做好港口规划评估工作的一些思考.pdf

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1、CHINA PORTS2012/07中国港口CHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTS港口热 点最近，交通运输部印发了关于促进沿海港口健康持续发展的意见（交规划发【2011】634号）（以下简称意见），明确提出要严格港口规划

2、修订与调整。意见第七条规定“修订与调整规划，要对原规划的实施情况进行评估，并就修订与调整的必要性进行说明，经原规划审批部门同意后，方可开展规划修订与调整工作”。简言之，今后修改港口规划，无论是修编还是修订、调整，必须先开展规划实施情况的评估，根据评估情况需要修改的才可进行修改工作。经过多年探索和实践，我们在港口规划编制方面积累了丰富的经验，但如何对港口规划进行评估还是一个全新的课题，也是我们规划工作中的一个薄弱环节，迫切需要从理论、方法上为开展规划评估工作做好准备。一、开展港口规划评估工作的背景加强港口建设的规划工作，历来是我国港口建设中始终坚持的一项基本方针。经过几十年的努力，特别是1989

3、年交通部发布港口总体布局规划编制办法以来，我国港口规划工作取得了显著的成效。从全国港口布局规划到省级港口布局规划、具体港口总体规划、港区控制性详细规划，构建了较为完善的港口规划体系；港口规划工作制度趋于完备，规划的法制化水平显著提高；港口规划实现了由行业要求向国家意志的地位提升，规划工作由此得到了全社会的高度重视。交通运输部正是在总结规划工作成效的基础上，提出开展港口规划评估工作。它是对新阶段我国港口规划工作的一次变革，具有重要的现实意义。1.开展港口规划评估是维护规划严肃性的重要措施规划必须保持一定的稳定性，才具备严肃性、约束性，一个多变的规划谈不上严肃性。近年来，规划工作中一个突出的现象是

4、规划修编越来越频繁、周期越来越短，有些规划获批不久，就提出要进行修编。我国正处在快速发展阶段，一些新情况、新形势是规划编制阶段无法预计到的，近期一批区域规划的实施以及产业结构调整，对规划实施产生了重大影响，对港口性质、功能及布局等提出新的要求，所以，适时、动态地修编规划是必要的，但也有一些规划修编的随意性太大，比如主管领导换了，改变了发展思路，或者省里提出了新的发展要求等，想到的就要修改规划，任何理由都可以成为修改规划的依据，有些是必要的，有些却未必。在规划程序上，尽管规定了规划由上级部门批准，但实际上地方可以通过提出修改规划的方式使这一规定形同虚设，规划什么时候编、编成什么样，主导权实际上在

5、当地政府。所以需要从程序上对规划修改进行必要的规范，堵住架空上级部门对港口规划管控的漏洞。因此，意见 将规划评估作为修改规划的前置条件，要求规划修订调整之前，编制部门必须对现行规划进行评估，提出修改的理由并对下阶段工作作出安排。审批部门根据评估报告的情况作出是否批准修改的意见。维护规划的严肃性是开展规划评估工作的最直接原因。2.开展港口规划评估是提高规划有效性的重要手段规划在实施过程中，会有各种各样的因素影响规划的实施效果，总体上分两种情况：一是规划编制的质量存在问题。由于规划理念不正确、技术手段落后，或者缺乏深入调研，对相关规划缺乏协调等等，导致规划定位不准确、方案不合理；也可以是规划的外部

6、环境发生了改变，规划方案不能适应形势发展的需要；二是规划实施措施方面的问题。保障规划实施的机制、政策等措施不配套，造成规划难以被有效执行。通常我们会认为，规划完成后就能够主动发挥调控作用。实际上，规划能够得到有效落实需要采取多种手段，包括在建设管理中严格贯彻“先规做好港口规划评估工作的一些思考撰文史国光23CHINA PORTS2012/07中国港口CHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHI

7、NA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTS港 口 热 点划、后建设”的原则等等，这方面我们对它重视还相当不够。如果是后一种情况，修改规划方案并不能从根本上解决规划实施中遇到的问题。因此，需要通过评估找出偏差出现的原因，根据具体情况决定是修改规划或者研究调整实施措施等。3.开展港口规划评估是完善公共政策过程的客观要求规划作为公共政策的重要组成，其过程包括规划编制、实施，以及规划评估、修改及完善等，各项工作相辅相成，缺一不可。规划评估是保障规划有效实施的必要环节。只有进行

8、了规划评估，才能发现规划实施情况怎样、是否取得了效果，是否与实际相符合，规划的环境是否出现了变化，规划方案能不能适应发展要求等等，这样经过严格评估以后，针对问题对规划进行必要的修改，才能发挥规划的指导作用。所以，对规划进行定期评估是规划编制部门的重要职责，有利于强化政府部门社会责任感，有利于提高管理绩效。欧盟、日本等发达国家都十分重视对政策、规划的评估，并且使评估工作常态化、制度化。“十五”期以来，我国在完善规划评估机制方面取得了积极的进展。国务院先后组织开展了“十五”、“十一五”两个五年规划的中期评估工作。城市规划部门依据城乡规划法制定了城市总体规划实施情况评估办法（试行），已建立起较为完善

9、的工作程序。近年来，交通运输部也十分重视港口规划的评估工作，从“十一五”开始安排了全国港口布局规划跟踪评估工作，积累了一定的工作经验。但从总的来看，“重编制、轻实施、缺评估”问题在各类政府主导的规划活动中十分普遍。从完善公共政策过程要求看，加强规划评估工作的制度化建设，应当成为我国规划工作的重点之一。二、港口规划评估内容及要求1.港口规划评估的主要任务及内容评估就是评价估量，考察弄清原先预测的事物发展与现实发生的实际有无差距。尽管国际上对评估这个概念没有普遍认同的定义，但基本认为评价政策、规划实施后是否达到预期效果是开展评估活动的主要目的。从规划评估所处阶段来看，规划评估分为事前评估、执行评估

10、和事后评估。执行评估就是对执行过程中的规划实施情况的评估，以确认规划是否得到了贯彻，是否达到了目标。港口规划评估属于执行评估，其主要任务是将依法批准的港口规划与现状情况进行对照，采取定性和定量相结合的方法，全面总结现行港口规划各项内容的执行情况，客观评估规划实施取得的效果，分析存在的问题及其原因，并根据发展环境变化提出应对与改善的措施，切实发挥港口规划的调控和引导作用，促进港口健康持续发展。从规划的特征和内容看，港口规划评估显然不同于五年规划的中期评估，更不同于建设项目后评估。港口规划有些内容可以对比评估，有些方面在评估阶段还难以看出明显的变化，有关规划实施的效果由于具有广泛的影响性，很难进行

11、量化测定。根据港口规划的性质和内容，考虑评估工作的可行性与有效性，以港口总体规划为例，评估内容主要应包括以下方面：（1）评估背景、目的与技术路线。简述现行规划编制、审批情况，本次评估目的和重点，采取的技术路线等。（2）规划实施情况总结。以现行规划为依据，与具体发展的实施情况作对比，分析规划执行情况，重点包括港口运输、岸线利用、港区布局及水陆域利用、集疏运设施建设及环境保护等方面，总结规划实施以来取得的效果，分析规划实施出现偏差和影响规划实施效果的原因。（3）新情况、新形势对港口发展的新要求。规划实施过程中，外部环境发生变化往往使现行规划方案不能适应发展要求。我国还处在经济结构调整时期，国家有关

12、区域协调发展战略以及能源、原材料等重大产业布局的任何变化都可能对港口建设产生重大影响，因此，评估中要深入分析国内外经济社会形势以及重大产业政策调整等引发的外部环境变化，对规划是否适应形势作出科学判断，为规划调整提供依据。（4）提出改进规划实施效果的建议。根据评估分析，研究提出港口未来发展需要解决的主要问题，以及改进规划实施的政策措施。需要修改规划的，应提出具体的深化或调整内容。（5）根据港口规划管理规定有关规划修订与调整规定，提出修改工作方案，包括范围、重点及进度安排等。各类港口规划内容不同，评估的内容也应有所侧重。24CHINA PORTS2012/07中国港口CHINA PORTSCHIN

13、A PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTS港口热 点在上述研究基础上，形成港（或者港区）总体规划实施情况评估报告。需报上级部门批准开展修改工作的，建议文件名称为 关于报请批准港（或者港区）开展总体规划修编（或修订、调整）工作的请示，评估报告作为附件一并上

14、报。2.需要注意的几个问题（1）要端正对规划评估作用的认识。政策评估（包括规划评估）作为一种对政策效率、效果及价值进行判断的政治行为，本身就具有批判性，所以评估最终不可避免的会涉及对规划质量好坏、实施是否有效的判断。由于担心得出不利的结论，评估过程可能会遇到有关机构和人员的抵制、不配合，特别是评估机构来自本部门以外时，这种情况更常见；也可能对评估中反映出的问题避重就轻，有目的去掩盖或者夸大某些问题，影响了评估应有的建设性作用。因此，要推进规划评估工作的发展，必须在思想上要端正对规划评估作用的认识，使大家认识到规划评估是规划工作的重要环节，开展评估工作不是为了批评和检讨，而是为了发现问题、解决问

15、题，为改进规划工作的质量，适应新的发展需要奠定基础。（2）要把握好规划评估的重点。在评估实践中，规划评估到底是关于规划方案本身的评估，还是规划实施效果的评估，或者是对规划对象发展的评估，这些问题无论在理论界还是在从事实际工作的人员中仍存在不同的理解。规划执行得好，并不一定必然带来好的效果，前提是必须有好的规划，执行不好的规划还不如没有规划。更何况港口除了受规划影响以外，还会受到其他各种因素的影响，规划有效实施与港口发展好坏之间并非简单的因果关系。针对此轮港口规划评估的目的，现阶段港口规划评估宜以规划是否指导、引领港口建设发展为着眼点，采取目标达成模式，将重点放在对现有规划实施情况的综合评估，结

16、合对港口未来发展走向的把握，改进规划编制质量，提升规划实施效果，适应港口发展新要求。（3）要采取合适的评估组织。根据评估人的不同，评估可分内部评估和外部评估。前者由行政机构内部完成评估，后者是由行政机构之外的单位来评估。内部评估和外部评估各有利弊，从目前来看，国内外绝大部分的评估是由外部咨询机构承担。外部咨询机构的好处在于他们的专业性、客观性。在实践中，需要内、外部力量结合起来，取长补短。建议港口规划编制部门可委托规划编制单位或者其他具有水运规划编制资质的咨询部门承担具体的评估工作。即使是采取内部评估，也应当以多种形式邀请专家、社会力量参与。三、下一步工作建议1.建立规划实施情况监测长效机制规

17、划评估必须建立在完整的资料和各种数据基础上，没有足够的资料、数据，规划评估无从谈起。港口规划实施过程中，管理部门要采取措施做好港口建设、运营以及规划实施情况的跟踪监测，密切关注港口发展动态情况。比如有条件的可采取遥感监测技术进行港口现状调查、对比分析和规划评估等研究。加强港口运量、建设项目及投资、港口用地、经济影响、政策等方面的统计分析，建立健全规划评估的信息系统，为规划评估提供基础。2.逐步建立规划实施情况定期评估机制意见提出开展港口规划评估，是从规范规划修改提出来的，这是规划评估最基本目的，符合当前实际需要。但从国内外规划评估实践来看，评估不应该仅仅停留在为规划修改服务，其定位应当扩大。规

18、划评估实际上是一次体检的过程，通过对港口的系统体检，发现问题、解决问题，使港口适应新的发展形势。因此，有条件的港口应逐步建立规划实施情况定期评估机制，通过主动开展评估工作，对规划的实施效果进行检验，有利于改进规划实施效果，提升港口发展质量。这一方面，大型港口应当充分发挥技术、资金等优势率先走在前面，起到引领作用。3.不断创新港口规划理论与方法规划评估的一项重要任务是衡量规划是否达到预定目标，所以要使规划评估有成效，就要求规划要有明确的、可测定的目标和内容，这些问题首先需要在规划编制阶段解决。从近年来规划越来越频繁的修改中看出，不确定性因素对港口规划的影响越来越显著，规划的不适应、规划失效问题越

19、来越突出。现在来看，解决问题的途径只有不停的修编，没有其他更好的办法。但是，如果我们不在规划理论、方法上进行创新，修编也只能治标不治本。更重要的是，规划对不确定问题缺乏有效的应对措施，也使评估工作无法从方（下转第44页）25CHINA PORTS2012/07中国港口CHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSC

20、HINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTSCHINA PORTS（上接第25页）法、标准上做出更好的选择，也可能使评估结果仅仅限于定性或含糊不清的描述，影响了评估工作的有效性。不确定性是今后经济社会发展中的常态，需要我们从不确定性角度重新审视港口规划的理念、方法，寻求有效的改进办法。国际上已有经验可借鉴，鹿特丹港口管理局在制定马斯弗莱克特港区二期项目总体规划中应用了适应性规划方法，为我们提供了新思路。4.推动港口规划评估快速发展意见 强化了港口规划评估的地位和作用，是对新阶段我国港口规划工作的一次重大调整。但我们应当认识到，规划评估是一项十分复杂的工作，这从其他规划评估状

21、况可见一斑。比如，城市规划评估已经开展多年，但业内对这项工作的评价并不高。港口规划评估工作目前尚处在起步阶段，还需要做很多方面的工作。各地可按照公共政策评估的基本要求，认真吸取其他规划评估经验，对港口规划评估的理论、方法和分析框架进行系统研究，并结合港口规划编制实际情况提出可行的方法，通过大量规划评估实践活动，积极推动这项工作逐步规范化、科学化。（作者单位：交通运输部规划研究院）限公司签订了战略合作协议，开通了铁水联运成渝班列，试水集装箱铁水联运，在市场营销、货源组织、运力配置、物流服务、资金结算等方面，为以后大规模开展集装箱铁水联运积累了一定的经验。二、重庆港口发展集装箱铁水联运的路程当然，

22、重庆发展集装箱铁水联运也存在一些亟需解决的问题和条件限制，例如，位于团结村的重庆集装箱铁路中心站与寸滩保税港区尚有30多km的距离，造成一定的公路短驳，不利于开展铁水联运的无缝衔接。再有就是重庆的水运毕竟位于库区，面临着三峡船闸通航能力的限制，大规模开辟集装箱航线受到一定制约，等等。根据对重庆货源腹地、水运和铁路通道等条件的分析判断，未来重庆发展集装箱铁水联运重点的线路有如下几条：一是重庆至西南方向，包括到成都、贵州、甘肃等地，这条线路与沿海港口开展集装箱铁水联运相似，通过开行铁路班列，把重庆港的货源腹地辐射到上述地区，为这些地区提供一个便捷的水运口岸。二是把渝新欧、渝沪、渝深等铁路集装箱班列

23、与重庆港口衔接起来，把这几条铁路通道的辐射范围通过水运扩大到长江中上游甚至长三角地区，目前这些通道主要服务于重庆制造业发展，货物流向主要是单向出口货流，因为回程货流不足而使得运价相对较高。例如，目前从重庆经渝新欧铁路发送到欧洲的一个40尺集装箱运价约9 000美元左右，其中因没有回程货源而产生的空箱调运费用就占到运价的十分之一，未来如果实现铁路与水运无缝连接，那渝新欧国际通道通过重庆港口的辐射，腹地范围大大增加，将吸引更多的欧洲进口货流，在很大程度上改善渝新欧的货流不平衡局面，促进运输成本的降低，增强重庆铁路大通道的竞争力。总之，重庆港口发展集装箱铁水联运，不仅可以为港口企业、铁路运输企业和物

24、流公司等提供更多货源，更重要的是充分利用好重庆通江临铁的综合运输枢纽优势，把水运和铁路的比较优势组合起来，发挥出来，为广大中西部地区融入全球经济一体化，发展外向型经济和开展贸易降低物流成本。港口集装箱铁水联运中汇集到的大量物流、资金流和信息流，有利于在重庆港口形成商贸和物流中转平台，吸引产业加速落后，推进重庆西部物流中心建设。三、更好更快的推进重庆集装箱铁水联运发展的建议一是国家有关部门要把重庆集装箱铁水联运纳入示范项目，从港口铁路物流园区和场站建设、铁路运输保障、航运企业运力保障、信息共享、通关便利等方面享受国家支持政策，给予支持。二是集装箱铁水联运发展可以打破行业壁垒，实现制造、运输及相关衍生产业的共赢，但由于牵涉部门多，协调难度和工作量大，单一部门无法组织，因此建议应由重庆市政府牵头，建立常态化组织协调机构，协调解决铁水联运发展中出现的各种问题。三是建议尽快把团结村铁路集装箱物流中心与寸滩保税港区通过专用铁路连接起来，充分发挥保税港区物流集散基地作用，把“两路保税港区”扩展为具有水、铁、空功能的“三路保税港区”。四是加快重庆铁水联运公共信息服务平台建设，整合信息资源，提高服务能力。（作者单位：青岛远洋船员职业学院）集装箱运输44