电子政务绩效评估的模式研究.pdf

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1、电子馥磬 2 4 E 电子政务绩效评估的模式研究 文张成福 唐 钧 中国人民大学政府管理与改革研究中心 国际上 电子政务绩效评估逐步形成几群共性的搂式 我溺的榴关工作也逐步g 匿 进 裁们把电子政务的绩效 分为 产出 结果 和 影响”三个薏次，提僵应用综台模式，突破 产出 瑟次。一、国际电子政务绩效评估的模式研究 层次、不同视角的评估指标。根据目 前国内 物 数据库 门 户网 站和网 上公共服务的 数 自2 0世纪中后期以来，伴随着知识经 外的具体做法 引用上述机构的实践成果 量五个方面 并具体细化为2 2个指标电 济和信息社会 萌芽和发展，全球电子政 和研究思路，裁们概括出五种 理想类型 话

2、联系信息 联系地址 出版物、数据库、务建设逐步兴起 至今已成为政府改革用 的绩效评估模式。联系其它网站的链接、音频剪辑、视频剪 以提高效率、提升效能之必选方案。从公共 模式一：聚焦政府网站的绩效 辑、外语版面、无广告、不需使用费用 残 管理的视角 不可衡量 则无法管理 的 政府网站作为电子政务的最终表现 疾人通道、有保密政策和安全政策、索引、理念决定了电子政务绩效管理的必然性。很大程度上代表着政府为公民提供的接触 网上公共服务、门户网站链接 办理时允许 从西方国家的实践来看 在政府的责任和 面。如果把电子政务的中间流程假设为难 数字签名 可选择使用信用卡付费、电子信 绩效臼趋公开的情况下 电子

3、政务项 目由 以测评的 黑箱 那么可以从易于量化的 箱联系信息 搜索能力、有上载评论的区 于财政的约束硬化和公民知情权的声张，结果 着手进行考核，并将此项考核拟视 域、事件公告 可通过电子信箱提供更新信 失败的 成本不仅是项目 的终止 还包括公 为整个流程的 绩效。这是 目 前一些国际机 息服务。其更深入的政府网站测评还针对 民的信任与支持的流失。因此，西方国家成 构进行此类电子政务评估时运用的原理。具体的多项指标进行了细化研究 主要有 功的电 子政务建设无一不十分重视绩效评 在具体实施的 过程中，一般又分为两类常(1)网上服务能力 估，一方面作为项目全程管理的手段 另 用的方法 一是罗列出各

4、项指标 进行细化 网上服务指 服务过程全部在网上完 方面作为获取公民支持的 依据。测评 二是以若干关键性的 指标为 纲，进行 成 最常见的网上 服务如网上订购出 版 在当前开展电子政务研究的国际机构 重点测评。物、购买邮票、受理投诉等。中_O E C D、IB M、世界市场研究中心与布郎 1 分类测评各项指标的方法(2)网上信息 大学、爱森哲(A c c e n tu r e)联合国与美国 此类研究以世界市场研究中心(Wo r ld 网上信息包括：提供电话号码的信息，行政学会 哈佛大学国际发展中心(C e n t e r M a rk e t s R e s e a rc h C e n t

5、e r)与布郎大学(B ro wn 地址信息 链接其它网站的服务 网上出版 f o r In t e r n a t i o n a l D e v e lo p me n t a t H a r v a r d U n iv e r s i ty)为代表 其在2 0 0 1 年对 1 9 6 个国 物，数据库目录索引，音频剪辑 视频剪 U n iv e r s it y)、IN S E A D等机构的研究很具代表 家和地区的2 2 8 8个政府网站进行了测评。辑。吐 哥此 同；士 r 馘1【I之小 音 而挥 了 r(fz q 在 憨 十 亚仕 时 主 耍 对 祥 乏 住 自 r 3、悍 柏

6、障 壬 耐 管 维普资讯 http:/ 政府网站应该明确提出有关保护隐私 方面的声明为持怀疑态度的那部分公民 重新树立1。(4)安全政策 政府网站应该明确提出有关安全方面 的声明 为公民提供安全感。(5)残疾人通道 对于残疾人而言，政府网站上的残疾 人通道是至关重要的。它是指网站能够为 视力或听力有残疾的公民提供帮助。例如 首先 有T T Y(文字电视)或T D D(哑语)电话号码 其次 该残疾人通道是通过审核 合格的此类考核通常应由非营利机构举 办 第三 这些残疾人通道必须与全球标准 一致 如互联网公司(Wo r l d Wid e We b C o n s o rt iu m)或国家的法律

7、法规 2重点测评两大类指标的方法 此类研究以爱森哲(Ac c e n t u r e)为代 表。在研究过程中，爱森哲运用服务成熟度(S e rv ic e M a t u r it y)与传递成熟度(D e l iv e r y M a t u r it y)两大类指标来评估政府网站的能 力。服务成熟度指政府上网的程度 分为 三个层次 公布信息(Ib lis h)、交互(In t e r a c t)和政务处理(T r a n s a c t)。根据上述标准，政 府网站的服务成熟度分为 很低 低、较低和 适中四个等级。传递成熟度指传递机制的 成熟度 如：一网式 的程度 根据顾客 意向作设计的程

8、度 顾客关系管理技术，网 站链接的能力 额外增值服务的程度。也分 为相应的四个等级。最终 爱森哲根据两种成熟度的情况 将政府网站提供电子服务的能力由高到低 划分为4种类型 创新领袖类型(In n o v a t iv e L e a d e r s)有理想的追随者类型(Vl s l o n a _ v F o llo w e r s)稳固成就的取得者类型(St e a d Y A c h ie v er s)：平台建设类型(P la t f o r m B u ild e r s)。模式二：基础设施的技术指标 电子政务以IC T(信息通讯技术)在政 府 rs i 7 的运用为导入点，因此基础设

9、施的 技术指标是电子政务建设的保障 也是目 前国内外评估电子政务的首选指标体系。为此 IB M电子政务研究院(In s t i t u t e f o r E le c tr o n i c G o v er n me n t)，电子政务的战略和 对策小组(E-g o v e rn me n t s t r a t e g y a n d s o lu t ions t e a m)等部门专门设定了基础设施的 技术指标。1 灵活(F l e x ib il it y)，以适应快速变 动的信息环境 这要求政府与公民 相关部门 供应 商和公务员之间的高度协调 电子政务系 统的合理整合 以及高新科技

10、的妥善运用。在基础设施建设阶段，可遵循四项原则(1)使用统一的标准，并公开 政府若希望公民 企业、合作方、供 应商、其它部门和各级政府应用其电子政 务系统 公开统一的网络标准就是关键。例 如 传送控制协议网络协议(T c P IP)、通 信的安全配套层级(S S L)、H _r M L J a v a X M 等必要的标准。(2)具备重新运用现有软件的能力 这将在新需求不断产生的背景下极大地 加速电子政务的新进程 维普资讯 http:/ 电羊 政 务2 4 (3)相对独立的基础设计 的访问量。在电子政务升级方面，有两个主 的公共经济与公共行政署(U n it e d N a t io n s

11、电子政务的基础设施会随着政府回应 要的方法可供选择D iv i s io n f o r P u b li c E c o n o mic s a n d P u b l ic 力、优先权的分配和具体活动的变动而需(1)以共享或免费软件平台为核心设 A d min iet r io n)与美国行政学会(t h e A m eti一 要改进，若能够在统一标准的前提下 设计 计电子政务的应用软件这样既不需要额 c B q S o c ie t y fo r P u b lic A d n in is tr et io n)在2 0 0 1 相对独立的 模块，可以在不损害全局的情 外增加核心软件的开

12、发人员而且在 升级 年对联合国成员国的电子政务状况进行过 况下进行调试 这样对于政府部门的渐进 时可以无成本地转移到其它更优越的平台 测评 提出了电子政务的指标体系(E G o v 式改革最有利。(2)建立负载平衡(L o a d B a la n c in g)机 In d e x)，主要包括三个方面：(4)整合 内部与外部的服务 制，使电子政务的各项服务形成一个逻辑 1 政府网站的状况 将部门内外部的多重技术统一协调起 系统 在增减或修复某个具体部件时不需 政府网 站状况(we b P re s e n c e M e a s u r e)来是电子政务的重要因素之一。通过将公 要变更整个操

13、作系统。该机制在实践中很 测评一国政府网站的发展状况 根据具体 民企业 供应商、合作伙伴、公务员的资 有效 能够避免某个环节的变动破坏整体 的标准分为下列五个层次 料和操作系统整合起来，政府能够获得更 运行的危机。(1)起步层次(E m e r g in g P r e s e n c e)有效率和效益的电 子政务。3 可靠(R e lia b i lit y)，以保障最终用 政府网站开始正式提供，但功能有限 2 可升级(S c a la b il it y)，以此来为公 户的安全、连贯性和实用性 一些独立的 政府网站能够提供静态的机构 民和企业不断变动、不可预测的需求提 当电子政务进行组合时

14、，灵活、可升 或政治信息。网站可能还提供一些如电话 供服务 级相比之下是内在的特质 而可靠则是外 号码和办公地址等联系信息 有些还提供 电子政务基础建设的一大挑战是公民 在的表现，用户能够接触和体验到。因此 常见的问题解答。对于电子政务预期的需求不断攀升，因此，用户在很大程度上更关心电子政务的可靠(2)提升层次(E n h a n c e d P r e s e n c e)电子政务的基础建设应该具备可升级的能 性和实用性。但从三者的关系来看 可靠需 政府网站的数量扩大，网站的内容也 力 在用户量激增的情况下依然能够保持 以灵活和可升级为基础。更加动态和专业，经常更新。网站提供了与 良好的运作

15、效率 即能够随着需求的增长 f C-：软硬件综合的指标体系 其它官方网页的链接，公布了政府的出版 相应地扩充容量 是 成长型 的电子政务。软硬件综合的指标体系能够弥补单维 物、法律文件 新闻、电子邮件 以及一定 例如 目前常用多网站同时运行(mu lt i p le 度考察的片面性 比较全面地展示电子政 的搜索能力。同时 网站也会有国家或中央 Web s e r v e rs i n p a ra lle I)的技术来满足巨大 务各方面的状况。在此思维框架下 联合国 政府的网址 供公民访问各部委和部门。维普资讯 http:/ (3)交互层次(I n t e r a c t iv e P r e

16、 s e n c e)政府网站的能力通过政府机构和服务 的广泛上网而显著提高。通过电子邮件、留 言区等服务公民与政府之间的信息交互 水平大幅度提高。此时政府网站已经具备 搜索专门数据、下载和提交表格等能力。网 站的内容和信息也定期更新。(4)政务处理层次(T r a n s a c t l o n a l P r e s e n c e)政府网站具备了完整和安全的网上政 务处理能力 例如：通过网络办理签证、护 照、出生和死亡记录 驾照 特许等 支付 交通罚款、机动车登记费用、交税等。政府 网站能够接纳数字签名(D ig it a l s ig n a t u re s)进行采购和商务活动。(5

17、)无缝隙或完全整合层次(S e a ml e s s o r fu l ly i n te g r a te d)政府网站具备在统标准下即时提供 所有服务的能力。部委、部门或机构的界限 已经在电子服务中消失 公共服务能够根 据公民的需要随时提供。2 基础设施的状况 基础设施状况(In f ra s t r u c tu r e M e a s u r e)测评一国在信息通讯技术的基础设施方面 的能力 数据来源于2 0 0 1 年全球通讯联合 会的报告(In te r n a t i o n a l T e le c o mm u n l c a 1 lo n s U n i o n R e p

18、 o r t)和2 0 0 1 年U N D P 的发展报告(H u m a n D e v e lo p m e n t R e p o r t)针对下列六个 关键指标 每百人拥有的计算机数量(P C s 1 0 01 每万 人拥有 的互联 网主机数量(In t e r n e t H o s 1 o o o o)，公民上网的百分比(o f P o p O n lin e)每百人拥有的电话线数量(T e I e L in e s 1 O 0)：每百人拥有的移动电话数量(Mo b ile P h one s 1 O 0)每千人拥有的电视机数量(T V S 1 o 0 o)。3 人力资源的状况

19、人力资源状况(H a n C a p it a l Me a s u r e)测评公民运用电子政务的能力、意愿与机 会。包括三个关键指标：U N D P 的发展指数(H a n Dev e lo p me n t In d e x)由 D P 针对经济、教育、生存状况、医疗等方面进行测评后得出 信息通道指数(i n f o r ma t i o n Ac c e s s I n d e x)由透明国际(T r a n s P a r e n c Y i n t e r n a t i o n a 1)和自由之家(F r e e d o mh o u s e In t e rn a t io n

20、 a 1)针对信息通道和政府的廉洁状 况进行测评后得出 城市公民的百分比(U r b a n a s o f T o t a l P o p u la t ion)。最后，联合国和美国行政学会将以上 三方面指标汇总 将全球的电子政务分为 四个层级：高电子政务能力(H ig h E-g o v e r n me n t Ca p a c i t y)中等电子政务能力(M e d iu m E g o v er n m e n t C a p a c it y)，基本电子 政务能力(Min ima l E-g o v or n m e n t C a p a c it y)和缺乏电子政务能力(D

21、e f ic ie n t E-g o v ern me ri t C a p a c it y)。模式四：关注全社会的网络绩效 电子政务本质上需要政府与公民和企 业的互动i 从全社会的网络绩效出发 能够 在社会信息化的环境中真实地考察电子政 务的绩效。因此，电子政务的绩效可以在全 社会的环境中得到全面的评估。在这方面，当前国际上的电子政务就绪(R e a d in e s s)研 究为绩效评估研究提供了广阔的思路。以哈佛大学国际发展中心(C e n t e r f o r 维普资讯 http:/ in t e r n iona l D e v e lo p me n t a t H a rv

22、 a rd b h iv e r s i ty)公平(E q u i t y)效率(E f f ic i e n c y)、效益 很小的浪费。为例，其2 0 0 1至2 0 0 2年的网络就绪指数(E f f e c t i v e n e s s 、经济(E c o n o mic a 1)和责任 5 连贯(C o h e r mc e)确保同类机构的 (N R I)研究 提出了两部分的分析框架第(R e s p o n s ib il it y 、回应(R e s p o n s e)、代表性 政策服务于同一目标 一部分是网络使用情况(N e t wo r k U s e)考(R e p

23、r e s e n t a t io n)遵循此传统O E C D提出电 6 适应(A d a&il w)不断创新和推 察信息通讯技术使用方面的数量与质量问 子政务的产出和影响可以用 善治(G o o d 出新政策，满足社会的新需求。题 第二部分是 加速 要素(E n a b I i n g G o v e r n a n c e)的评估标准来衡量，检测其结 7 参与、咨询(P a r t i c ip a t i o n a n d F a c t o r s)具体包括网络获取(信息的基础 果是否向 善治 进步 评估标准可包括 C o n s u lt a t io n)让公民参与向公民咨询

24、是 设施、软硬件与支持要素)网络政策(信 1 合法(L e g it ima c y 取得公民的信 了解和集中民意的机制，将公民纳入到政 息通讯技术的政策、商务与经济环境)网 任 最终依赖于其行为模式符合宪法的要 策制定过程中 提高其对政策和治理的支 络社会(网络学习、机会与社会资本)网 求。民主政体的政府以公民对其的合法认 持 产生更好地符合民意的政策。络经济(电子商务、电子政务与相应的基础 同为基础 因此可持续发展的社会必需关 施)。注公民的需求 二、中国电子政务绩效评估的现状 以国际组织I N S E A D为例其2 0 0 2至 2 法治(R u le o f L a w)：公开、公平

25、 随着我国电子政务的兴起 对电子政 2 0 0 3的网络就绪指数(N R t)研究则相应地 地运用法律，平等地执行制度规章。务的绩效和信息化状况的研究逐步跟进 提出 三部分的分析框架：第一部分为使用 3 透明、负责 完整(T ra n s p a r e n c y 我们以四家 机构作为代表。第一家，中国互 况(L Lg e 指个人、商业和政府的使用 A c c o u n t a b i lit y In t e g r k y ：通过公开决策过程 联网络信息中心自1 9 9 7 年 1。月起发布 中 状i况，第二部分为就绪状况(R e a d in e s s)指 来接受公众的监督 确保行

26、为的合法 提升 国1 n 甜 发展状况统计报告 自1 9 9 9 年起 人、商业和政府的就绪状况 第三部分为 治理的有效性，建立汇报和反馈的机制 要 每年1 月和7 月发布两期报告 2 0 0 3 2 7 月 境状况(E n v iro r r n e n t)指市场 政策或管 求行为的道德准则和严惩腐败 获取公民 的报告除了有中国互联网络发展的宏观 制、基础建设因素 的信任。概况，还包括了对互联网用户行为意识的 模式五：提出基本的评估准则4 效率(E ff i c ie n c y)：合理使用资源 调查。第二家，北京计世资讯公司 2 o o 2-不论是传统的行政管理 还是目前的 以最少浪费的

27、资源成本获得最大的产出，8 月发布 中国城市政府网站评估报告，应 公 共行政、公共管理、政府治理等称谓 其 建立 确保服务质量 维持高绩效的机构；通 用：网站内 容服务，网 站功能服务 网站建 l其识的准则可大致归纳为 四E 和 ZR ：过显示资源的运作流程，尽量避免哪怕是 设质量3项指标体系，对我国3 6个城市的 维普资讯 http:/ 其他指标，对我国的2 5 7 个地级市的政府网 站进行了评估。第四家，国家 信息产业部信 息化推进司与上海经济互联网咨询中心 联合开展全国城市信息化水平测评工作 在2 0 0 4 年发布的报告中应用 城域带宽 家 庭宽带接 入、百 户计算机拥有 量、固定电话

28、 普及率、百人拥有移动电话数、百户拥有电 视机数、人均 G D P、平均受教育年限 信 息产业增加值占G D P 增加总数比例、政 策法规完善程度 万人互联网用户数、上网 企业 占企业总数比例、中小学生每百人在 校拥有计算机数、政府门户网站年均访问 三、电子政务绩效评估的实质分析 上述对于绩效评估模式的比较研究 更多的是从管理操作和实施的角度所进行 的对比研究。上升到实质分析的高度，电子 政务的绩效评估模式应当从三个层次进行 更为深入的探讨 1 产出(O u tp u t)层次 电子政务的绩效可以表现在建设的 纯产出 方面 例如：政府网站，光缆、电 话、电视等硬件基础设施，软件操作平台等 建成

29、果。2 结果(O u t c o m e)层次 表1电子政务绩效评估的实质分析 工作效率。3 影响(I m p a c t)层次 电子政务的绩效还可以表现在建设的 社会影响方面。最重要的有两方面：第一是 效益(E ff e c t iv e n e s s)和公平(E q u it y)方面 考察电子政务能否促进社会的整日效益和 社会公平的进程 第二是责任(R e s p。一 n s l b l i t y)、回应(R e s p o n s e)和代表性(R e p r e s enta t i o n)，考察电子政务能否提升 受 府的责任，对公民的回应力，扩大公民对：F 政务的代表权限。根

30、据对这三个层次的界定，我们可以 层次 模式一 模式二 模式三 模式四 模式五”冰山效应 产出层次()重点 重点 重点 重点 兼顾 政府网站 结果层次 重点 重点 兼顾 电子政务 影响层次()兼顾 重点 政府改革 维普资讯 http:/ 对五种评估模式进行实质分析 见表 1。观和主观调查相结合的方法 力求既有效【R O L h t tp w ww f ir s t g o v g o v F e b 从表1 绩效评估的三个层次 我们可以 度 又有信度。第二步 整合指标体系。设 2 0 0 2 从另一个角度考察每种模式实质上的重点 定权重 形成整合指标体系的方法。第三4 IN S E AD T h

31、 e N e two rk e d R e a d in e s s o f N a 一 在实质上各有侧重，但又无法在三个层次 步 实证研究与循环改善。通过科学、可行t io r,s【R Q L h tt p www we fo r u m o rg 上统筹兼顾 形成完善的绩效评估指标。再 的实证研究方法，进行绩效评估的实际操 2 0 0 3 换个角度，应用管理的 冰山效应”我们 作：并不断滚动和推进 在循环中完善。更 5 O E C D E G o v e r n m e n t：A n a ly s is F ra m e w o r k 可以看出目前大多数模式在实质上针对的 重要的是电子

32、政务的绩效评估作为绩效 a n d M o lo g y R C L ，h m w ww osc d 是政府网站 或狭义上的电子政务 只是冰 管理的核心环节，要与绩效管理的整个流 o rg D e c 2 0 0 1 山的一角 而目 前从政府改革的广阔 视角 程紧密 结合 使得绩效评估工作本身也真 6 U N A S P A G lo b a l S u rv e y o f E o v e r r n e n t 出发的模式又仅仅停留在框架和方法论的 正有 产出 效果”和 影响。R O L h t tp：WWW u n p a n o r g，Ma y 领域，并未实施。这些也正是我们认为目前

33、 2 0 0 2 国内外的电子政务绩效评估不尽如人意的 参考文献：7 Wo r ld M ar k,s R e s e a r c h C e n t e r，B r o w n 深刻原因。1 A c c ent e E-G o v e rn me n t L e a d e rs h ip R h oric U n iv er s it y G lo b a l E-G o v e n m e n t S u r v e y 因此，我们认为完善的电子政务绩效 v s R e a lit y Clo s in g t h e G a p C L h t tp：JR e L，：w w w w a

34、 r l n a k e t s a n a ly s is 评估应该综合 产出 、结果 和 影响 a c c e r ur e c o r n A p r i l 2 0 0 1 c o r r l，O c t 2 0 0 1 三个层次。依据 S M A R T 即可持续性 2 C e n t er for Irm a t io n a l e l删a【H a rv a rd 8 L is a S h iebid o 亚太区电子政务市场分析(S u s t a in a b le)可衡量性(Me a s u r a b le)可实 L h lV R e a d in e s sfo r t

35、h e N e twor k e dWor ld J 计算机世界总第8 9 2 期2 0 0 2 5 现性(A c h ie v a b le 相关性(R e le v a n t)，及 R O L h tt p：ww w r e a d inessi d e o rg，2 0 时性(T im e ly)的绩效评估原则。第一步，A u g u s t 2 0 0 2 9 崔保国信息社会的 理论与 模式【M 北 分别形成 产出 、”结果 和 影响 三类 3 E x e c u t iv e o f f i c e o f t h e P r e s i d e n t o f t h e 京高等教育出版社 I 9 9 9 绩效的指标体系。采取综合的模式 兼顾政 U n it e d S t a te s E-G o v ern ment s te g y 一 1 0周宏仁 唐铁汉电子政务知识读本 府网站、电子政务和政府改革：可以应用客 S imp lif ie d D e li v e ry o f S er v ic e s t o C it iz e n s 北京国家行政学院出版社 2 0 0 2 维普资讯 http:/