国外科学基金立法及其对我国的启示.pdf

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1、!#$!#$!#!#$!#$%&$($&)%*+*,-.%/+.0国外科学基金立法及其对我国的启示!徐先东!朱雪忠!刘作仪!韩!宇!摘!要!科学基金制是一种先进的现代科技管理制度，它在资助科学研究、发现和培养科学人才方面发挥着重要的作用。从国际上看，科学基金制均是建立在法律规范基础之上，发达国家的科学基金制经过上百年的探索与实践，已建立起一套较为完整的法律保障体系。本文就国外科学基金立法的主要特点及其对我国科学基金立法的启示谈点管蠡之见。关键词!科学基金 立法 启示科学基金制，起源于中世纪的欧洲，最初是作为私人慈善事业的一种特殊形式出现的。#世纪中期以后，随着科学技术的发展，科学研究活动的主要

2、支持者逐渐由个人变成国家。!$%&年德国首创科学基金制，成立了洪堡基金会。我国的科学基金制是伴随着改革开放和科技体制改革逐步形成的。#$年在中国科学院首先设立了面向全国的自然科学基金，即中国科学院科学基金，这是我国科学基金制的开始。#$(年 中共中央关于科技体制改革的决定 指出，改革科技拨款模式，对基础研究和部分应用研究逐步试行科学基金制。#$%年国家自然科学基金委员会成立，标志着科学基金制在我国正式建立。&多年的实践证明，科学基金制这一科技管理制度适合我国国情。随着我国科技体制改革的不断深入，具有中国特色的科学基金制已经形成。要使这一制度长期坚持下去并得到进一步完善和发展，必须有相应的法律来

3、保障。正因如此，从#(年开始，全国人大和全国政协部分代表不断提出对科学基金制进行立法的议案和提案。科学基金制为西方经济发达国家首创，对于它的法律保障也以这些国家的法律制度为典型。德国、美国、澳大利亚科学基金立法比较有代表性。德国是最早建立科学基金制的国家，其对科学基金制的保障形成了一个法律体系，主要体现在联邦宪法和基本法律、关于基金和科学研究的专门法、基金会章程和管理工作条例这三个层面。美国的科学基金制稍晚于德国，但影响很大，以国家科学基金会（)*+）影响最大。在)*+成立后的(&多年中，美国有,位诺贝尔奖得主得到过)*+的支持。#)*+能够发挥这么显著的作用，除了研发体制和标准化的投资管理机

4、制外，一个重要因素就是有法律的保障 国家科学基金会法（美国法典 第-章第%节）。&年 澳大利亚研究理事会法案 也引起了科学界广泛关注。该法案的出台，提升了澳大利亚研究理事会（./0）在国际科学界的形象，给科学界以强烈信息，就是要以完善的法律制度保障和促进科学基金制在澳大利亚的发展。另外，俄罗斯、匈牙利等国的科学基金立法对我国也有借鉴作用。一、国外科学基金立法剖析他山之石，可以攻玉。汲取、借鉴国外科学基金立法中的精华，博采众长，对促进我国的科学基金立法，更好地加!#本论文受国家自然科学基金资助，项目批准号：1&-&。作者系华中科技大学科技管理与知识产权系博士研究生，234567：889:;%,?

5、;4，邮编：-,&A-。作者系华中科技大学科技管理与知识产权系教授、博士生导师、知识产权战略研究院常务副院长，邮编：-,&A-。作者系国家自然科学基金委员会政策局法规处副处长、博士，邮编：&$(。!作者系国家自然科学基金委员会政策局副局长、博士，邮编：&$(。参见李彩练：“试论我国自然科学基金制立法”，载 科技与法律#$年第 期。参见商玉生等：中国科学基金年鉴，科学出版社#,年版。参见刘永艳：“论科学基金制的法律保障”，载 中共中央党校学报&,年第-期。万方数据!#$!#$!#!#$!#$%&$($&)%*+*,-.%/+.0快和完善我国科学基金制的法制建设不无裨益。纵观国外科学基金立法，主要

6、有以下特点：!立法先行。科学基金制的运行有完善的法律、法规作保障。从科学基金制发展的历史和一般规律来看，总是先有科学基金方面的立法，而后才有科学基金制的实践，这一规律在发达国家尤为明显。#$%是美国主要资助基础研究的机构之一，它是根据美国 国家科学基金会法 于!&(年成立的，并受制于之后颁布的 科学与工程平等机遇法、经济安全教育法。!德意志研究联合会是德国最大的国家科学研究资助机构，国家通过颁布专门的法规，确定其性质、任务、资助体制以及经费来源等，主要包括 联邦与各州共同资助科学研究框架协议、研究资助框架协议关于共同资助德意志联合会和特殊研究领域的实施协议、高等院校建设资助法 以及 德意志研究

7、联合会章程等，使科学研究资助纳入法制轨道。此外，匈牙利国家科学研究基金法、俄罗斯基础研究基金会章程 都体现了国家以法律规范保障科学基金的运作和实施。)明确科学基金资助领域。科学基金制的资助范围是科学研究，特别是基础研究。#$%在重点支持基础研究的同时，也资助应用研究。根据美国 国家科学基金会法，#$%主要职能是“开创和资助增强科学研究潜力的基础研究和计划”，同时法案规定对于“学术机构和其他非营利研究机构的科学研究活动（包括应用研究）”，#$%也予以资助。这在!&*+年 月),日参议院通过的相关法案中更加明确。#澳大利亚研究理事会主要资助基础研究领域，强调资助研究领域与支持这些领域的基础设施提供

8、的一致性。俄罗斯基础研究基金会章程 规定基金会的基本任务是促进基础科学研究的发展。-保障科学基金经费来源。基础研究所具有的探索性、长期性、成果不可预见性和难以产生近期的经济效益等特点决定了其社会公益的属性。国外科学基金主要来自政府拨款，同时允许基金会接受捐赠。美国 国家科学基金会法 规定，#$%的职责包括“开始并保持一项确定科研经费总数的计划”，#$%经费主要来自联邦政府的财政拨款，每年向国会提交预算建议，由国会审议批准，法案同时规定#$%可以接受和使用他人不附带限制条件的捐赠资金。依 澳大利亚研究理事会法案 规定，./0 设立捐助账户，该账户是专门账户，接受议会拨付的所有款项和他人或组织的捐

9、助或遗赠。俄罗斯基础研究基金会章程 也有类似规定，基金会经费的来源包括：（!）国家拨款；（)）企业、机关、单位和公民（包括外国的法人和自然人）的自愿捐赠；（-）其他财源。同时章程进一步明确了每年国家拨款的额度，“国家拨款是在规定的范围内，按俄罗斯联邦国家预算中科学经费的百分之三比例来实现的”。,强调管理机构的独立性，明确组织机构。科学基金制在本质上区别于行政拨款制度，主要依靠科学共同体对基金进行民主管理，因此其管理机构的独立性就显得尤为重要。美国 国家科学基金会法 规定，#$%是在政府行政机构下设立的独立政府机构，由国家科学委员会（#$1）和一名主任组成，其中#$1 是决策机构，下设执行委员会

10、、各专门委员会等。澳大利亚研究理事会法案 赋予./0 更大的独立性，是澳大利亚政府教育、培训与青年事务部下的一个法定机构，研究理事会董事会是./0 的决策机构，董事会可以成立一个或多个委员会，以协助执行./0 或董事会的职责。俄罗斯基础研究基金会章程 规定，基金会是根据俄罗斯联邦总统!&)年,月)2 日第,)*号令“关于保持俄罗斯联邦科学技术潜力的紧急措施”而创立的国家自治机构，基金会的工作机构主要包括基金委员会（最高管理机关）和基金会执行委员会（执行机构）。突出科学基金项目评审。评审是科学基金资助工作的一个重要环节，国外一般在科学基金立法中明确规定基金会要对评审工作做出另行规定，俄罗斯、澳大

11、利亚就是如此。俄罗斯基础研究基金会章程 规定，基金会“制定和批准可确定提交进行竞争的基础科学研究方案的审理程序、对方案和建议进行评审的程序的标准文件”。澳大利亚研究理事会法案 规定基金会要制定资助规则，该规则必须规定“决定将一个计划推荐批准的评估程序”。但也有国家在文本中直接对评审工作做出了规定，如 德意志研究联合会章程 规定，由“专业委员会委员对研究资助申请进行评审，每项申请应由专业委员会的两名专业代表和主席提出评审意见”，提交评议会和总务委员会批准。在具体的评审方式上，国外一般采取同行评议的竞争性机制。#$%几乎所有的课题经费都通过同行评议的方式授予研究人员。在遴选项目时，#$%比较注重前

12、期工作积累，对资助项目进行评议时坚持两个标准：一是研究内容的科学价值，二是研究在培养人才和服务社会方面的影响。对创新性强的非共识项目，#$%通过在各个学科领域设立的小额风险项目予以资助。./0 的评议程序是经过本学科组成员初评后，再选择不少于五人的同行专家进行评议。同时为了保证评议的公正性，申请者可以对初评和同行评议的结果提出申诉。*严格科学基金法制监管。国外对科学基金的监督管理体现了高度的法制化特征，尤以美国为代表。在制度!#$33#$%04356789 59:;7?A66B：CCC 9 A8G3 5H8I6 J4356789 A6G参见汪平忠：“关于联邦德国科学基金资助的立法问题”，载 科

13、技与法律!&*年第!期。参见商玉生：“美国国家科学基金会（#$%）”，载 中国科学基金研究会通讯!&,年第,期。万方数据!#$!#$!#!#$!#$%&$($&)%*+*,-.%/+.0上，!#建立了严格的外部监督制度和自律的内部约束机制。美国 国家科学基金会法 规定，!#应成立专门的调查与咨询职能的委员会。$%&年，!#根据 总检察法 的规定建立了总监察长制度，成立了总监察长办公室（()），负责对!#进行独立、客观的审计、调查和其他方面的评估。()是独立于!#之外的，经费由美国国会拨付，直接对国会负责。在工作程序上，()主要包括外部审计、内部审计以及调查。外部审计主要是审查!#所开支款项是否

14、符合国家的规定，以及受资助单位的会计系统是否健全等；内部审计是对!#内部活动进行审计，包括日常的业务工作和对项目的资助。调查主要关注的是重大管理和财务方面的问题，以及应对科学不端行为的投诉等。!二、国外科学基金立法对我国的启示国外经验表明，完善的法制是科学基金制健康发展的基本保证。我国科学基金制经过*+多年的实践与发展，在资助科学研究、培养科学人才方面积累了丰富的经验，具备了立法的基础。吸收国外科学基金立法的优秀成果，依法保障基金来源，规范基金的管理和运作，形成有中国特色的科学基金法律制度。$,加强立法，先单独立法而后再统一立法。回顾国外科学基金制的历史，其发展都是在有立法之后。因为只有通过立

15、法才能更好地确立科学基金的地位和法律性质，才能使基金各参与主体的合法权益得到保障。目前对加快我国科学基金立法各方面都没有疑义，但是在如何立法的问题上却僵持不下，这在客观上延缓了科学基金立法的进程。我国因为人为划定的学科界线，分别设立了国家自然科学基金和国家社会科学基金，而国外科学基金制则几乎没有这种现象，科学基金资助对象既有自然科学，也有社会科学。鉴于这种情况，我国应采取先单独制定法律、行政法规来满足部门或行业的需要，待时机成熟后再统一立法，走 合同法 或 民法通则 的立法路径。从发展规模、资助额度和社会影响来看，国家自然科学基金在我国科学基金制的发展中扮演着重要的角色。首先对国家自然科学基金

16、进行立法，于其他科学基金也有示范作用。事实上，国家自然科学基金管理条例 业已列入国务院*+-年立法工作计划。*,科学基金资助领域。对基础研究采用科学基金制的方式予以资助，是国际上大多数国家通行的作法。我国对基础研究的资助也采取这种方式，但是对国家自然科学基金资助领域一直有两种表述，一种是 科学技术进步法 规定的资助基础研究和应用基础研究，一种是国务院规定的资助基础研究和部分应用研究。从国际经验来看，基础研究包括两个部分，一是以认识自然现象、探索自然规律为目的，不直接考虑应用目标的研究；二是有广泛应用前景，但以获取新知识、新原理、新方法为主要目的的研究。从国家自然科学基金资助工作的实践来看，对“

17、部分应用研究”和“应用基础研究”的理解即为上述定义中第二层次的内容，这种理解也已被科学界普遍接受。.,科学基金经费来源。由于基础研究固有的特点，科学基金主要来自政府拨款，同时为鼓励社会资金进入基础研究领域，美国、澳大利亚、俄罗斯等国家科学基金立法还规定基金会可以接受捐赠。我国国家自然科学基金事实上全部来源于中央财政拨款。随着我国政治、经济和科技体制改革的深入，基础研究投入将出现多元化的格局。为了吸收更多的社会资金作为国家自然科学基金的补充，推动我国基础研究的发展，也应对基金管理机构接受国内外自然人、法人或者其他组织捐赠的合法性做出规定。科学基金的持续健康发展，机制是保障，投入是关键。在明确科学

18、基金经费来源的同时，还应保障经费的投入。借鉴俄罗斯科学基金立法的经验，根据 科学技术进步法 和 国务院关于科学技术拨款管理的暂行规定 的有关规定，建议中央政府逐年增加国家自然科学基金的投入，增长比例一般不低于国家财政经常性收入的增长比例。-,科学基金管理机构。用法律规范明确基金管理机构的法律地位，有利于科学基金资助工作的顺利进行，是科学基金法律保障体系的重要内容。按照国务院有关规定，设立国家自然科学基金委员会（以下简称自然科学基金会），负责管理国家自然科学基金。科学基金管理机构需要建立相应的组织机构来进行管理和运作。国外科学基金立法中对管理机构的组成、职责都有明确的规定。根据国外经验和我国科学

19、基金制的实践，一个完善的科学基金制应该包括决策系统、咨询系统、执行系统和监督系统，自然科学基金会的重大事项须经全体委员会议审议。法律文本中应对自然科学基金会的组织机构建设进行专门规定，明确委员的来源、组成、任命程序、基本职责和工作制度，充分体现依靠专家对科学基金进行专业管理的要求，从组织机构上确保科学基金管理与资助工作的科学（下转第&页）!参见徐海燕等：“美国科学基金的监督模式”，载 科学中国人*+$年第/期。参见于维栋：科学基金制 科学研究永葆活力的催化剂，科学技术文献出版社$%-年版。万方数据!#$!#$!#!#$!#$%&$($&)%*+*,-.%/+.0与投入较少，基础设施落后，以及科

20、普人员流失和范围狭窄等。当前，我国科普工作有三个方面的问题较为突出：一是大众传媒；二是科普产业化；三是科普工作的职业化。中科协!#年中国公众科学素养调查报告 显示，我国公众获得科学技术信息的渠道$#%来自于电视，&%来自报纸，#!%来自广播，!&%来自杂志，(%来自图书，(%来自因特网，!)(%来自音像制品；甚至有$!)*%的公众在过去一年内没有参观过任何科技场馆。!可见，大众传媒在科普工作中发挥着重要作用，已经远远超过传统的图书、报纸、杂志和科技场馆。同时，应该看到，尽管政府应该将科普工作作为一项社会公益事业继续进行下去，但科普事业发展也存在较大的产业化市场空间。科普事业产业化包括两种方式：

21、第一，企业直接生产科普产品，如出版发行科普图书、杂志、音像，制作和销售科普教育用品，开设科普场馆等；第二，企业为了推销自己的产品，通过多种渠道向公众普及与产品相关的科技知识。近年来，+,+发现 和电影 宇宙与人 成功走向市场，显示了通过产业化推进科普工作的巨大潜力。另外，打破科普工作是科学技术事业边缘的认识，发挥科学家、出版界、科普作家的重要作用。截止到!年为止，中国科普作家协会全国会员大约为!#人，各省、自治区和直辖市一级的会员大约为!人。这是一个非常大的学术性群众团体。但是，实际上许多协会会员根本不从事科普作品的创作，而且有逐渐淡出科普作家群体的趋势。解决这些现实问题，我们不能完全依赖于各

22、级领导重视、财政加大投入和运动式的宣传教育，!#更多的，我们应该依赖相应的机制（如管理制度和评估机制）的完善，依赖于考察 科普法 在实施中所产生的社会问题进行分析，对症下药$。（上接第!页）性、有效性与公正性。-)同行评议制度。同行评议与行政决策相结合是国外科学基金组织普遍采用的立项审批机制。国家自然科学基金评审工作的一个突出特点，就是采用同行评议方式遴选资助对象，维护科研投资科学性和有效性，为行政决策提供依据。借鉴德国关于评议制度的规定方式，在法律文本中对同行评议制度做出具体规定。在评议内容上，根据国外的经验，同行评议专家按照相同的程序和标准从研究价值、创新性和可行性等方面对项目进行评价，向

23、自然科学基金会提出资助建议。根据同行评议的资助建议和科学基金资助计划，自然科学基金会确定资助对象。同行评议是目前最客观的评审方式，公正性是同行评议存在的基础，但也存在着“关系网”效应。为维护同行评议工作的公正性，应加强透明度建设，对自然科学基金会的工作人员、评议专家、申请者在遵守回避制度和保密制度等方面也应做出相应的规定。()科学基金监督机制。监督是科学基金制实现规范化发展的必要条件之一。国外对科学基金的监督已经形成了一套较为完善和成熟的机制。我国对科学基金的监督起步较晚，自然科学基金会监督委员会$*年!月才成立，且隶属于国家自然科学基金委员会。科学基金会的监督机制还不够完善，各项法规和制度还

24、不够健全。针对目前情况，应首先对科学基金的监督机构 监督委员会的相对独立性做出规定，这是保证监督工作客观性的前提条件；同时加强监督方面的法规建设，使监督工作有法可依，有章可循。借鉴国外经验，国家自然科学基金的监督检查应包括两个层次，一是自然科学基金会自觉接受国家有关行政部门和社会公众的监督与检查；二是自然科学基金会要负责对科学基金申请、评议、资助、经费管理、科研道德等方面进行监督和检查。!#经国家统计局批准，中科协于!#年!月 日至!#年(月#日进行了第五次中国公众科学素养调查。这并不表明我们不强调政府的重视，特别是在加大财政投入方面。因为科普工作是一项公益活动，很多科普活动是一种主要依靠财政投入加以支持的工作。例如，英国政府从立法和资金保障两个方面大力扶持科技馆建设事业。早在*世纪末英国政府就制定了博物馆法，对包括科技馆在内的博物馆给予法律上的保护，确定其公益法人的地位。英国政府不仅投巨额资金建设科技馆，而且每年为科技馆划拨大量经费，以保证其正常运营。以伦敦科学博物馆为例，每年该馆支出经费总计约!#万英镑，其中*-%以上为英国政府拨款。参见朱效民：“当前我国科普工作应关注的几个问题”，载 中国科技论坛!#年第(期（总第 期）。万方数据