财政支出绩效评估_困境_阐释与展望.pdf

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1、工作研究财政研究2008年第11期四、创新中国宏观调控理论的启示我国正处于制度变革期、市场经济完善期、经济发展程度提升期，从放松这些与事实不符的假设条件出发，从严谨的理论模型和经验实证上创新中国宏观经济理论和宏观调控理论，成为一条重要的途径。采用这样的方法，首先可以保证我国经济理论与世界主流经济学理论在方法论上的一致性和先进性，从而实现与世界经济学界对话的统一平台，达到现代经济学方法和语言上的共通，以便于经济学观点交流和提升。其次，以契合中国现实、实现“真实性”的基本假设为前提所进行的逻辑演绎又能够指导中国的现实。再次，这一经济学方法论上意义的探索可以丰富经济学的内容，能够引发学界关于经济学方

2、法论上的深入思考，这可能是中国经济学界对于经济学理论的重要贡献。参考文献（略）作者单位：山东财政学院中国人民大学（责任编辑刘静武）王诚：中国宏观经济分析面临新挑战，经济研究，2004年第11期。我们可以很方便地找到关于任何理论都有预定假设的例子，例如人性本善是孔子思想体系的基础，而人性本恶构成荀子思想的基本假设；卢梭的契约论暗含了政府作为代理人的自我倾向；精英政治理论暗含民众无知的预设。弗里德曼：实证经济学方法论，弗里德曼文萃，北京经济学院出版社，1991年，第202页。道格拉斯C诺斯制度、制度变迁与经济绩效，上海三联书店，1994年出版，第1页，第64页，第111页。哈伯勒：繁荣与萧条，商务

3、印书馆，1963年版。从我国的现实情况看，对财政支出绩效评估工作实施的基础条件、评估全过程的准确性、评估工作的有效性以及评估结果的充分运用缺乏深入研究，没有给予充分有效的保障，在实践上也难于取得突破。实际上，这已经对我国财政支出绩效评估工作健康、持续、稳定、有效地开展形成制约。因此，本文立足于我国正在进行的财政支出绩效评估改革，深入剖析改革中存在的问题，研究如何正确认识并从根本上解决这些问题，从而更好地推动我国的财政支出绩效评估改革。一、共性问题：财政支出绩效评估工作自身存在的难题（一）确定绩效目标体系存在的问题。绩效目标是绩效评估的前提，也是方向。首先，财政支出目标区别于企业支出目标的根本之

4、处是绩效目标具有多元性，包括政治、经济、社会、文化、军事等多重性质的目标。然而，不同性质的目标可能存在相互冲突，短期目标与长期目标也可能不统一，全国宏观目标与地区局部目标也会有差异，因此确定由哪些目标组成绩效目标体系是决定财政支出绩效评估工作有效开展的基本前提。其次，多元性目标必然带来对各目标的排序与权重分配问题，这是决定财政支出绩效评估结果客观、公正、准确的重要前提，也决定着评估结果的科学性，并对政府支出发生重要的引导作用。第三，财政支出必须充分回应公民的需求，因此，公众偏好的充分表达和准确的意愿集合也是绩效评估工作有效开展的重要基础。然而这三方面因素具有典型的不确定性，不仅仅受技术手段和方

5、法的制约，受一国特定时期的政治、经济、文化背景及一国经济社会发展规划的影响，更重要的还受制于各种政治权力因素的干扰。因此，绩效目标体系的确定是开展财政支出绩效评估工作的第一个技术性难题。（二）建立绩效评估指标体系存在的问题。建立科学的财政支出绩效评估指标体系是财政支出绩效目标的具体数值表现，是进行准确评估的核心内容。然而在财政支出绩效评估指标体系的设计过程中，首先由于其类别繁多，使得设计工作十分复杂。再者，即便是同类别的财政支出，也存在地区性差异，如规财政支出绩效评估：困 境、阐 释 与 展 望王晟34模、大小等多方面的不同，这也给指标的设计工作增加了难度。此外，通过设计具体的绩效评估指标，使

6、得各项财政支出的绩效得以量化，是保证评估结果科学、客观、公正的重要条件。然而，对于涉及公平、安全、和谐、稳定、团结、社会活力与创新的激励，以及政府合法性等方面的财政支出难以进行定量评估，有的甚至根本无法量化，这就难以完全避免主观因素造成的偏颇。（三）绩效报告运用存在的问题。绩效报告的主要目的是提供绩效评估结果的基本信息，反映评估主体对财政支出绩效的判断，从而科学建立预算和绩效目标完成程度之间的关系，以促进财政支出效率的提高。同时，我们应该看到，评估报告具有双重性：一方面，从政府的委托代理关系来看，政府是受托代理财政支出者，“公众”要聘请第三方对受托者的支出结果进行评估并给出结论与评判，所以评估

7、报告对受托者的财政支出方向、实施方式等都会产生重要的导向作用。另一方面，评估工作自身也是一项委托代理事业，也是受“公众”之托而为之，所以应该具有“独立、客观”的性质，评估报告应该具有独立、客观、公正性，但如果由于制度设计和具体的操作、委托代理风险而导致评估报告的质量降低，独立、客观、公正性受限，就会严重影响整个评估事业的健康发展。由此可见，要使绩效报告科学有效地运用，就必须首先保证绩效报告的质量。评估报告除受上述制度框架性因素影响外，还取决于评估信息的真实可靠性。然而，信息收集的困难，信息沟通的障碍以及评估主体能否客观公正地评估，都给评估工作增加了技术难度。其次，绩效报告的有效运用还需要有信息

8、公开机制以及明确的激励与问责机制。如何构建合理高效的激励与问责机制又是一技术难题。再次，绩效报告的长期有效运用，依赖于公共管理者的推动，然而公共部门绩效评估悖论也可能导致公共管理者倾向于抵制或者不合作态度。二、个性问题：我国现行制度基础存在的问题虽然财政支出绩效评估改革在我国提出时面临着与西方国家当时类似的社会背景，如财政支出急剧膨胀，支出效率不高，财政负担沉重等状况，但相比而言，我国实施财政支出绩效评估改革的制度基础较为薄弱。其制度建设的滞后性主要体现在以下三个方面。（一）市场化改革有待进一步深化。计划经济体制时期，我国政府集政治、社会、经济管理职能于一身。财政支出可以说是几乎囊括了所有该管

9、的、不该管的、能管的、不能管的事项。社会主义市场经济体制改革30年来，取得了巨大成就，政府逐步退出竞争性领域，定位于“市场服务者”。然而，政府职能转变是一个渐进的过程。从目前的改革实践来看，计划经济体制下的“全能政府”仍然没有完全消解，我国政府尤其是地方政府还拥有着过多的经济管理职能。这对财政支出绩效评估改革带来了现实障碍，一是财政支出范围没有准确清晰地确定。二是财政支出绩效评估在导向上侧重于经济目标方面。三是由于政府职能过于宽泛，使得指标设计十分复杂，加之受上级“条条”领导的约束，指标之间缺乏系统性和有机性。由 于 政 府 仍 是 资 源 的 配 置 主体，因此公共权力成为市场中的稀缺资源，

10、隐含着巨大的潜在利益。在我国，历史因素的影响和现实选择的结果是实行相对集权的政权体制，行政权力运作自上而下。然而，在我国国家权力结构的实际运作中，由于行政管理层次多，幅度宽，权力结构自上而下的梯次走向，不能产生平行制衡的作用。同时，公共权力的约束需要通过制衡、监督机制实现。然而，我国财政支出的决策权与执行权在一定程度上交叉重叠，人大及其常委会对其监督受专业程度、参与范围、活动形式等制约而出现虚化倾向，权力对权力的制约还没有以法制化的形式和程序固定。在权力结构失衡又缺乏强有力的监督制约时，对财政支出绩效的追求一旦出现偏差，就会使绩效评估达不到预期效果甚至产生相反的效果。当社会以及政府本身权力结构

11、不能平衡制约政府行为，同时政府又缺乏社会以及政府本身的修复和支持功能时，对绩效的追求就会演化为无序的政府行为，政府绩效可能会蜕变为公众的负担和社会的灾难。相对集权的政权结构还形成了我国特有的“管人”文化、政府官员由上级选任的选拔制度以及不健全的人事辞退制度，都对实施财政支出绩效评估构成阻碍。主要体现在：一是各级政府尤其是地方政府为了凸显其“政绩”，财政支出的绩效目标偏向于经济增长方面，相比而言，忽视了提高人民生活质量、增强服务能力等方面的财政支出绩效目标。二是财政支出绩效指标体系35的设计和评估过程受上级领导意志的影响，缺乏客观公正性。三是财政支出绩效评估改革受领导更换的影响，缺乏连续稳定性。

12、（二）法治化改革有待进一步健全。1.法制不完善。目前，我国不论是国家层面，还是地方层面都没有对财政支出绩效评估的专门立法，也没有形成长期稳定的评估机制。当前我国的财政支出绩效评估改革实践缺乏制度化、规范化和程序化，这种具有不确定性的短期行为可能导致评估工作最终流于形式。由于财政支出绩效评估缺乏法制基础，在评估的全过程遇到了许多问题，主要体现在：一是财政支出绩效评估的评估主体、评估机构及其评估权没有法律依据。二是评估程序具有较大的随意性。三是评估方法单一。四是评估过程和结果的公开、透明没有以制度的形式予以规定。五是缺乏与评估结果相匹配的激励机制和公共问责机制。2.制度的执行不规范。财政支出绩效评

13、估结果不仅是调整政府长期经济目标和计划的主要依据，是财政部门制定部门预算的重要前提，而且还是明确和落实政府部门及其管理者行政责任的基本标准。因此，如果评估工作不是严格按制度执行，就不可能对财政支出的绩效进行有效的考核，不可能真实体现公共机构和管理者职责的履行情况，也不可能建立公共责任机制，这样评估工作也就失去了真正的实质意义。然而现实中，由于缺乏法制基础，容易导致执行中多变。更为重要的是，由于长期以来我国政府管理注重过程管理而忽视结果管理，即只注重下级绝对服从并执行上级指令，而忽视执行的结果以及指令是否正确。从而使得公共管理者形成了只需对上级负责，而不需对公众负责的意识及行为选择。因此，财政支

14、出绩效评估在具体执行中会受领导意志的影响。此外，从我国当前改革的实践来看，对财政支出绩效进行评估主要是由财政部门内部机构，或者是由财政部门聘请相关专家或中介评估机构进行的，在具体执行过程中，也可能因碍于权力或者关系而使评估结果失真。（三）民主化进程有待进一步推进。财政支出的终极目的是为公众提供公共商品和公共劳务，即为公众服务。财政支出绩效评估要求遵循公众满意的原则，并形成对公众负责的公共责任机制。因此，财政支出绩效评估改革有效实施的前提是公众有意识、有意愿、有条件也有能力参与对财政支出绩效的评估与监督。从此意义上说，民主化进程是财政支出绩效评估赖以建立的基础和保障。然而，我国的实际情况是，缺乏

15、公众参与评估与监督的基础。这是因为我们的政务公开非常有限，公共部门的运行信息处于相对封闭状态，政府机关的档案几乎不公开。财政支出从确定、审核、执行到决算全过程，还掩盖着一层神秘的面纱。可以这样说，我国公众对财政支出的具体情况缺乏知情权，这无疑对公众参与财政支出绩效评估形成了障碍。再者，我国几千年封建统治思想的积淀，使我国绝大部分公众缺乏参政议政的意识，很少置疑甚至反对政府的决定。即使有人有意愿主动参政议政或质疑政府的施政，也由于信息不充分、公共责任机制缺失等诸多原因难以真实地表达其意愿。这样必然导致各项财政支出缺乏社会公众的有效监督，难以向政府部门传导迫使其改进绩效的压力。在这种没有竞争的环境

16、下，公共管理者不会真正在意其绩效，也就无法形成绩效改进的压力，这又更加降低了公众参与的热情。三、我国财政支出绩效评估改革探索财政支出绩效评估改革是一个系统工程，需要有观念的更新、技术的改进，需要领导层的信心与魄力，更需要有良好的制度基础与环境。就我国现阶段而言，更要充分重视财政支出绩效评估的制度建设，才可能保证评估工作不是只停留在形式上，而是真正有意义有实效的改革。（一）以建设服务型政府为目标，转变政府职能。政 府 职 能 是 一 种 制 度 的 规 定性，而绩效评估就是使这种制度转化为具体的管理行为、管理秩序和社会生活秩序过程中的一种评判、控制和监督。因此，开展财政支出绩效评估的首要前提就是

17、要合理界定政府职能，准确划定财政支出的范围。十七大报告明确提出我国建设服务型政府的目标，这从实质上明确了我国政府职能，即维护和增进公共利益、提供公共服务、保障社会公平和公正。因此，政府职能应转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务方面上来，其中公共服务和社会管理应处于核心位置，相应地，财政支出绩效评估工作也应以公共服务为主要评估内容和目标导向。36（二）加强制度建设，夯实财政支出绩效评估的制度基础。1.引入市场竞争机制，提高财政支出绩效水平。深化我国社会主义市场经济体制改革，在政府机构内部及各级政府间引入市场竞争机制，更充分、更广泛地利用市场力量与社会力量，降低行政成本，提高财政支出绩效水

18、平。首先，推进分权化改革。分权将给公共部门及其个人提供更自由的空间，从而产生促进绩效的动力。在相对分权的情况下，地方政府获得了更大的自主权，因而也必须取得结果并为此承担责任，从而促进其追求更高的绩效。因此有效的财政支出绩效评估要以分权化的制度安排为基础。其次，适度加强政府间竞争。政府间的竞争能够削减政府部门的开支，使得在一定范围内资源发挥出最大的效益。在市场经济条件下，政府之间不仅仅是一种单纯的行政关系，还是一种竞争关系和利益关系。通过在预算、公共商品供给、项目投资、转移支付等方面政府间形成竞争，从而促进财政支出绩效水平的提高。再次，打破传统的政府对公共服务领域的垄断。引入市场竞争机制，引入私

19、人企业，引入企业的管理理念和技术，在公共部门与私人企业之间、在公共部门之间、在公共部门内部形成竞争，形成压力，推动公共部门提高服务质量和效率，并使公众有更多的选择。2.加强法制化建设，规范财政支出绩效评估工作。立法保障是开展财政支出绩效评估的前提和基础。如上所述，当前财政支出绩效评估工作尚会遇到来自各方面的重重阻力，因此，必须以法制来保证财政支出绩效评估工作的制度化、规范化、程序化，并做到有法可依、有法必依。首先，财政支出绩效评估应成为法定要求，从立法上确立财政支出绩效评估的地位，保证其成为政府工作的基本环节。其次，应从法律上树立绩效评估主体的权威性与独立超然性，评估主体享有法定评估权，且不受

20、任何行政权力的干扰。从制度建设的基础层面而言，主要涉及以下制度的建立与完善：财政支出的战略规划制度；各项财政支出的绩效计划和审核制度；绩效信息获取和认定制度；定期绩效报告制度；信息公开制度；绩效评估结果的有效运用制度；绩效评估工作的领导和推进制度等。在法制保障的基础上，必须严格执行并建立公共责任机制，通过责任机制进行激励和约束，从根本上保证财政支出绩效评估有实质意义。“任何政府都需要建立一套责任机制。这样才能在社会广泛的支持下进行运作。”“要成为民主社会，就需要有一套适宜的责任机制。政府组织由公众创立，为公众服务，就需要对公众负责。”3.加快民主化进程，提高财政支出绩效评估的公众参与度与监督力

21、度。透明政府的建立已成为世界潮流。西方各国纷纷通过制定一系列法律的形式以确保政府的公共信息免费于众，其意图就在于通过公众的监督，提高政府工作的绩效。我国的财政支出绩效评估工作也应以公民为本，倾听公民的呼声，及时回应公民的需求；公开财政支出的目标和结果，增加透明度，激励公民参与并监督；尊重并增加公民的选择权，使公民成为财政支出绩效的评估者。具体而言，可以通过新闻发布会、社会公示、听证会、培训会以及专家咨询等形式公开绩效信息和绩效评估结果，接受社会公众的监督与制约，并通过互联网、电话、邮件的方式建立切实可行的公众投诉与反馈渠道。（三）加强技术改革和创新，促进财政支出绩效评估机制自身的完善。由于财政

22、支出的特点，财政支出绩效评估机制将始终处于一个逐步改革完善的过程。首先，要完善财政支出绩效评估指标体系。在指标的设计上，应注重增加财政支出效能、效率的指标，注重体现经济、社会、自然各方面协调发展的指标，注重设计指标的实际操作性，坚持定量指标与定性指标相结合，正面指标与负面指标或否决性指标相结合，共性指标与个性指标相结合的原则；坚持有利于调动被评估对象工作积极性的原则，合理科学地确定指标的权重。其次，改进评估方法。对已有成本效益分析法进行完善，并在此基础上，寻求新的评估方法。再次，促进评估主体的多元化。应注重内部评估与外部评估相结合的原则，对财政支出进行多角度、全方位的评估与监督，注重评估机构的政治独立性，从而更好地保证评估的科学、客观、公正。参考文献（略）作者单位：浙江财经学院财政与公共管理学院（责任编辑 纪燕渠）臧乃康：“政府绩效评估及其系统分析”，江苏社会科学，2004年第2期。欧文休斯：公共管理导论，中国人民大学出版社，2001，P230。37