地级城市总体规划实施评估的特征探讨.pdf

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1、 地级城市总体规划实施评估的特征探讨地级城市总体规划实施评估的特征探讨 刘 欣 【摘要】【摘要】本文以蚌埠、莱芜以及佛山三个地级城市的总体规划实施评估为案例，基于案例研究，本文尝试总结了地级城市总体规划实施评估实践的特征，企图通过此文探讨，明晰地级城市总体规划实施评估工作在工作对象及时限、工作内容及方法上的特点，并找出可持续发展理念的三大原则在其工作中的体现。本文认为，地级市总规评估具有自身特征。由于其规划编制、审批及实施的复杂性和时滞性，其评估时限以及对象往往需要适当延伸；而内容上要求将城市性质及定位、规划实施机制作为评估的重点之一。从方法上，地级市总规评估要求考虑到其体系特征，在调研和信息

2、处理分析中要注意城镇体系部分评估的全面性和层次性。地级城市总规实施评估工作，在坚持持续性原则的同时，更需要着重关注公平性和协调性原则得到良好的落实。【关键词】【关键词】总体规划实施评估；特征；地级城市；可持续发展 1 1前言前言 二十世纪八十年代以来，快速的城镇化进程使得对规划编制和实施的定期检验提上了议事日程；而随着网络时代的到来，城市公民的参与意识逐渐增强，总体规划的开放平台有待进一步搭建；另一方面，城市规划公共政策属性逐步显现，要求对规划工作进行反馈和修正。从 2008 年颁布施行的中华人民共和国城乡规划法（以下简称城乡规划法）到 2009年建设部颁布了城市总体规划实施评估办法（试行），

3、制度层面上，城市总体规划实施评估已经成为城乡规划工作的组成部分，而未来必将成为一种正式的、长期稳定的规划工作类型，在城市规划、管理工作中具有重要的地位。在这样的背景情况下，规划评估成为了近年来规划学界的研究热点问题之一。可持续发展战略在十五大上被定位为我国“现代化建设中必须实施”的战略。可持续发展的内涵已经由过去的生态发展的可持续扩展到了社会可持续发展，生态可持续发展，经济可持续发展多个领域。而作为检验规划实施情况的总规实施评估，可持续发展的理念自然应当融入其中。一方面，要求检验规划自身的目标设定是否符合可持续的理念，另一方面，需要比对规划实施的结果以及过程是否具有可持续性。笔者有幸参与了三个

4、地级城市总体规划实施评估项目1，对这些地级城市的总规评估有了一些感性认识，发现有诸多问题需要梳理和研究。通过对这些素材的分析，笔者认为中国城市等级体系与国外有较大差异，不同行政等级的城市，其规划实施评估的内容和侧重点不同，有必要进行分类探讨。而这些不同也带来了可持续发展理念的贯彻到地级城市总体规划实施评估的工作中，会使得工作中坚持的原则在某些方面有所不同侧重。2 2地级城市及其总体规划的特征地级城市及其总体规划的特征 地级市总规评估以地级城市和地级城市的总体规划作为评估对象的工作，需要与地级城市及其总体规划的自身特征相协调。2.12.1 地级城市承担一定的区域职能，直接响应省级政府决策地级城市

5、承担一定的区域职能，直接响应省级政府决策 随着我国“撤地设市”的区划改革，地级市数量逐渐增多，继而取代“地区”和“盟”，成为了“地级行政区”的最主要区划类型。虽然地级市建制仅仅作为区划形式，不能完全反映其发展水平，但实际上设立地级市的城市一般是区域内人口规模较大的、经济实力较强的或具有特殊地理区位（如地区中心）的城市。这样的城市常是承担着区域中心的职能，统领市域县市发展，影响着周边地区的生产生活，并具有广大的影响腹地。地级城市由省直管，涉及到较多的省域或是区域发展层面的考虑，直接响应省级政府的战略部署、重大区域性规划。因此地级市的总体规划需要研究考虑到地级市的区域功能的规划定位，并能够体现区域

6、的重大决策。地级市的特征决定了其发展定位不能仅仅是地方发展志愿与诉求的单方面表达，同时也要反映国家和区域对于城市的控制和要求。因此，地级城市的城市性质与定位需要能够展现城市的“行政、中心和特色”，即城市在全国或全省（自治区）的行政职能、相应空间范畴的中心（城市）职能、相应空间范围内的重要特色性（专业性）职能。三个案例中的蚌埠市就是较为典型的地区中心，蚌埠市是皖北地区2的区域性中心城市之一。安徽省城镇体系规划 2011-2030对蚌埠市提出了如下发展定位“全省区域性中心城市，皖东北的核心城市，淮合芜宣城市（轴）带的重要节点城市。区域性综合交通枢纽，区域性内河航运枢纽。全省乃至全国重要的光伏、生物

7、、精细化工、装备制造业基地和现代商贸物流中心”。因此，蚌埠城市总体规划也需要将上层次规划的定位要求，落实于城市发展定位之中。莱芜市则是济南都市圈3东南翼的地区中心城市，新一轮的省会城市群规划提出，莱芜市要建设“省会副中心城市”。相应地，莱芜未来城市总体规划需要具体落实山东省对莱芜市的发展要求。佛山市属于相对特殊的案例，其“弱市强区”的城镇体系特征使得佛山市市区的区域服务功能相对较弱，而“珠三角区域一体化”以及“广佛一体化”的区域发展格局，则要求佛山与广州、肇庆以及西岸地区的城市在基础设施、产业、公共服务设施等方面进行协调。特殊的区域关系决定了佛山市在区域中承担着某些专业化的职能。2.22.2

8、地级城市行政层级较多，总规实施协调难度较大地级城市行政层级较多，总规实施协调难度较大 地级市的总体规划对象覆盖全市域范围。相对于县级市、县的单层级3的政府，地级城 市由于下辖县或是代管县级市，往往呈现出“地级市县级市（区、县）”的两级政府的行政架构。在现实发展中，由于城市发展的历史沿革、行政体制等的影响，地级市往往呈现出更加多样化的政府结构。两级政府的设置带来了不同等级之间政府事权的划分。由于目前我国部门地方的行政区划改革存在“省县直辖，创新市制”的思路，其地级市与县级市、县的事权关系复杂，两级政府之间的事权关系也往往会存在不同的情况。很多地市难免出现行政体制内条块关系不明，职能划分不清晰，同

9、级之间、上下级之间工作衔接不顺，再加上各级政府往往存在强烈的自我发展诉求，就出现了在多级政府层级下规划实施的复杂局面。蚌埠属于较为典型的两级政府结构，即“地级市县级市（区、县）”的等级化结构清晰的行政关系，但同样存在行政协调的问题。蚌埠城市总体规划 2012-2030将其所辖的怀远县城划入了了蚌埠市的规划区，这样就带来了怀远县城的规划管辖权的冲突，按总体规划，怀远县城的规划审批权应在蚌埠市，但难道怀远县政府连自己驻地的规划审批权都不能获得吗？那又如何管理自己的县城？新的问题是，怀远县城总体规划中是否还需要划定规划区？如果要划定的话，如何划？莱芜市由于其历史沿革的原因，仅辖两区十五镇，不辖县（市

10、），市本级政府的事权范围覆盖全市，因此行政管理工作相对扁平化。这也意味着城市总体规划对于市域体系内的所有区域的影响比蚌埠市更为直接，市级政令可以直接抵达乡镇。佛山市长期的“弱市强区”格局造成了市政府话语权较弱的局面，加之顺德区作为“省直管县”的试点，区政府事权扩大，因此其行政架构在事权上更趋近于一种相对独立平等的趋势。市本级政府很难对强势区级政府的事权进行行政干预。因此，佛山的城市总体规划对于区县的发展也就较难产生直接而有效的影响。2.32.3 地级城市地域范围广，市域城镇体系规划相对复杂地级城市地域范围广，市域城镇体系规划相对复杂 在具体操作中，市域城镇体系规划往往是地级市总体规划中的一部分

11、。地级市管辖的地域空间范围相对较广，因此其市域城镇体系规划部分，面对的规划对象也较为庞大，层级（可能）较多。在这样的情况下，市域城镇体系规划难以做到面面俱到，其规划内容、深度以及规划的理念往往是多层次的。此外，不同地级市的城镇体系规划在实际实施中所起到的作用往往也是不同的。例如，莱芜市由于行政区域较小，市级政府能够实现对于所有乡镇的直接规划管理，其城镇体系规划对于市域内所有区域的发展起着较为直接的“指导”作用；蚌埠市有相对明晰的“市-县-乡镇”层级关系，使得其城镇体系规划对于市域发展更多的是起到“引导”的作用；相比较而言，佛山市趋于平衡的区市事权关系，则要求城镇体系规划更多地起到“统筹协调”的

12、作用。2.4 地级城市总体规划编制繁琐，审批周期地级城市总体规划编制繁琐，审批周期长长 地级城市的总体规划编制繁琐，涉及面广，也正是因此其审批效率和行政管理效能相对较低。城乡规划法规定“省、自治区人民政府所在地的城市以及国务院确定的城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。其他城市的总体规划，由城市人民政府报省、自治区人民政府审批”。这种将“国家审批”与“分级审批”相结合的总体规划审批形式，有着审批内容大而全和参审部门众多的特点。因此，地级市的总体规划审批周期往往很长。相比之下，由于国内近年城镇化快速发展，许多城市面临着发展环境快速变化的局面，城市发展无“合理的”（法定批准

13、的）总体规划可依。大部分地级（及以上）城市的总体规划编制后数年才能得到批复。但是在城市的实际发展进程中，总体规划尚未经审批，却在实质上起着指引城市发展作用。而另外也有一些城市，其总体规划出于各种原因无法得到及时批复，但其城市建设仍然在没有“法定”总体规划的指导下展开。在三个案例中，蚌埠市的总体规划虽然审批通过时间为 2008 年，但编制工作从 2000年就已经酝酿，2003 年开始正式编制，其间由于城市发展条件的变化，上一版的总体规划已经缺乏可用性，因此 2003-2008 年间，总体规划虽未经审批复，但实质上已经在影响城市空间的拓展近十年。佛山市的总体规划于 2005 年开始组织编制，延续了

14、佛山城市总体规划纲要（2004-2020）的主要内容，并形成了佛山市城市总体规划（2008-2020）的成果，虽然至今一直未得到批复，但其实际的城市发展一直在以总体规划为法定依据。因此，地级城市总体规划往往存在着审批时间与开始产生实质效用的时间不一致的情况，这给规划实施评估也带来了一定难度。3 3地级城市总体规划实施评估的特征地级城市总体规划实施评估的特征 通过三个案例城市的总规评估案例的研究，可以初步总结地级市总规评估的特征。3.1 关于城市性质和发展定位关于城市性质和发展定位 城市总体规划是重要的城市发展战略和政策的载体。由于地级市在省域范围内承担一定的区域职能。因此，地级市的城市性质和发

15、展定位除了落实自身发展述求外，还要与省域发展战略相协调，需要更加直接地响应更多的省级政府决策。地级城市的性质与定位的发展牵涉到中心城区在市域范围内或是城市在区域中功能的发挥，也是总体规划强制性内容之一。因此，对于城市性质与定位的研究非常重要。一方面需要研究总体规划中的城市性质和发展定位的实现程度，另一方面需要研究在新的区域发展环境下，是否对城市性质和发展定位产生了新的要求，省域发展战略和省级以上重要决策能否较好地在城市性质和发展定位中得到继续落实。在三个城市的总规评估案例中，均发现总规与区域发展评价不适应。在莱芜城市总体规划 2003-2020 中没有提及城市在区域发展中的定位。评估结论指出，

16、在总体规划修编中，应该体现“积极融入济南都市圈，适时拓展发展辐射区”。在蚌埠市的总规评估结论中，建议蚌埠市增强区际协调，加强与淮南、凤阳等外部地区的协调关系的研究。在三个评估案例中，城市发展定位没有反映省域规划的定位，无法满足区域发展格局的要求，也都是城市总体规划需要修编的重要原因。关于城市性质与发展定位的评估，是地级市总规评估工作的重点和难点之一。由于城市性质与发展定位通常是高度概括性的表述，缺乏能够分解的自评价体系，因此在评估工作中，将城市性质与定位进行关键评估要素的提取，是决定评估结论质量的一项重要的工作。3.2 关于规划实施机制的评估关于规划实施机制的评估 地级市的总体规划牵涉到更多层

17、级的行政主体，其实施的协调机制相对复杂。城市总体规划的编制主体是市一级政府，而执行主体是市本级、县（县级市、区）两级政府。除了重要的区域公共服务的事权在市本级政府以外，城市一般类型的基础设施和公共设施事权都在县（县级市、区）和乡镇级政府手中。因此地级市的总体规划实施存在复杂的实施协调机制。规划的实施需要完善而稳定的保障机制来推进，因此规划实施机制的评估就显得很重要。在佛山的案例中，总体规划提出了“城区”这一层级的划分，但是以“2+5”组团为主的城区是一个跨行政区的空间范筹，并没有与之对应的管理主体，与行政管辖不匹配。跨区划分的空间单元一定程度上否定了“区”级总体规划在佛山市规划体系中的地位与作

18、用，为区级政府统筹城乡规划设置了障碍。目前佛山市域范围内多个层级不相协调的各种规划带来了区域间资源共享、规划布局和制度对接不足的弊病。而在管理主体上，佛山中心城区以及城区的划分与其事权不对应，尚未建立起以“市”或其他对应主体主导的规划管理机制，也难以进行相应的调查监督，从而使得规划的实施效力大大降低。因此，实施机制方面的规划编制空间与行政区划间的矛盾导致了规划事权的混乱，这一问题正是造成城市总体规划实施出现偏差的重要原因。在蚌埠市的案例中，城镇空间发展引导中尽管提出了“空间集聚发展”的规划措施，但发展的主动权掌握在各级地方政府。由于地方政府的发展诉求，加上市级政府对“空间集聚”未采取有效的促进

19、措施，所以“空间集聚”发展并未得到很好的实现。由此可见，规划实施的机制与规划自身是否相适应，是执行层面上决定规划是否有效的关键。良好的规划实施机制是保障规划顺利实施的要求。规划实施机制的研究对于地级市总规评估来说具有重要意义，相应的需要进行规划实施的协调机制、执行和监督机制研究等工作，这些工作都是评估办法的工作内容中不包含的。3.3 关于市域城镇体系规划的评估关于市域城镇体系规划的评估 地级市的市域城镇体系规划评估的难度与规划自身的复杂性密切相关，具体表现为信息搜集困难、部分内容难以直观评价、影响因素众多。地级市的城镇体系规划涉及的主体层级较多、内容结构复杂，现状数据、信息的搜集具有很大难度，

20、而多级政府的统计口径的差异客观上为规划评估工作带来了较大困难。地级市的城镇体系规划中表达城乡发展战略、城镇体系结构等战略性、引导性的规划内容往往难于直观评估和判断，存在着如何选取最有代表性的统计材料作为评估的信息来源和如何采用适当的评估方法来恰当地评估实施工作或是发展情况的问题。地级市的城镇体系规划包括市域层面经济、人口等内容进行发展性的预测，而其实际发展受到多方面因素的影响。如果城镇体系规划的内容没有得到全部落实，并不能全部归咎于规划方案或规划实施（陶诗琦，2012）。此外，实施情况的价值判断也常涉及多个方面，因此增加了评估的复杂性。更为重要的是，具有不同层级特征的城市，其城镇体系规划在市域

21、城镇发展中所起的作用有所区别。比如莱芜市的城镇体系规划能够直接控制和指导下位乡镇的建设和发展，蚌埠的城镇体系规划则对于市域县城和市域重点城镇发展起到控制和引导的作用，佛山的城镇体系规划则重在发挥区域协调的作用。因此，不同城市的体系规划实施对于城乡发展所产生的作用是不同的，对其进行评估时，在评估导向上也应该是有所区别的。对于市域内部的相对扁平化的管理体制，即所有乡镇由市政府直管，这样的城镇体系规划的评估不仅要对中心城区与周边城镇发展的关系（轴线关系、设施对接与一体化等）做出评估，还要对乡镇的产业发展、空间布局、发展策略以及空间管制等做出详细的评估。对于我国传统的“地级市县级市乡镇”管理体系，城镇

22、体系规划评估的工作重点在于中心城区与周边城镇发展的关系以及辖县（市）的总规对于体系规划中重要内容的沿袭。对于市域扁平化的管理体制、市域内市、区事权具有平行特征的城市，如佛山市（部分区县为省直管），由于中心城区与周边区县具有一定的行政和发展上的平行关系，因此城镇体系规划评估的工作重点主要在于周边区县发展与中心城区发展的协调关系和关键性要素的控制上（如空间管制），而城镇发展具体的空间布局、产业发展等则（可能）不是规划评估重点。对于各种行政特征的地级城市，其市域城镇体系规划都应纳入考量的一个重要因素是，其基于整体利益考虑下辖的多个县（区、县级市）的规划实施效用，防止因为各地域单元各自为政而产生外部不

23、经济（周金晶，2011）。3.4 关于总规评估的时限和对象关于总规评估的时限和对象 地级城市的总体规划由于其审批周期一般较长，审批时间往往与其产生实际作用的时间不对应。在这种差异较大的情况下，城市总体规划实施评估需要明确评估的具体时限。鉴于我国审批制度在一定程度上已与发展实际脱节（赵民，2012），所以不论批复与否，评估应以总体规划产生实际效用的时间节点为起始时间点，即总规评估工作的评估基年，应该以规 划产生实际作用时为准，而规划所研究的对象除了规划实施结果的评估，也应该关注整个规划实施过程。例如，蚌埠城市总体规划 2008-2020虽然于 2008 年得到正式批复，但是从该规划从2000 年

24、开始酝酿，2003 年正式启动，一直影响着蚌埠市的建设发展。因此，其评估工作就年限以 2008-2011 年为主，以 2000，2003 年两个时间节点为辅，以便能对总体规划自编制以来的实施情况做全面评估。而佛山城市总体规划 2008-2020编制时间虽是 2008 年，但从 2004 年规划纲要编制工作开始以来，其贯彻思想就一直在指引城市建设和发展。因此佛山的总规评估是以 2004 年总体规划纲要编制时为时间基点的。综上所述，地级市的总规评估要避免就事论事地评估“批复”的规划，而应结合实际，评估规划对于城市发展产生引导、控制作用的整个时间过程和实施机制。3.5 地级市总体规划实施评估在可持续

25、发展理念中的原则特色地级市总体规划实施评估在可持续发展理念中的原则特色 地级城市的总规评估具有与县、县级市以及其他行政单位不同的特征。针对这些特征，地级市总规评估的工作思路和工作方法也有一定的自身特点。从工作内容上，地级市总规评估要求将城市性质和发展定位、实施机制作为重要内容进行评价，其评估时限和对象要求延伸至总规指引城市发展的整个实质过程（而非以“获批”作为时间节点）；在工作方法上，要求针对地级市城镇体系的自身特征采取具有分层次的、适当的调查和研究分析方法。可持续发展具有三大原则，即公平性原则、持续性原则和共同性原则。公平性原则是指一种机会、利益均等的发展，既包括同代内区际间的均衡发展，也包

26、括代际间的均衡发展。持续性原则意指人类经济和社会的发展不能超越资源和环境的承载能力。共同性原则是指超越文化与历史的障碍来看待整个问题的。关于城市性质和发展定位的重点评估反映了对于地级城中区域地位的重视，实施机制的重点评估反映了不同行政主体之间协调关系的注重，而评估时限和对象的扩展体现了超远障碍看待整个问题的特征，因此以上三个特点集中体现了可持续发展的共同性原则在总规实施评估中的运用。而对于城镇体系方面的全面性和层次性的要求，则是满足了全域所有居民的诉求的全面关注，反映了可持续发展的共同性原则。由此可见，地级城市总规实施评估的工作着重强调了总规实施评估工作在贯彻可持续发展思想方面，需要严密关注其

27、公平性与协调性的原则。4 4总结总结 地级市总规评估具有自身特征。由于其规划编制、审批及实施的复杂性和时滞性，其评估时限以及对象往往需要适当延伸；而内容上要求将城市性质及定位、规划实施机制作为评估的重点之一。从方法上，地级市总规评估要求考虑到其体系特征，在调研和信息处理分析中要注意城镇体系部分评估的全面性和层次性。地级城市总规实施评估工作的特点，反映了在总规实施评估关注观测可持续发展方面，不仅仅需要坚持其持续性原则，也需要将其公平性和协调性原则得到良好的落实。注释：注释：12012 年，笔者参加了“蚌埠城市总体规划 2008-2020实施评估”以及“莱芜城市总体规划2003-2020实施评估”

28、工作，并获得了“佛山市城市总体规划纲要 2004-2020实施评估”的研究素材。2括蚌埠市、阜阳市、亳州市、淮北市和宿州市 3济南都市圈地域范围包括济南、淄博、泰安、莱芜、德州、聊城、滨州七个城市。4这里的层级是指具有规划审批权的政府层级 参考文献：参考文献：1李王鸣等著.城市总体规划实施评价研究M.浙江大学出版社，2007 2宋彦，陈燕萍著.城市规划评估指引M.中国建筑工业出版社，2012 3汪军.论现代城市规划评估暨构建我国规划评估体系的若干探讨D.同济大学，2011.4陶诗琦.市域城镇体系规划评估方法探索以蚌埠市为例A.中国城市规划学会.多元与包容2012 中国城市规划年会论文集(01.城市化与区域规划研究)C.中国城市规划学会:2012:13.5张庭伟.技术评价，实效评价，价值评价关于城市规划成果的评价J.国际城市规划，2009，06:1-2.6赵民，郝晋伟.城市总体规划实践中的悖论及对策探讨J.城市规划学刊，2012，03:1-9.作者简介：刘作者简介：刘 欣（欣（19871987 ），男，成都市规划设计研究院，助理规划师。），男，成都市规划设计研究院，助理规划师。