部门绩效评估中的公民参与处于起步阶段，仍然存在着诸多问题。造成这种现象的原因，不同的学者提出了不同的观点。卓越指出由于公民缺乏专门的评估技术不7 8太了解政府的运作机制，信息获得有限等导致公民参与具有难以克服的局限性。孟华将制约中国公民参与的瓶颈概括为，较低的政治功效感；过高的监督恐惧感；淡薄的公民权利意识；较少及不畅通的民意表达渠道f s 。郭庆松认为公民参与带有局限性的原因，在于公民参与的动力不足。而构建公民参与的动力机制，便成为当务之急f 6】。对于公民参与政府绩效评估的有限性西方学者C h e r y lS i m r e l lK i n g 指出其中的

10、3 大因素：(1)当代社会生活的本质。(2)行政管理的过程。(3)参与的技术。具体来说就是，生活节奏的加快，迫使人们无暇顾及工作以外的事情；行政管理者控制信息，限制公民的参与能力；参与时间的安排、参与方式的选择和人员的构成，都存在不足，阻碍了公民参与。中国学者芦刚则认为，公民参与政府绩效评估的基础、过程和效能，在很大程度上受到经济、政治、文化、社会等外部环境的影响和制约。公民个人不能通过充分发育的社会中介组织与国家官僚机器进行政治对话，社会生活的运作全部依靠国家力量支撑，导致公民参与活动走过场、走形式c s】。另外，一些学者认为我国公民素质不高，参与意识不强等原因造成公共部门绩效评估中公民参与

11、程度不高。对以上学者的观点加以梳理可知造成公共部门绩效评估公民参与程度不高的主要原因在于两个方面：从公民自身的角度来看公民自身的素质欠缺，是造成公民参与绩效评估的最大障碍。同时，由于公民也自身缺乏一定政治参与精神和责任感，另一方面是公民缺乏必要的评估的技术和技能。从政府部门的角度来考察政府部门对绩效评估中的公民参与的支持度不高也是导致公民参与失效的重要原因。正是由于这两个方面原因的综合作用，导致了公民参与绩效评估的失效。不过。笔者的观点，与以上观点有所不同，认为：我国公共部门绩效评估公民参与失效的主要原因在于政府的不作为。而非因为公民自身的素质不高。首先，我国公民的素质在改革开放之后得到了很大

12、的提高，已经能基本满足公民参与公共事务的需要。目前一种观点认为，我国公民素质相对于绩效评估的要求还有所欠缺。并成为限制公民有效参与绩效评估的主观约束条件之一。我国公民的教育文化水平在过去的三十年。已经得到了大幅度的提升。特别是改革开放以后。大量的农民在市场化务工的浪潮中逐步转变为现代产业工人。并经受了现代文明的洗礼和熏陶基本具备现代社会公民素质要求。公民缺乏专门评估技术，不了解政府的运作机制不能成为公民参与的障碍。公民参与公共事务的能 万方数据力是和参与的实践同步发展的。即使在西方发达国家，公民参与公共事务同样经历了从不成熟到相对完善的发展历程。其次，公民参与公共部门绩效评估的主要条件是政府部

13、门对公民参与的支持。在对待公民参与绩效评估方面，政府的态度是不确定的，甚至是消极的。政府消极的态度是导致公民在参与评估公共部门绩效时不积极、不配合的主要原因。公民对参与公共部门绩效评估的动力建立在自身的权益、对公共事务的公民责任感、对更高效率政府的期望等因素上。如果公民参与不能对公共部门绩效评估产生影响，进而对政府绩效产生实际影响时，公民参与的动力便会消减，即使最初参与的动力相当的强劲。北京市曾在2 0 0 3 年在首都之窗网站开展“群众评议政府工作部门”活动，群众踊跃参与，网上投票者超过1 2万。但是，随后首都之窗“群众评价政府部门”网页突然消失，也没有公布评估结果。由于最初的参与没有得到及

14、时反馈，公民的意见没有受到重视，使得第二年参与投票人数骤减，仅4 5 8 7 人，2 0 0 5 年就没有再开展 9 。所以，解决公民参与绩效评估困境的方法是政府的相关作为。解决问题的焦点在于政府采取怎样的措施和行动来化解公民参与绩效评估的困境。三、改善公民参与绩效评估的模型建构如何改善公民参与绩效评估的水平，关键还在于政府的态度和政府的相关行为，同时辅助于其他相关的措施。比如相关绩效管理领域学者的参与，并与公民或公民团体结成相关的伙伴关系：对公民参与感兴趣的相关公民社团的建立等等。由此可建立一个改善公民参与公共部门绩效评估状况的模型，这个模型是以政府立法保障公民参与为核心、以专家学者团队和公

15、民建立伙伴关系为辅助、以公民社团组建为补充三点支撑起绩效评估中的公民参与。第一，改善绩效评估中的公民参与状况关键在于政府在多个方面的作为。政府应该在“硬件”和“软件”两个方面来促进公民参与。“硬件”主要包括相关的法律制度的制定；“软件”则是政府信息公开平台的建立。在“硬件”的准备方面，政府需要着手制定与绩效评估相关的法律和制度，用法律和制度去规范和保证公共部门绩效评估以及公民参与。相对于其他措施来说，法律保障是最可靠、最稳定、也是最有效的保障方式，它相对有效的减少了其他人为因素的干扰。在公民参与公共部门绩效评估的合法性上，我国的相关法律和党的文件实际上已经有了原则性的规定，如十七大报告明确指出

16、，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与”。所以，目前需要做的就是绩效评估的相关立法工作，以促进绩效评估的制度化和公民参与的制度化。美国是绩效评估实践和技术相对成熟的国家在公共部门绩效评估的制度化方面也有自己的特色，体现在诸多相关法律的出台上，例如政府绩效与结果法案、首席财务官法案、伊利罗伊州的机构绩效评审法案(t h eA g e n c yP e r f o r m a n c eR e v i e WA c t)、路易斯安那州的(1 9 9 7 年路易斯安那州政府绩效责任法案(L o u i s i a n aG o v e r n m e n tP e r

17、 f o r m a n c eA c c o u n t a b i l i t yA c to f1 9 9 7)以及奥斯丁市议会通过的绩效测量与报告决议等法案的出台。这些法案有两个特点，一是从联邦政府到州政府以及地方政府的各级政府几乎都有相关的绩效评估法案。确保了绩效评估在整个联邦得到有效的执行：二是这些法案的可操作性较强，规定较为细致，从绩效评估的发起、执行、绩效结果的使用以及公民参与等方面都有较为明确的规定。与美国联邦制不同。我国是单一制国家。鉴于此，我国可以在国家层面制定统一的公共部门绩效评估法，对绩效评估的对象、方式、程序、评估结果的使用作原则性的规定，在此基础上，各级地方政府结

18、合本地实际制定相关的细则。在制定相关的绩效评估法律的基础上。政府还需要建立政府信息公开平台。政府信息公开平台是以互联网、平面媒体、政府刊物以及政府机构为载体，将所有的政府信息予以公开，在网上开设咨询热线以供公民咨询问题。通过网络等即时通讯工具，可以实现信息沟通的及时性、便捷化，极大的减少公民参与的成本。我国目前已经制定了中华人民共和国政府信息公开条例，为公民了解政府信息、公民评估公共部门提供了法律保障。但在实践中，我国的政府信息公开还存在有法不依、法律制约性差、法律规定模糊、可操作性缺失等问题。所以，完善和严格执行政府公开条例是建立政府信息公开平台的重要前提而建立政府信息公开平台则是公民参与评

19、估政府部门工作的必要条件之一。第二。建立专家和公民团体的合作伙伴关系。在高校科研机构，相关学者由于具有专业知识、国际化的视野以及丰富的绩效评估实践，在公共部门绩效评估实践中具有相当的话语权。而公民作为公共部门的顾客是服务的直接接受者，在评价公共部门的绩效、选择评估项目、确定评估指标等方面拥有无可替代的发言权。将专家学者和公民团体结合起来形7 9 万方数据成伙伴关系无疑会形成双赢的局面。一方面，公民或公民团体在与专家学者的合作中学习相关的评估方法、熟悉政府的工作流程、增强对公共部门绩效评估的认知和对政府的认识。从而有力改善公民参与的状况。通过这种途径能够有效改进公民参与公共绩效评估素质不足的问题

20、；另一方面，专家学者通过与公民建立伙伴关系，在进行绩效评估时能够增加绩效评估的有效性、可信度和科学性避免了专家学者在公共部门绩效评估中由于信息不足而出现偏差。第三，鼓励公民组建相关的社团，通过社团的建立促进公民参与能力的提升。这种社团类似兴趣小组的形式，通过兴趣小组或社团的建立加强公民参与的水平、增强公民的责任感。通过参加绩效评估的社团组织可以破除我国公民参与意识不强的状况，营造公民参与的社会文化，进而大大促进公民的政治参与进程；通过参与相关的社团，能够使公民克服传统政治文化造成的政治冷漠和急躁情绪，把参与当成义不容辞的义务，切实发挥绩效评估的功效，促进政府精简、高效和廉洁；通过绩效评估相关社

21、团的建立，能够在提高公民参与意识的同时，也提高了公众参与的知识、技能、水平和觉悟，使每位公众都能成为理性的、具有定专业知识的政府绩效评估的参与者。参考文献：【1 卓越公共部门绩效评估 M 北京：中国人民大学出版社，2 0 0 4：2 6 2 塞缪尔亨廷顿变革社会中的政治秩序 M 北京：读书新知三联书店，1 9 8 9：1 3 6-1 3 9 3 T A N Y AH，K I I M B E R L E YL M B E R L E YR 特定职责政府部门中的公民参与和绩效管理【J 孙彩红，译国家行政学院学报,2 0 0 9(2)：1 0 7 1 1 0 4 周志忍政府绩效评估中的公民参与：我国

22、的实践历程与前景 J 中国行政管理，2 0 0 8(1)：1 1 1 1 1 8【5 孟华论中国政府绩效评估的民众基础及改善【J 东南学术，2 0 0 5(2)：5-7 6 郭庆松政府绩效评估与公民参与的动力机制 E B 幻L 2 0 0 虬0 7 _ 2 8 h u p 执哪w j】【g L c o 删I 洲a 8 p x 铂d 面2 a 鼬钉d 7 6 8 1 6 5 0 7 4 7 K I N G,C H E R Y L S T h e Q u e s t i o no fP a r t i c i p a t i o n：t o w a r dA u t h e n t i cP u

23、b l i cP a r t i c i p a t i o ni nP u b i cA d m i n i m a t i o n J P u b l i cA d 皿I i I 正或n 击仰B e v i e w,1 9 9 8(4)：3 1 _ 3 7 8 芦刚地方政府绩效评估中的公民参与问题研究 D 长春：吉林大学,2 0 0 7 9 陈第华地方政府绩效评估中的公民参与【J 河南科技大学学报：社会科学版,2 0 0 9(4)：3 3-3 7 T h eR e f l e c t i o no fG o v e r n m e n tP e r f o r m a n c eM e a

24、 s u r e m e n ta n dC i t i z e nP a r t i c i p a t i o nM AQ u a n-z h o n 9 1，C H E Na u i-n l i n g(1 S c h o o lo fp o h 血a la n dn I b u ea f f a i r sM a n a g e m e n t,S h a o g u a nU n i v e r s i t y，S h a o g u a n512 0 0 5，G u a n g d o n g；2 D e a nO g i c eN a n t o n gV o c a t i o

25、 n a lC o l l e g e，N a n t o n g2 2 6 0 0 7，J i a n g s u，C h i n a)A b s t r a c t：C i t i z e np a r t i c i p a t i o ni st h eb a s i so fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t I tc a nm a k eg o v e r n-m e r i tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n td e v e l o pw e

26、l la n dh e 岫U Sc h o i c et h ek e yi n d e x e so fm e a s u r e m e n t，a n dC a l li m-p r o v et h eq u a l i t yo fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t a n dm a k et h er e s u l to fg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c en 髓一s u r e m e n tm o r eu s e f u l C i t i

27、z e np a r t i c i a t i o nd o e sn o td e v e l o pw e l li no u rc o u n t r yf o rt h e 玎警晦o nt h a tO U rg o v e r n m e n td o e sn o ta c ti t sf u n c t i o n s T os o l v et h i sp r o b l e m,w em i g h ti n v e n tam o d e lw h i c hi n v o l v et h r e em e 8 8 u r e 8 T h em a i nm e a

28、s u r ei st h a tt h eg o v e r n m e n ts h o u l dl e g i s l a t et oi m p r o v et h eg o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n ta n dC i t i z e nP a r t i c i p a t i o n，t h eo t h e ri sp a r t n e r s h i pb e t w e e nc i t i z e na n ds c h o l a r sw h os t u d yo nt h

29、eg o v e r n m e n tp e r f o r-r f l a n c em e a s u r e m e n t t h et h i r di st oe s t a b l i s hm a n y 啷so r g a n i z a t i o nw h i c hf o c u so ng o v e r n m e n tp e r f o r m a n c e地矗S U r e m e n tK e yW o r d s：p u b l i ca p a r t m e n t；c i t i z e np a r t i c i p a t i o n；g

30、o v e r n m e n tp e r f o r m a n c em e a s u r e m e n t；m o d d(责任编辑：廖铭德)万方数据公共部门绩效评估与公民参与的若干思考公共部门绩效评估与公民参与的若干思考作者：马全中，陈瑞明作者单位：马全中(韶关学院,政治与公共事务管理学院,广东,韶关,512023)，陈瑞明(江苏南通职业大学,江苏,南通,226007)刊名：韶关学院学报英文刊名：JOURNAL OF SHAOGUAN UNIVERSITY年，卷(期)：2010,31(2)参考文献(9条)参考文献(9条)1.陈第华 地方政府绩效评估中的公民参与 2009(04)2

31、.芦刚 地方政府绩效评估中的公民参与问题研究 20073.KING;CHERYL S The Question of Participation:toward Authentic Public Participation in PublicAdministration 1998(04)4.郭庆松 政府绩效评估与公民参与的动力机制 20095.孟华 论中国政府绩效评估的民众基础及改善 2005(02)6.周志忍 政府绩效评估中的公民参与:我国的实践历程与前景 2008(01)7.TANYA H;KIIMBERLEY L;KIMBERLEY R;孙彩红 特定职责政府部门中的公民参与和绩效管理期刊论文-国家行政学院学报 2009(02)8.塞缪尔?亨廷顿 变革社会中的政治秩序 19899.卓越 公共部门绩效评估 2004 本文链接：http:/