公共行政学概论机关管理与行政伦理.ppt

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1、北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学1第六讲 机关管理与行政伦理第一部分第一部分 机关管理机关管理n第一节 机关管理概述n第二节 机关文书管理n第三节 机关会议管理n第四节 机关后勤管理 北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学2第一节 机关管理概述n机关管理是行政系统内部组织管理活动的重要组成部分，属于管理技术，即狭义行政管理的研究范畴。n机关管理作为行政系统内部的组织管理活动，不同于政府对社会实施管理的行政职能活动，但为保证政府行政目标的实现发挥着不可忽视的作用。n机关管理不仅在实际行政运作中，而且作为管理技术在行政管理学的研究中，长期以来受

2、到了政府部门和学术界的重视。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n一、机关管理的涵义及特征n机关行政或机关管理（Office Administration或Office Management），一般是指对作为行政组织办公地点的机关的环境的完善、机关设施的营建、机关物材的配置、文书文件的处理、机关事务的分工等进行的合理化管理。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n汉语词典中，机关一般是指整个机械的关键部分，其作用在于全面控制机械整体的运行；同时机关还指办理事务的部门。作为行政学对象的机关也具有上述涵义和功能：n首先，机关是指行政系统处理自身事务

3、的部门、固定机构，及其所在处所、办公地点。前者一般等同于行政组织、政府部门，为广义的机关概念广义的机关概念，后者是指政府处理日常事务的场所或设施，为狭义的机关概念狭义的机关概念；n其次，机关部分的核心功能在于：作为行政组织的关键部位和枢纽，为组织目标的有效达成起到发动机的作用，发动、控制以及综合管理组织全体的运行，为政府职能的实现提供组织、环境、条件等的保障。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n机关管理的主体和目标机关管理的主体和目标我国机关管理的主体主要是各个行政部门中的办公厅（室），以及与其直接相关的文秘、后勤、总务等具体执行机关管理事务的专职附属办事机构。机关

4、管理，就是由这些固定的机构，依据机关事务处理的原则、制度、规章和技术，为保证机关有效运营而开展的管理活动。机关管理的现实目标就在于机关事务处理的快速性、准确性、经济性、简便性和规范性等，特别是作为政府公共部门的管理更应该强调机关管理费用的节约，杜绝浪费现象的发生。从管理发展的角度，应该不断借鉴国外以及非公共部门的机关管理相关经验，通过科学的设计、长期积累，最终促进良好的机关文化的生成。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n机关管理的事务具有以下特征：机关管理的事务具有以下特征：（一）多样性（一）多样性 机关管理所涉及的事务较为琐碎繁杂，而且种类较多。无论是何种类别的机

5、关事务，都是机关管理不可或缺的一个组成部分。（二）固定性（二）固定性 固定的“机关”是政府部门的象征、物质表象和经常性工作的物理空间，机关管理的固定性，确保了行政工作和公共政策的连续性和稳定有序。（三）辅助性（三）辅助性 机关管理事务所具有的辅助性具体体现为保证行政首脑与各职能部门间联系的协调性特征，以及在综合性事务方面为各职能部门提供后援的服务性特征。一般把机关管理的成效与行政首脑和政府职能活动部门对机关管理的评价相联系。（四）技术性（四）技术性 行政环境的变化、机关事务的复杂性、政府组织本身以及现代国家的行政活动特有的超大规模性特点决定了机关管理需要一定的技术的、制度的和经验的积累n机关管

6、理所具有的特点实际上也反映出现代公共行政组织的特征。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学7二、二、机关管理的意义机关管理的意义n保证行政组织有效、正常运营的行政系统内部的组织管理活动是一种必不可少必不可少的行政管理活动，与政府履行国家职能、管理社会的行政活动 一同构成了现代行政管理的全貌。n随着现代行政业务的大量增多和行政活动的专业化，机关管理需要需要具有更高的技术性和熟练性，机关行政事务处理的专业化和科学化专业化和科学化已成为当代政府行政发展的重要课题。n企业管理和行政管理，在具体内容和实际操作上没有本质差别，具有共性。公共行政的机关管理同企业相比特别是在效率上存在

7、着明显的滞后现象。加强机关管理的研究和改进机关管理，具有紧迫性和重要性紧迫性和重要性。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n机关管理，即对机关的环境、物材、文书、档案以及日常工作制度和后勤的管理等，其本身并不是目的，而是实现目的目的的手段。公共行政的机关管理是为有效进行社会管理的行政活动服务的；n机关管理问题的中心问题的中心，是对大量繁杂的机关行政事务的处理；n机关管理存在共性，而且具有较强的连续性和稳定性，都有一定的内在规律可循。实现现代机关管理的目标则应遵循制度化、科学化、效率化等根本原则原则。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学9三、三

8、、机关管理的原则机关管理的原则（一）管理程序规范原则（二）公私资材分离原则（三）文书主义原则（四）技能转移的原则（五）例外的原则（六）集中管理的原则（七）机械化的原则北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n(一)管理程序规范原则 n履行机关管理的管理程序规范原则就是要彻底规范和实施机关管理制度以及维持机关管理秩序。这是机关日常工作制度的管理内容，是机关管理的重要内容，也是保证机关管理的其他要素得以正常、连续运转的前提。n与这方面的管理内容相伴出现的具体行政事务，如办公秩序、办公时间、考勤制度以及会议的管理等，是现代行政管理必不可少的基本前提，也是评价行政效率、保证行政系

9、统合理运营的重要因素。n管理程序规范的原则也可以进一步延伸为机关行政权责明确划分、行政组织内部分工结构明确合理的原则等。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（二）公私资材分离原则 n机关管理的对象不仅包括机关中的人员，还广泛涵盖用于有效实施机关管理的大量资材和物品。n公私资材分离原则即管理者或办公人员的居住地点与办公地点以及行政组织所有的资材与其成员所有的资材的明确分离和公私分明。这一原则是公共行政组织的现代性特征所决定的。n机关管理的有效实施，要求政府行政组织的办公地点，为保证所有行政活动的正常开展，向政府组织和组织成员有效投入和装备相应的政府资材，同时严格管理，实

10、行公私分离，防止公产私用。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（三）文书主义原则 n 现代行政组织运营的另一个结构性特征还表现为：行政系统内部的信息流动主要以文书的形式记录、传递和保存，即对现代行政组织作出的各种结论、处理结果、指令等，至少是最后的决定，都要全部以文书的形式表示、记录、保存下来。n现代行政的正常运营管理，离不开文书这一手段，各种管理职能也是通过文书才得以实现的。n大量的机关行政事务，属于文书处理，如发文、收文、立卷、档案管理等。需要不断加强制度化、科学化、效率化和专业化的管理，否则难以适应现代行政的发展和社会经济环境的变化。北京大学政府管理学院北京大学

11、政府管理学院 行政管理学行政管理学（四）技能转移的原则 n随着公共行政专业化的深入，行政事务的管理内容不断技术化、科学化，则更加需要具有高度的技能。n机关事务处理技能的转移，过去很大程度上依赖于有熟练经验的机关人员的传授。现在，机关培训活动使技能转移合理化。学校也在这方面发挥着不可忽视的作用。开放创新的技能转移有助于良好的机关管理文化的生成，促进一个国家的现代行政官僚体系的建构。n技能的转移也包括人将技能向办公机械器材的转移。n技能的获得和技能的合理转移使得机关事务管理更加合理化、效率化，同时也是机关管理科学化的第一步。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（五）例外的

12、原则n即便看上去非常复杂、特殊的机关行政事务，也由定型的、单一化的例行特征构成。有必要将大量复杂的机关管理事务进行分解、程式化、规范化和标准化。n机关管理的事务具有较强的稳定性和连续性，在一定时间内是定型的、基本不变的，可以将其标准化后分配给属下管理；n而例外的、保留在管理者手中的行政事务，是一些将来会有新的发展变化趋势的事务，是管理者要特别关心注意的例外事务。n遵循例外的原则，就会使大量而复杂的机关管理事务得以分类处理，使机关管理职责明确、合理化，同时能更好地应付新的行政环境的变化。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（六）集中管理的原则 n即各部门中存在的相同、类

13、似的机关行政事务，将其尽量归到一处进行集中处理的原则。集中管理更加合理高效。n自给自足的部门中心主义会导致不必要的人员和开支的增加，购买规格不统一等机关物材问题。会增加成本，成为机构臃肿、人浮于事等弊端的根源。n可以集中管理的机关事务，一般有修缮、营建、采购、文书的收签和发件、机关物材的管理等。n在我国，办公厅（室）及其直属办事部门，如机关事务局、总务处（科）等，是集中处理这些机关事务的主要部门。n如何在行政改革中贯彻这一原则，是我国机关管理现代化、高效化的前提条件，也是从根本上改革行政管理体制的关键。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学（七）机械化的原则n机械化的原

14、则是技能转移原则的必然引申。n现代社会行政环境的内涵及其变化的速度也与过去不同。如何快速、准确地适应不断变化的社会经济环境，提升政府有效管理和驾驭变化的能力，已成为世界各国政府不断追求的目标和变革其自身的原则。同时，现代行政的专业化和规模化也成为深化行政管理机械化、自动化的前提。n事实上，对大量繁杂而且日趋专业化的机关行政事务的处理，只有普及推广机械化，使机关管理向科学化、自动化方向发展。n机关管理的现代化、自动化在我国方兴未艾，前景可观。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n上述七条原则都是依照现代行政管理的效率性这一评价行政活动的根本价值基准，为适应当代社会行政环

15、境复杂、快速多变的特征而提出来的。n从根本上提高公共行政的效率，及时而有效地解决现代社会出现的各种问题从而保证社会的稳定，是各国政府的职责和现代国家发展的关键，也是当前各国公共行政改革的重要目标。机关管理是保证行政系统实现其终极目标，行政系统得以高效运营的重要条件；机关管理的现代化和高效化是一个不容忽视的课题,应当成为公共行政改革的内容之一。n机关管理的正常、有效运营也是测定现代行政官僚制组织确立的重要标志。对机关管理的分析，应从如何构建合理的现代行政官僚制组织这一角度加以认识。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学18四、机关管理的现代化 机关管理的现代化包括双重含义

16、：机关管理的现代化包括双重含义：n1、机关管理的现代性目标如何实现的问题，即如何按照上述机关管理的原则推行有效的机关管理。n2、具体到如何引进先进的科学技术设备，提高机关管理效率的问题。n在现代行政的运营中，作为机关事务的管理者不能再像以往那样处于被动的地位，而应该作为机关事务卓越的管理者经常思考如何研发科学的机关事务管理的标准和系统，进行机关事务分析，进而确定科学的机关事务管理规范、规程和完善机关管理的计划，主动推动机关管理的良性发展。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学在机关管理现代化进程中，机关管理者还需要关注以下问题：在机关管理现代化进程中，机关管理者还需要关

17、注以下问题：n首先，机关管理的现代化是一个系统工程首先，机关管理的现代化是一个系统工程，需要根据公共行政和政府机关管理的特点，基于效率和节约原则，确定整个政府部门机关管理现代化的总体目标，制定中长期实施方案。根据政府的财力以及现阶段技术进步的实际分阶段推行，制定统一的标准和细则，统筹安排。n其次，其次，在政府的机关管理现代化目标的设计、计划的制定、标准在政府的机关管理现代化目标的设计、计划的制定、标准和细则的完善上，确立机关管理发展的问题意识和细则的完善上，确立机关管理发展的问题意识、把握好机关管理的特点和现状、了解世界各国机关管理现代化发展的趋势以及存在的问题，不断与其他职能部门加强协调，全

18、面引导机关管理现代化的进程。n再次，引入先进的机关办公设备需要对机关事务进行具体详细的再次，引入先进的机关办公设备需要对机关事务进行具体详细的分析，提高实效。分析，提高实效。n最后，不断根据时间和行政环境的变化，根据需要重新审视和变最后，不断根据时间和行政环境的变化，根据需要重新审视和变革机关管理现代化的目标、功能、推进程序、实施方法等。革机关管理现代化的目标、功能、推进程序、实施方法等。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学20第二节 机关文书管理公文和机关文书管理公文和机关文书管理机关文书，机关文书，即公务文书，简称公文，与私人文书相区别，是政府部门及公务员为了公共

19、事务的有效开展，在政府部门的决策、沟通、协调、处理、执行等行政活动的过程中，以文本形式，表达和传递政府公共组织的意志、联系各方的最为常用的手段或工具。机关文书管理机关文书管理，简而言之就是对机关中的文书的管理。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学公文的重要作用公文的重要作用n公文是政府机关在推行公共行政活动中形成的具有法律效力和规范体式的文本，是依法行政和公务活动的依据。n在社会组织中，特别是公共行政组织中，信息传播主要是以公文为媒介进行的。机关文书管理在政府管理中具有无法取代的作用。政府行政活动的开展，甚至可以说是通过公务文书的管理来实现的。n机关文书管理虽然属于具

20、有辅助性、事务性的工作，但由于现代公共行政具有的规模性、法制性等特点，使机关文书管理的特殊作用被进一步放大。n在电子政务、政务公开等政府行政民主化改革、政府治理变革不断推进的今天，公文在公共行政活动中发挥的作用更受到政府及社会的广泛重视。n全球规模的现代国家行政民主化、公共行政公开化、透明化等政府治理变革的趋势不断加强，也为我国今后机关文书管理的改革提出了诸多课题。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学公文的种类公文的种类n我国的政府机关公文种类很多。一般分为命令、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。n此外还有多种分类标准，如：根

21、据保密程度分为“绝密”、“机密”等类别；根据紧急程度，可以分为特急、急件等。根据公文的流转方向，可以分为上行文、平行文和下行文等。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学23一、机关文书管理的涵义与作用文书与口述相比的优势文书与口述相比的优势 n首先是文书的记忆保存功能，即作为记忆手段的文书，在它未受到损毁的情况下，可以长期存留，保持功用，并可以随时利用。n其次是文书所具有的准确、客观性，即文书能够原原本本记载保留人们或组织决定的结果或表达出的意图。n再次是文书所具有的依据或凭证的作用。n最后是文书作为信息的传递手段的快速性，即能够在较短的时间里广泛传播，被广泛利用。所以

22、，人们常常借助于文本、文书的作用来提高公共生活的质量，适应现代社会的发展。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学政府组织在行务处理过程中更重视公务文书，与政府组织的特殊性相关：政府组织在行务处理过程中更重视公务文书，与政府组织的特殊性相关：n一是与现代行政组织的规模化特征相关。一是与现代行政组织的规模化特征相关。由于现代行政组织以及行政活动的规模巨大、管理的类型和管理的内容复杂多样，要保证公共政策的连续性、稳定性和政府整体效率的提高。现代公共行政管理的效率目标决定了在政府部门的机关管理中需要广泛运用文书手段。n二是与公共行政活动以及政府组织体运营的法制特征二是与公共行政

23、活动以及政府组织体运营的法制特征相关。法治行政是现代国家公共行政的最基本特征。而政府方针政策的提出、法律法规的颁布、行政处分的决定以及对公众诉求的回应等等，只有以公文的形式出现，才被看作是政府意志的表达，也才具有合法性或强制性，才能被政策相对人所接受，成为政府作为或不作为的依据，同时也使人们对政府的监督具有实效性，保证政府真正履行行政责任。n此外，以公务文书为基本要件的规范化的机关管理更是行政民主化、透明化、公开化等政府治理变革成功的前提。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学25二、机关文书的管理机关文书管理机构和专业化机关文书管理机构和专业化n我国各级政府的办公厅（

24、室），专掌机关公文的管理，负责本机关的公文处理工作，同时指导下级机关的文书管理，是公文处理的管理机构。n国务院发布的国家行政机关公文处理办法还要求在各级政府的办公厅（室）中设立文秘部门或者配备专职人员负责机关文书处理工作，提出了机关文书管理专业化要求，表现出我国政府对机关文书管理组织和制度建设的高度重视。n一般而言，政府组织对机关文书处理的规范化要求很高，需要标准化管理。有必要专门配置专业人员或文秘部门直接实施机关文书的处理，或需要有专业人员来指导和监督这项工作。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学机关文书管理的流程和原则机关文书管理的流程和原则n机关文书管理流程包括

25、：公文的办理、管理、立卷整理、归档等内容。流程中的各个环节联系非常密切，规范和加强每个环节的管理，是提高机关文书管理效率和效能的关键。n我国的最高行政机关国务院就机关文书的处理提出了明确的要求和必须遵循的原则，构筑了有效机关文书管理的基础。如，实事求是的原则、精简高效的原则和及时、准确、安全的原则、保密的原则等。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学文书管理的具体内容和要求文书管理的具体内容和要求n机关文书的管理具体包括公文格式、行文、发文办理、收文办理、分类整理、保管保存、归档和销毁等主要内容。n机关文书是政府组织的重要资源，是与政府人力、财务、物材相并列的行政信息资

26、源，对其活用、发挥政府信息的最大效用是政府机关文书管理成功的关键。因此，应该做到其中的绝大部分机关文书能够及时地为政府组织中的大多数成员阅览，并被有效利用，这样才能提高机关文书管理的地位和重要性。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学文书管理的新需求文书管理的新需求n随着政务公开制度化改革在我国的不断深化，机关文书的利用已经开始不限于政府组织中的成员，开始向一般公众开放，如何保证社会大众有效利用政府机关文书，提高行政监督的实效，已经成为我国机关文书管理制度改革的当务之急。一方面，通过强化机关文书管理来提高机关文书的利用率，即根据需要，将一些必要的机关文书放在相关人员随时

27、可以阅览的地方，使得政府组织中的成员都能在最短的时间里，查找到所公文，杜绝政府组织内部的行政信息垄断的现象发生。同时，使公众能以更为简便和低成本的方式阅览所需的公文。n为此，作为现实的管理技术问题，机关文书制作、保管、检索、获取、利用的效率化问题则显得更为重要。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学机关文书的保管机关文书的保管n为此，机关文书的保管、保存管理，在机关文书管理中占较大比重，而且该项工作的专业性较强，需要具有文秘或档案学方面的专业知识技能，同时需要机关文书管理人员的大量劳务付出，以及需要有一定的机关文书保存空间、文件柜、管理费开支等机关物材和财务方面的支持。

28、n首先，需要将日常收到的和机关产出的机关文书根据具体类别进行分类整理的管理。n其次，将分类整理过的机关文书进行集中存放管理。n最后，对机关文书中由于时间等关系利用率较低或为已经处理过的公文书等，根据中华人民共和国档案法等规定，进行归档管理。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学30 第三节 机关会议管理n“文山会海”，一般是指政府机关运转中的公文、会议过多的现象，是一般社会公众对政府机关存在的低效率行政现象的批判性描述。为了避免政府部门的会议出现类似不良效果，有必要加强对会议的有效管理。n一、机关会议的涵义及作用一、机关会议的涵义及作用n政府公共部门的会议是政府组织及其

29、成员等为决策、沟通、协商、协调、听取意见、解决问题，而有目的、有组织地召集三人以上相关人员，汇聚参与、共同议事，来整合组织、推进工作的方法。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学机关会议机关会议 n作为组织管理的手段，机关会议一般是为了商讨和处理机关日常事务，进行沟通和协调，汇集意见和信息、发现问题、寻求解决问题的途径，而最终形成共识、进行决策的会议。n机关会议的种类有很多。机关办公会是机关管理中最常见的会议形态。除此之外，根据规模、对象、主题、周期等不同的标准，还有联席会议、动员会、发布会、听证会、学习会、研讨会、各类仪式等。n会议是开展机关日常工作的核心方法和手段。

30、北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学机关会议的特点机关会议的特点n机关会议特点之一是会议的组织性和目的性。机关会议特点之一是会议的组织性和目的性。组织性和目的性是机关会议的构成要件，不容轻视。n会议过多也是政府机关会议的一个特点。会议过多也是政府机关会议的一个特点。机关会议泛滥的现象，实际上使得会议成为目的、成为机关工作的重心和政府推行政务的唯一可行有效的手段和方法，甚至成了一道必须履行的工作程序，造成了目标与手段被置换的机关会议的异化现象。这不仅会影响到机关内部日常工作和政府职能活动的开展，也使得机关会议形式化和无效益，无端浪费机关人员的精力和体力，影响人们开展工作

31、的热情和兴趣，最终给政府行政服务的对象普通公众带来极大不便和影响。在电子政务和办公手段现代化的今天，政府中的公共管理者有必要变革传统的行政事务处理手法和管理思维，尽量减少大规模的动员会、仪式典礼等会议的召开，尤其需要完全避免在正常工作时间安排学习会等。同时，更有必要提高机关会议的效率，实现对机关会议的合理有效管理。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学二、机关会议的管理二、机关会议的管理n政府中的机关，除了为推进自身机关管理工作而召开会议、议事决策、解决问题外，同时还负责政府部门中的各类会议的管理工作，因此在我国的机关管理、行政事务研究中，将机关会议管理也作为机关管理的

32、重要组成部分。n会议应该具备共同的议题、有会议的组织者和相关成员三人以上的参与。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n机关为开好各项会议，要对会议的准备、会议的进行、会议的结束等会议的整个过程进行全程管理。n机关会议的成功与会议准备的如何关系十分密切。应该为保证其成功而进行非常周密的准备。n第一阶段需要确定会议为何而开，会议要达到什么目的，会议会得出哪些结果等。设计和制定机关会议管理的程序，对保证机关会议的实效和效率的提高，具有现实意义。确定目标、得到授权之后，就要进入具体的机关会议管理程序。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n机关会议管理

33、的实效，要受制于人、财、物、信息等公共行政资源的质与量的程度。除了人员数量的问题之外，与会者与机关会议的相关度，也是决定谁来参加会议的主要条件。机关会议的组织者、主持人对会议成效起决定作用，应该由机关内部的管理者或相关负责人员担任，依据职务权威实施对会议的管理，提高机关会议的实效。当然，机关会议也决不能成为一言堂和独角戏。会议离不开机关财政支持，应强调会议成本意识和会议效益意识。会议预算规模及成本效益分析结果应该成为机关会议管理绩效评估的标准。机关会议管理的具体内容还很多，虽然都是些繁杂琐碎的机关行政事务，却都会影响会议的实际效果，需要认真规范和完成。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院

34、行政管理学行政管理学36n要减少会议数量、缩短会议时间、降低会议成本、提高会议效率，则需要坚持“六W”原则：Why为什么要召开会议？即会议的目的、理由、要 求、方针是什么；What召开什么会议？即会议的内容、议题是什么？When什么时间开会？即何时、从何时、到何时；Who哪些人开会？即与会人员、会议对象；Where在什么地方开会？即会议的地点、场所、会场；How怎样召开会议？即会议召开的方法、手段、步骤、程序等。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学37第四节 机关后勤管理n机关后勤管理也是机关管理的一项重要内容。凡是有机关的地方都需要机关后勤服务。n机关后勤管理工作综

35、合性强，属于为行政活动的开展和机关管理的实现提供后方物质供应保证的、组织内部管理的重要环节。机关后勤管理提供的服务是行政组织得以运转的物质前提，还涉及政府组织成员的工作条件和生活条件。n机关后勤管理的内容也随着社会经济环境的变化和政府行政改革的深化而在不断调整和变革。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学一、机关后勤管理的涵义及作用一、机关后勤管理的涵义及作用n我国的机关后勤管理工作，主要由机关管理综合部门的直属办事机构，如总务、后勤处（科）或机关事务管理局等负责管理。n机关后勤工作涉及面广，内容复杂且琐碎。还具有服务性的特点。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院

36、行政管理学行政管理学39 n机关物材的筹措、保管、储存、分配、利用的管理；机关环境、工作场所的安排、配置和完善的管理；机关建筑设施的修缮、营建、分配的管理；机关食堂、宾馆、招待所、澡堂、用车、班车的管理；机关住房、卫生保健、托幼等，都是机关后勤管理事务。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n机关后勤管理除了具有供给机关工作条件的功能外，还具有向机关成员提供生活条件的福利功能。n 机关后勤管理的好坏、机关办公和工作条件如何直接影响到机关人员的行政效率的提高和个人的安全、身心健康以及权利的维护，最终影响整个政府部门行政效率的提高。n向机关中的工作人员提供较好的后勤服务保证

37、其生活条件，解除机关人员的工作后顾之忧，激励其以饱满的工作热情和干劲发挥更大的效率，应该说也是机关后勤管理的重要功能。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学我国传统的政府机关后勤管理模式我国传统的政府机关后勤管理模式n过去我国政府机关成员的福利供给很大程度上是通过机关后勤管理来实现的。n我国传统的政府机关后勤管理模式具有“大而全”、“小而全”的特点。即，传统的后勤管理事务可谓包罗万象，政府机关直接经营幼儿园、食堂、招待所、住宅、澡堂、医务室、班车等，在政府的机关系统中形成了一个自我封闭、自给自足的内部自循环、自我保障型的小社会，出现了被称为“机关办社会”的行政现象。其结

38、果是出现了机关后勤人员增多、机关后勤管理机构膨胀、机关后勤管理内容过于多样化、复杂化的效率低下的问题，也成为我国传统行政管理的特征。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学改革的方向和意义改革的方向和意义n当前我国机关后勤管理改革的价值取向是机关后勤事务的社会化和市场化，也就是人们所说的“社会办后勤”，特别是在机关后勤管理的福利供给功能的改革上有必要进一步推进。n这一改革的意义非常深远。生活在自我封闭、后勤和生活福利条件充裕的小社会中的政府机关成员，其所关心的只是小社会内部的利益得失和机关后勤是否充实的问题，而有可能由此而失去培育和生成公共意识的契机。导致无法从根本上实现

39、行政活动的公共性，更无法要求整个社会和所有公众都具有健全的公共意识和精神。n机关后勤管理事务的减量经营、政府机关人员后勤福利的货币化改革以及后勤管理事务的市场化、社会化变革，实现由“机关办社会”到“社会办后勤”的机关后勤管理模式的转型，正在和已经成为我国公共行政管理变革的重要内容。同时，这项改革的成败也决定着我国公共行政系统的高效化是否能够实现，甚至决定着在我国现代公共行政管理体制、以及市场经济体制和健全的市民社会能否最终成功建立。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学43二、机关后勤的管理：环境管理和物材管理二、机关后勤的管理：环境管理和物材管理1.机关环境管理是机关

40、后勤管理中的经常性的工作。有效的机关环境管理，首先应该有助于机关士气和效率的提高；有效的机关环境管理还应该有助于作为公共行政对象的普通公众容易接近、亲近和利用政府机关，使机关环境更加人性化，便于公共行政活动的顺利推行；有效的机关环境管理应该有助于机关工作人员的劳动条件的改善；机关环境管理还应该具有灵活性，能够不断适应组织变革的需要。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学2.机关环境管理直接引出的是机关物材管理。机关环境管理直接引出的是机关物材管理。n政府机关人员的薪酬支出和日常办公用品等机关物材支出，构成政府消费的重要内容。n机关物材管理以及与此相关度较大的机关设施的维

41、持修缮等，都是各级政府部门为了日常事务的开展和有效地为公众提供公共服务而进行的必要投入，需要通过基建和采购、购买等方式得以实现，政府在这方面消费的规模也较大。n但这一部分的管理消耗如果过大，势必影响为开展政府职能活动而投入的政策性支出规模，难以实现有效的社会管理和稳定的经济生活，因而需要维持一个适度的规模。因此，机关物材管理、机关后勤管理活动中，无时无刻不在强调节约、效率的原则。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学政府采购政府采购n因为后勤管理所具有的规模特点，因而非常有必要在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序，公开、透明地购买机关物材、工程或服务，这是我国近年来

42、尝试推行政府采购制度或公共采购制度的缘由所在。首先是要通过对机关物材的集中管理来提高机关后勤管理的效率，以此来降低行政成本、减少投入、节约机关经费开支。世界各国的政府采购制度中，一般较多地采用集中采购模式和半集中半分散的采购模式，目的也在于节约人力和财力，提高资金的使用效益，体现了相同机关管理事务的集中管理原则。其次对我们国家来说更具有现实意义的是，通过现代政府采购制度的引进来预防和从源头上遏制多发于我国政府部门机关基建、机关物材采购领域的寻租和腐败现象，实现公正和廉洁政府。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学我国机关管理的现状、问题和发展我国机关管理的现状、问题和发

43、展n随着我国近年来经济的飞速发展，政府的财政收入也有了较大提高，机关事务的管理，特别是机关后勤工作得到了稳步改善。n我国机关后勤、机关设施、机关物材管理中存在一些问题。如，一些政府部门动用教育和扶贫款项、养老保险资金营建豪华机关设施，购入高级豪华公务用车等，甚至出现了争相攀比的恶劣行政现象。这必然会加重政府的财政负担，使政府预算不能优先投入到政府的社会管理职能活动中，也就难以向公众提供足够的高质量的公共产品，当然不利于经济社会的稳定发展和和谐社会的建立，有悖于公共行政活动所追求的目标，也是我们国家的社会主义性质所不容的。n机关管理的发展和现代化还要从我国的国情和实际出发，将机关管理的着眼点放在

44、如何以最小的投入换取最大的效益上，以经济性、效率性还有程序规范性、合规性为基准，时刻遵循勤俭办事的原则，应该注意机关管理的现代化，不仅仅是办公设施和环境的现代。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学47第二部分第二部分 行政伦理行政伦理n第一节第一节 行政伦理概述行政伦理概述 n第二节第二节 行政伦理的结构与功能行政伦理的结构与功能 n第三节第三节 行政伦理制度化行政伦理制度化 北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学48第一节 行政伦理概述 n行政伦理是行政权力的重要制约机制之一。一、行政伦理和行政道德一、行政伦理和行政道德 1.道德与伦理道德与

45、伦理n一般认为，道德源于人的内心，属于精神原则，表现为个体的应当，它具有内在性、主观性、个体性。道德多指对人的行为进行判断的原则和标准，它按照风俗、习惯和观念直接判定行为的正当性。n伦理是内在道德的外在化，属于客观行为关系，表现为对人们行为进行鼓励或诱导的实在性群体规范，它具有外在性、客观性、群体性。伦理多指行为判断标准的理由，它通过对风俗习惯和观念的检验和反省来对行为进行判断。n一言以蔽之，“伦理是对于道德标准的寻求”北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学2.行政学和伦理学行政学和伦理学n行政管理中存在伦理和道德问题。行政学和伦理学之间也就形成了非常复杂的关系。从20

46、世纪初到第二次世界大战，行政学的价值色彩明显式微。行政学家虽然触及公正、平等、责任等问题，但“并没有提出系统的行政伦理范畴与规范”。二战之后，伦理道德问题又回到了行政学研究当中，尤其是70年代新公共行政学的兴起，使伦理道德问题在行政学领域前所未有的繁荣。20世纪90年代，虽然新公共管理成为一种新的研究范式而得以普及，但新公共行政学所提出的课题并未因此消失，新公共管理因忽略伦理道德问题而遭致批评成为行政学进一步发展的动力之一。从19世纪与20世纪之交开始，到新的世纪之交期间的百年发展，行政伦理研究已经成长为相对独立的专门学科。1994年，行政伦理学家特里库珀（Terry Cooper）出版行政伦

47、理学手册一书，集合世界各地的31位学者对行政伦理学科进行了百科全书式的全面总结，在行政伦理研究中具有里程碑意义，同时也体现了行政伦理学在世纪之交的快速发展。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学3.行政伦理和行政道德行政伦理和行政道德 n尽管伦理道德对于行政管理的意义及其在行政学中的地位已经广为人知，但是，对于行政管理中的伦理道德问题，人们在认识和理解上多少有些分歧。美国行政学家罗伯特丹哈特(Robert Denhardt)认为，有必要区分行政伦理和行政道德两个不同的概念，尤其要重视行政伦理的主动性。沃尔多则认为，虽然伦理和道德存在一定的区别，但人们在使用这两个概念时并

48、不总是那么严格。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n我们在认识行政伦理和行政道德问题时，既要看到二者之间的区别，也应我们在认识行政伦理和行政道德问题时，既要看到二者之间的区别，也应该看到二者之间的联系。该看到二者之间的联系。n一方面，二者涵义不尽相同。行政伦理概念的外延要大于行政道德的外延。“简言之，伦理是一种包含着道德，同时又高于道德的社会现象”行政道德行政道德主要涉及行政主体个人实践活动的正确规范及其所反映的价值观，它包括公务人员的道德传统、道德意识和道德品质以及由此而形成的道德规范和道德风尚等。行政伦理行政伦理主要是人们关于行政活动对错的判断过程以及判断的理由

49、，它既包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范，也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范。n另一方面，由于行政伦理和行政道德都与人们的意识和价值相关，加之伦理和道德两个概念往往联袂使用，行政伦理和行政道德二者又是伯仲相连的，人们在使用过程中也常常相互替代，甚至忽视二者之间的细微差别。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学二、行政伦理的涵义二、行政伦理的涵义 n行政伦理内涵相当丰富。其本质特征、基本要素、主体性、根本功能、作用过程、发展变化等各个方面，都具有明显的特性。n行政伦理的涵义，体现了行政管理在公共利益、公共权力、公共服

50、务和公共责任等方面的质的规定性。把握这些内涵，是理解行政伦理的起点。北京大学政府管理学院北京大学政府管理学院 行政管理学行政管理学n 特定的利益关系原则是行政伦理的本质所在，特定的权利义务关系是行政伦理最基本的组成要素，特定的主体性价值是其基本结构，特定的约束机制是其基本功能，特定的范畴构成其基本体系，特定的文化内涵又反映了行政伦理发展的基本机制。1、行政伦理是一种关于公私利益关系的观念体系 2、行政伦理是一种关于权利义务关系的规范体系 3、行政伦理是一种关于政府管理的价值体系 4、行政伦理是行政权力的一种内在约束机制 5、行政伦理是关于行政管理职业规范的范畴体系 6、行政伦理是一种特定的行政