第2章--公共部门人事行政的基本制度安排.ppt

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1、第2章 公共部门人事行政的基本制度安排一、公共部门人力资源管理制度的含义与地位公共部门人力资源管理制度的内涵是指在政府组织人力资源的任用和使用过程中，政党组织、国家政权组织与其他政治组织在人事管理权划分上形成的相对稳定的关系模式，也包括国有企事业组织在人事权上与政党组织、政府形成的关系模式。可以从以下六个方面进行理解：公共部门人力资源管理制度主要面对政府组织人事管理权的归属，以及归属范围等问题。在公共部门人力资源管理制度中，对政府组织人事管理权具有影响力的组织有：政党，特别是执政党、国家权力机关、国家行政机关、其他政治组织或利益团体等。在讨论政府人事管理权的归属范围时，我们可以将整个公职人员队

2、伍按照职位层级或担任的行政职务，划分为高级公务人员和中低级公务人员。公共部门人力资源管理制度的主要依据和原则上是什么？是以“人治”还是以“法治”的方式。公共部门人力资源管理制度一旦形成就具有相对稳定性。一种公共部门人力资源管理制度的优劣评价，主要看它选拔和使用公职人员的整体质量和素质，以及它的人才发展机制和路径。公共部门人力资源管理制度的主要模式按政府人事管理权归属的不同组合方式分为：行政机关的首脑或人事主管机关执掌公职人员管理的所有权限政党组织，特别是执政的政党基本掌握了政府人事管理的主要权力。执政党与行政机关及国有企事业组织划分人事管理权限按公共部门人力资源管理制度的主要依据和原则划分为：

3、“人治”式的公共部门人力资源管理“法治”式的公共部门人力资源管理公共部门人力资源管理制度的地位和作用公共部门人力资源管理制度的确立，是国家政治制度与政治体制的重要组成部分。公共部门人力资源管理制度的确立，是影响政府人力资源的构成和素质的根本因素。公共部门人力资源管理制度的确立，关系到社会的稳定与国家政权的稳固。二、西方国家公共部门人力资源管理制度演进西方国家公共部门主导性的人力资源管理制度是国家公务员制度目前世界上大约有60多个国家和地区程度不同地实行国家公务员制度，最早形成于19世纪中叶。公务员一词来源于英语，原文为Civil Servant，翻译为中文有多种译法，如“公务员”、“文职人员”

4、、“公职人员”、“文官”等。所谓国家公务员，是指代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员。广义的公务员是指政府中行使行政权力和承担政府公务的所有工作人员，既包括通过选举产生的政府官员，也包括常任制的、非选举产生的政府公务人员。狭义的公务员特指非选举产生的政府公务人员，他们一般通过公开竞争考试被择优录用，在无过失的情况下，一经录用，即可长期任职而不与内阁共进退。公务员制度是对公务员的权利与义务、分类、考任、考核、培训、奖惩、职务升降和任免、工资福利和保险、交流与回避、辞职辞退和退休、申诉与控告等制定系统的法律和规章，并依此对公务员进行管理的制度和体制。简单说来，公务员制度是

5、国家为实现其政简单说来，公务员制度是国家为实现其政治和行政目的而建立的一整套对国家公务员进行管理治和行政目的而建立的一整套对国家公务员进行管理所依据的法律、法规和规章的总称。所依据的法律、法规和规章的总称。与以往历史上的任官制度相比，区别在于：一是它通过制度一整套完备的法规体系规范公务员的行政行为的制度，从而保证了人事管理能依法进行；二是它以一整套包括人员招聘、选拔、职务分析、绩效、培训、薪酬等相应的体制构架作支撑；三是它是劳动人事制度的一部分，但有自己的特征，在全国劳动力的组织和管理中自成一个独立的体系，这个体系被称为“文职行政部门”（the Civil Service）西方国家公共部门人力

6、资源管理制度改革的背景工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础18、19世纪西方工业革命兴起，19世纪中期西方国家基本完成了工业革命，资本主义经济的迅速发展为公务员制度的产生提供了经济基础。据统计，到1850年，英国煤产占全世界的60.2%，铁产占50.9%，棉花产量占46.1%，英国当时的工业生产能力相当于世界工业生产潜力的45%,占世界人口2%的英国控制了20%的贸易量,占工业品贸易的40%.英国城市也迅速崛起,城市人口占当时总人口的79.1%,农业人口仅占20.9%.继英国之后,美国和西欧国家都很快跨入工业化国家,特别是美国,1865年南北战争结束以后,经济快速发展,到1880年美国人

7、均工业化水平位居于世界第二位.世界各国人均工业化水平(1750-1928),如下表:世界各国人均工业化水平世界各国人均工业化水平(1750-1928)(1750-1928)(以英国1900年工业化水平为100计算的相对值)序 国别1750 1800 1830 1860 1880 1900 19281英国10162564871001222美国49142138691823法国9912202839824德国8891525521285意大利888101217446俄国66781015207日本7777912308中国866443-随着社会管理事务范围的日益扩大，需要建立一支功能分化、职业化、专门化的文

8、官队伍来管理国家公共事务；为了保证社会生产力的进步和市场繁荣、发展，资产阶级要求建立一个廉价而高效的政府，能够有效地维持社会公共生活的秩序，同时节约纳税人的钱财，这在客观上要求政府以更经济、理性、有效率的行动开展管理活动；为了实现新生资产阶级参政的利益和他们对公共政策的影响力，资产阶级打出了“民主”“民权”的旗帜，要求政府的公职向社会公开开放，赋予公众更多的参与政治事务的权利和机会，这使得原有的以个人恩赐或政党分赃为内容的政府人事管理制度无法适应社会发展的要求。西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景(续)政治改革需要是西方公务员制度产生的直接因素随着资本主义国家相继形成了政党政治,选举制度

9、和官职的分赃制度后,产生了一系列严重的问题.结构性的腐败周期性的政治震荡公职队伍人才匮乏政治理论发展是西方公务员制度产生的思想基础17至18世纪是资产阶级革命时期,也是资产阶级政治理论繁荣和成熟的时期.形成了资本主义社会政治民主的许多重要思想理论如:社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论等。以及后来行政学理论的产生与发展，如美国政治学家威尔逊在1887年发表行政学之研究论文，提出“执行宪法比制定宪法更难”“美国应当有一门关于行政的科学，这门科学探索的是怎样整顿政府，提高政府的工作效能，加强和纯洁政府组织，使政府以高度责任感圆满地完成其工作”。威尔逊与古德诺（政治与行政）的政治-

10、行政二分论和韦伯的科层管理理论。等等。这些理论直接成为西方公务员制度产生的重要理论依据和来源。西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景(续)中国科举制度为西方公务员制度产生提供了借鉴从隋唐开始实行科举制，经过不断实践和完善，在对官吏的考试、考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较完整的办法。1570-1870年的300年间，仅用英文出版有关中国政治制度和官吏制度的书籍有70多种。在1855-1870年英国公务员制度形成时期，许多刊物杂志纷纷介绍中国的官吏制度。1983年美国人事管理总署署长卡艾伦坎贝尔应邀来中国讲授西方文官制度时说：“当我接受联合国邀请来中国向诸位讲关于文官制度的时候，我是感到

11、非常惊讶的，因为在我们西方所有的政治学教科书中，当谈到文官制度时，都把文官制度的创始者归于中国。”西方国家公共部门人力资源管理制度改革的背景(续)西方公务员制度产生的政治文化基础资产阶级大革命中提出的天赋人权、人人生而平等的思想，民主主义思想形成的政治文化氛围，为公民争取平等的任职权利创造社会的环境。英国政府现代文官制度的选择与推进曾经历的三种政府人事管理制度君主恩赐制：是资产阶级革命前封建社会遗留下来的政府人事管理制度。政府的公职人员成为“君主的仆人”。政府的官职被作为君主手中的赏赐物，依据君主个人的意志、情感或与其亲疏关系，定夺用人和官职的归属。个人赡徇制：就是君主或资产阶级的政治领袖依据

12、个人的力量和选择向政府输送和委任官员的用人制度，实际上，它是对君主恩赐制的延续，只是由单一的君主易位为君主和资产阶级政治领袖两个角色。政党分赃制：即竞选胜利的执政党掌握了任用政府官员的权力。19世纪初期至30年代，财政部等部设立了常务次官，地位相当于副大臣，由此，官员发展为政务官和业务官两大类，但官员任用仍无章可循，政府需探索一条客观、公开、平等的任用官员的制度。英国政府现代文官制度的选择与推进财政大臣格拉斯顿授意斯坦福诺斯科特爵士和查尔斯屈维廉爵士全面调查英国的政府人事制度，提出改革意见。1854年，他们写出关于建立英国常任文官制度的报告，史称诺斯科特诺斯科特-屈维廉报告屈维廉报告，提出：建

13、立公开考试制度，建立公开考试制度，文官通过此途径择优录用；确立公务员考试和管理的统一标文官通过此途径择优录用；确立公务员考试和管理的统一标准，建立统一的文官制度；实行功绩制原则，以工作成绩和准，建立统一的文官制度；实行功绩制原则，以工作成绩和勤奋程度作为提升文官的依据；将政府文官分为高级和低级勤奋程度作为提升文官的依据；将政府文官分为高级和低级两类，实行分途而治的原则。两类，实行分途而治的原则。1855年，颁布了文官制度改革第一个枢密院令。建立由3人组成的文官委员会，被授权审查准备任命到政府部门去做低级文官的年轻人资格，以便确保符合规定的条件，但各部大臣对文官的任命仍继续采用。通常人们将第一个

14、枢密院令的发布作为英国公务员制度创立的标志。1870年，英国又颁布了第二个关于文官制度改革的枢密院令。这两个枢密院令构成了英国现代文官制度的基本原则和基本措施。同时标志着世界上第一个现代常任文官制度的建立。美国政府现代文官制度的选择与推进1776-1828年，美国政府的官员任用实行的是“个人徇私制”，政府任用官员完全凭长官意志，没有法律规定，也没有专门的人事管理机构，政府用人的优劣，取决于首长个人的良知和品德。1829-1883年，实行政党分肥制，政府的职位大都是政治性任命，总统把政府职位作为对竞选支持者的一种恩赐，分配给支持者。如1829年美国第7任总统杰克逊提出“敌人的赃物应当属于胜利者”

15、、“官职应当属于选举的胜利者”等口号，实际上是公开实行政党分肥制。产生了严重的不良后果，如1881年7月2日，美国第20任总统加菲尔德在前往新英格兰州度假的途中，被一名求官不成而怀恨在心的男子行刺不幸身亡。这一事件促成了美国加快建立公务员制度进程。美国政府现代文官制度的选择与推进（续）1883年美国国会通过了调整和改革美国文官制度的法律，即著名的彭德尔顿法，标志着美国公务员制度的确立。法律取消了“政党分肥制”，开始实行“功绩制”，一直延续至今。功绩制的主要主张是：所有求职者，不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或身体缺陷，都应在人事使用的各个方面受到公平合理的对待；凡通过文官考试录用的官员

16、，不得因政党关系等政治原因被革除职务；对公务员的评价着重于实际的工作能力和贡献；实行政务官和业务官的分途而治。日本政府现代文官制度的选择与推进二战以前的日本官僚制度,实际上是日本天皇独裁专制的统治工具.二战以后,社会混乱,经济崩溃,同时在国际国内压力下,对公务员制度进行改革.美国占领军当局认为日本已进行的改革不能解决问题,于是1946年派任胡佛担任团长,组成”人事行政顾问团”到日本对日本官吏制度存在的弊端进行研究.1947年提出调查报告.提出14种弊端:人员过多、人浮于事；纪律要求不严、秩序比较混乱；政府官员缺乏为国民服务的思想，只想个人升官发财；公务员报酬制度不合理，缺乏公平处理制度；退休制

17、度不合理、进修制度不完善、考核评定方法不健全等等。提出改革日本公务员制度主张和7项具体原则：官职任用必须以能力为基础，实行竞争录用或任用；公务员报酬依据职务确定，并与私人企业工资水平相适应；建立公平补偿制度；实行政治中立；实行退休制度；全面建立晋升、保健、福利和工作考绩等制度。并起草了国家公务员法草案。经过修改，1947年10月日本公布实行日本国家公务员法，该法规定了日本国家公务员制度的各项基本准则。西方国家公务员制度的基本特征西方国家公务员制度的基本特征终身的常任制取向构成了国家公务员的基本任职模式依照法律、规章的规范形式对国家公务员系统进行管理以能力和业绩取向为本的功绩制，贯彻于整个国家公

18、务员的体系奉行“价值中立”或“政治中立”。指在政府中工作的业务类公务员，在执行公务的过程中应超然于政党政治和个人政治理念之外；不以行政权力偏袒某一政党、政治团体或利益集团，应以客观、公正、公平的态度和中立的能力尽忠职守，推动政府的各项政策，为公民服务；不受利益团体的影响，更不能图谋某个集团的利益，采取统一、一致的标准执行法律；不介入派系或政治纷争。政务官和业务官分途而治。政务官和业务官的发展通道不同：他们产生方式不同；任期不同；与执政党的关系不同；各国业务官在政府中所占数量比例也日趋增加，例如美国彭德尔顿文官改革时，共有13.3万个联邦政府职位，而经过考试择优录用的公务员仅1.4万人，约占总职

19、位的10%，1910年则上升到60%，目前已达到90%左右。建立专门的公务员管理机构，通过自己的工会组织与政府谈判，维护自身利益。公务员法定权利与义务的平衡。力图发展公平、客观的公务员能力和绩效的测评标准西方国家公务员制度的改革与发展20世纪70年代，曾主导西方公共行政领域近一个世纪并誉为行之有效、甚至最佳的、传统的或称主流的公共行政制度，遭受到新的外部环境越来越严峻的挑战，其近乎刻板、僵化的科层体制愈来愈不能适应迅速变化的信息和知识密集型社会和经济生活，政府财政危机，社会福利政策难以为继，政府机构日趋庞大臃肿，效率低下，公众对政府失去信心，“政府失灵”论开始占主导地位。面对官僚机构惊人的浪费

20、、欺诈和滥用权力，政府也遭遇到了信任危机。当代公务员制度面临的困境：当代公务员制度面临的困境：绝对的政治中立原则被置疑、连续性问题、功绩问题。80年代，一种新的公共行政理论、管理模式新公共管理在英美两国应运而生，它以现代经济学和私营企业管理理论和方法作为自己的理论基础。新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据。新公共管理从现代经济学中获得诸多理论依据。如“理性人”的假定中获得绩效管理依据；从公共选择和交易成本理论中获得政府应以市场或顾客为导向，提高服务效率、质量和有效性的依据；从成本-效益分析中获得对政府绩效目标进行界定、测量和评估的依据等。从私营管理方法中汲取营养，私营部门许多管理方式和手段

21、都可为公从私营管理方法中汲取营养，私营部门许多管理方式和手段都可为公共部门所借用。共部门所借用。如私营部门能灵活地适应环境，而不是韦伯所说的僵化的科层制；对产出结果的高度重视，而不是只管投入，不重产出；人事管理上实行灵活的合同雇佣制和绩效工资制，而不是一经录用，永久任职等。新公共管理的特点：新公共管理改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、“自我服务”的官僚机构，政府公务员应该是负责任的“企业经理和管理人员”，社会公众则是提供政府税收的“纳税人”和享受政府服务作为回报的“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，应增强对社会公众

22、需要的响应力。更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量。反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制，而实现严明的绩效目标控制。强调广泛采用私营部门成功的管理方法、手段和竞争机制，取消公共服务供给的垄断性。在看待文官和政务官的关系上，正视行政所具有的浓厚政治色彩，特别是部分高级文官应实行政治任命，让他们参与政策的制定过程，并承担相应的责任，以保持他们的政治敏锐性，不应将政策制定和行政管理截然分开。主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。与传统公共行政模式下僵硬的人事

23、管理体制不同，新公共管理重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制。英国文官制度的进一步发展与完善借鉴了美国的职位分类制度，将以前较粗糙的品位分类制度作了改革。1919年成立了全国公务员的“惠特利会议”。1966年在威尔逊政府支持下，以富尔顿爵士为首的12人委员会提出了著名的富尔顿报告。1979年撒切尔夫人执政，实行企业管理途径，又称B途径。采取了：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管理质量；加强中央指导职能。反对浪费和低效益运

24、动，成立了效率小组；大规模私有化（如40多家主要国企卖给私人）；地方政府预算总量控制；公共服务执行局（近75%公共服务由执行局承担）等。核心思想是：核心思想是：把私人部门管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，目标不只是作内部技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模式取代传统的官僚制模式。三、我国公共部门人力资源管理制度改革探索建国后直到1993年10月政府人事管理一直沿用干部人事管理制度。我国干部人事管理制度的特征所有干部都是党的干部，党管干部是干部人事管理制度最根本的原则。分部分级干部管理

25、体制革命战争年代直至1953年，我国的所有干部都由中央及各级党委组织部进行直接统一的管理。1953年，分部分级干部管理体制。分部管理：即根据工作的需要和所在行政部门的性质，将所有干部划分为九类，具体是：军队的所有干部；政府的文教工作干部；计划和工业工作干部；财政贸易工作干部；交通、运输工作干部；农林水利工作干部；少数民族的党外上层代表人物、宗教界、各民主党派和无党派的民主人士、华侨民主人士等；政法工作干部；党群工作干部和未包括在上述八类之内的其它工作干部。分级实行下管两级干部制度。1984年，实行下管一级的垂直管理体系。干部人事管理制度主要存在的问题领导干部的年龄严重老化，整个干部队伍的文化素

26、质低下，专业技术管理人员十分匮乏国家干部概念笼统、宽泛，范围不清，缺乏科学的管理分类人事管理权限高度集中，管理方式陈旧单一，用人与治事严重脱节人事制度中人治因素干扰过强，导致政府用人不正之风的蔓延。政府中的人事主管部门职能缺位，机构设置不稳定。人事制度改革的方向是什么呢?我国国家公务员制度的探索与确立政府人事管理制度的立法准备阶段（1984-1986年底）。决策与正式宣布阶段（1987-1988年4月）。建立、完善公务员主管机构和公务员制度试点阶段（1988年4月-1993年9月）。国家公务员制度的确立与制度的推行阶段（1993年10月-2005年4月）。中国华人民共和国公务员法颁布，公务员制

27、度进一步发展、完善阶段（2005年4月至今）2001年1月开始，中组部和人事部牵头组成了国家公务员法起草领导小组，4年中十三易其稿。2005年4月27日，十届全国人大常委会第十五次会议上获得通过了中华人民共和国公务员法，并自2006年1月1日起施行。中国公务员的定义公务员法中规定：公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。三个条件必须同时具备才是公务员：一是必须依法履行公职；二是使用行政编制；三是由国家财政负担工资福利。国家公务员依然是党的干部，党管干部依然是公务员管理的根本原则，不实行西方的“政治中立”价值。政府公务人员要坚持四项基本原则，坚持党的基本路线，

28、坚决执行党的路线、方针和政策。坚持德才兼备的人才任用和管理原则。坚持全心全意为人民服务的宗旨。建立了富有中国特色的公务员分类管理制度。中国公务员制度的独特性四、现代公共部门人力资源管理制度基本精神和独特性现代公共部门人力资源管理制度的基本精神功绩主义精神法治主义精神人才主义精神人本主义精神市场主义精神分权主义精神现代公共部门人力资源管理制度的内在运行机制是指政府或人事行政主管机关根据公共部门人力资源管理制度的安排，围绕着公共行政管理的需要和人力资源管理的目标，配套设计的一整套公务人员管理活动的规则或制度化措施。主要表现在：竞争机制保障机制激励机制更新机制监控机制也说高薪养廉人性本源和种种利益诱

29、惑使公务员职务犯罪成为一种可能，当这种可能一旦在自律上失去约束，就从可能变为一种现实的存在。对公务员职务犯罪的控制，离不开他律和自律两种方式。他律是诉诸法律等强制手段对犯罪进行事后惩戒。自律是诉诸社会舆论、传统习惯和内心信仰等手段，既可事先进行预防，也可事后进行“惩罚”。两种方式在控制犯罪中相互作用，缺一不可。所谓道德调控，也称“道德预防”，是指以道德规范作为人的内心力量，通过职业道德教育、职业行为控制、社会监督等手段不断增强人们的职业道德意识，以抵御腐朽思想的侵袭，最终达到预防职务犯罪的目的。伦理学中的公务员职务犯罪从伦理的视角看，公务员职务犯罪是国家公职人员违反或偏离公共职责，私用或滥用公

30、共权力，损害国家公共职务的廉洁性，侵害国家公共管理职能和秩序，致使国家和人民利益遭受重大损失，阻碍、破坏社会进步的道德蜕变行为。公务员职务犯罪是一种不道德的行为。公务员职务犯罪是对行政职业道德的背叛和职业良心的泯灭。公务员职务犯罪是一种权力腐败。这时就需要伦理道德来指导、约束和调整人们的行为。伦理道德是调节、约束和规范人们行为的有力武器，也是维系社会稳定和促使社会秩序良胜运转的基石。道德调控的思想古己有之早在西周时期，周公就提出了“明德慎罚”的思想。所谓“明德”，就是一定要崇尚道德，所谓“慎罚”，就是谨慎用刑，反对滥杀无辜。这是最早的道德调控的思想。春秋时期的孔子发扬了周公的礼治思想，倡导德主

31、刑辅、先教后刑，认为只有强化道德教化，官吏才能积德、守礼、践仁，社会才能长治久安，达到“无讼”的境界。他还积极倡导“为政以教”、“为政以德”，把德治看成是治腐的根本，是约束官吏私欲、启迪社会风气的最有效途径。孟子认为人君只有行“仁政”“以德服人”王道,才能统一天下。“汉代孔子”董仲舒突出强调了以道德教化作为治国的重要工具。唐太宗曾把尧舜之道、周孔之书喻为“如鸟有翼，如鱼依水，失之后必死，不可暂无耳”。明末清初大思想家王夫之也主张以德礼“善风俗、以祸乱”。在西方，古希腊哲学家亚里士多德在政治学中特别强调对政治至善性的追求，认为权力在运行中合乎理想的道德境界所表明的是“一切社会团体均以善业为目的。

32、”并且指出要育民以廉。孟德斯鸠提出:“一个有良知的立法者热衷预防犯罪应甚于惩罚犯罪，注意激励良好的社会风范应多于施用刑罚”。英国欧文提出:“预防犯罪远胜于惩罚罪行”。实证犯罪学派的加罗法洛将自然犯罪的原因归结为“心理或道德的异常”，认为防止犯罪以道德的力量为最大。费尔巴哈更直截了当地认为，所有违法行为的根源都在于趋向犯罪行为的精神动向、动机形成源，它驱使人们违背法律，因此国家制止犯罪的第一道防线应是道德教育。当代美国犯罪学家劳伦斯科尔伯格还提出了“道德发展与犯罪的理论”，他把人的成长过程按道德发展水平分为3个水平6个阶段，认为对于达到了较高层次道德水平的人，可以避免犯罪行为。道德约束无力道德约

33、束，是指通过加强对公务员的思想道德教育，提高其抵御外界各种致罪因素的免疫力，以达到所谓的使人“不想犯”的境界。道德是社会控制的有效手段，它往往通过规范的形式来约束人的不道德行为，以期实现维护正常生活秩序之目的。道德的规范作用源于道德的控制功能。道德的约束性是由道德的社会性决定的。道德的社会性要求用普遍的认同方式凝聚着个体和社会的道德经验，对群体中的个人的任性与偏私起着约束或抑制作用。道德规范是建立在社会利益和需要以及群体经验和智慧的基础上的。道德的约束性是基于人对自己行为的自觉的理性控制。理性是人类经过漫长进化过程发展起来的高级属性，是一种逻辑地分析认知世界、冷静地权衡行为利弊、深沉地独立探究

34、并进行判断的能力，它追求的是事物的有序性和合理性。包尔生认为:“全部道德文化的主要目的是塑造和培养理性意志使之成为全部行为的调节原则。”这种理性对本能、欲望的控制，构成了道德控制的基础。我国公务员职务犯罪道德约束软弱无力的原因维持和改善自身生活状况的基本需要往往战胜了道德说教力量。过分推崇法制作用，认为只要订立了完备的法律和制度就能根治公务员职务犯罪,而忽视道德教化作用,认为道德是软弱无力的。道德约束孤军作战，缺乏其他手段的有力配合也是它软弱无力的一个重要原因。规范认同障碍也是道德约束软弱的原因之一。从“上帝死了”到信仰危机。西方各种腐朽思想的流入对我国道德规范体系带来了严重的挑战，以至于我国

35、出现了各种道德体系冲突与道德价值多元化的倾向，道德对社会生活中人们行为的控制和影响日益弱化，出现了道德价值“疲软”的状况。著名的哲学家尼采曾说过这样一句话:“上帝死了，众神在堕落”喻指人类的行为失去了约束，道德在沦丧，真理在堕落，世界失去秩序和规范，指导和约束人类行为的道德沦丧，破坏了人类的秩序和规范，使得各种犯罪现象丛生。国外公务员职务犯罪道德调控特色制定完善的伦理道德准则。制定完善的伦理道德准则。将道德建设与制度建设有机结合起来，其明显的趋势就是道德建设的制度化，重要的手段就是制定伦理准则，也即道德立法。美国的职业道德立法居于领先地位。早在1829年，美国邮政管理局局长就颁布了美国第一部伦

36、理法典。1924年，国际城市管理者协会通过了国际城市管理者协会道德守则，该守则并于1994年重新修订。1990年，该组织还通过了国际城市管理者协会道德守则实施细则。在最近30年中，美国于20世纪70年代又比较早地开始了道德立法工作。1978年，美国国会通过了政府道德法案。1993年，美国颁布了美国行政部门雇员道德行为准则，1999年该准则又经过了修订和补充完善。到1999年，美国已经有30多个州也都颁布了自己的道德法规。美国公共行政学会1984年通过了12条道德规范，1994年又本着更易识别、更加简短、更便于应用的原则进行了修订。加拿大于1994年颁布加拿大公务员利益冲突与离职后行为法。墨西哥

37、又紧随其后制定了公务员职责法。英国、德国、法国、荷兰、挪威、芬兰、澳大利亚、新西兰等许多发达国家都先后颁布了类似的道德法典。在亚洲，韩国于1981年颁布了韩国公职人员伦理法，其后，根据形势发展，曾于1987年、1988年、1991年和1993年多次修订。新加坡、印度、巴基斯坦等许多亚洲国家也都有了明确的行政道德法规。日本则于1999年8月通过了国家公务员道德法，并于2000年4月开始实施。建立专门的道德管理机构。建立专门的道德管理机构。美国政府道德办公室、英国的公共生活准则委员会和加拿大的政府道德咨询办公室都是这方面的典型代表。“水门事件”震惊了美国各界。1978年颁布政府道德法案，并按规定设

38、置政府道德办公室，这是在公务员道德管理方面的重大发展。政府道德办公室主任负责全面工作，任期5年，有专门的主任办公室协助其工作。除主任办公室外，该机构还设有4个分支办公室分担具体职能:全面咨询与法律政策办公室、特别项目办公室、行政办公室和信息资源管理办公室。政府道德办公室有五大任务:(l)依据政府道德法案，根据公务人员利益冲突的情况，制定有关的规章条例。(2)审查财务公开报告。(3)通过培训道德官员和培训政府雇员预防失范行为。(4)进行解释性的建议和指导。(5)通过检查监督道德计划。1994年，英国成立了诺兰委员会，诺兰委员会因其第一届领导人为诺兰勋爵而得名，该机构全名为英国公共生活准则委员会，

39、它是一个独立性的机构，专门负责公共机构中行为准则的调查并向首相提供相关建议。1997年，该委员会又扩大其功能，包括了有关政党资金方面的道德事务。从1994年到2000年，诺兰委员会共提交了6份报告。每份报告都引起政府高度重视并得到积极响应。加拿大在1994年也成立了专门的政府道德咨询办公室，定期向联邦和省级政府部门提供关于伦理道德问题的建议。1994年，霍华德威尔逊被任命为加拿大第一任首席伦理顾问。该办公室在提升公共道德、保持公众对于政府的信心方面起着重要作用。完善伦理道德的优化机制作用。完善伦理道德的优化机制作用。道德管理的动态过程包括许多内容，包括保证行政道德的防范机制、针对违背伦理精神和

40、违反道德规范的发现机制，以及对于道德失范的惩罚机制等等。公正与公平的报酬待遇制度公务员的财产登记和财务公开制度内幕举报机制（受理举报和防止打击报复）持久开展伦理道德训练。持久开展伦理道德训练。当代世界不少国家十分重视公务员的伦理道德训练问题，并将其作为公务道德建设的重要途径之一。有的国家在公务员培训过程中就特别安排伦理道德、伦理学的课程，有些国家将各种伦理政策和道德法规当作培训必备的教学内容。美国高等院校中公共管理专业人才的培养，也特别重视伦理道德内容的训练，著名的哈佛大学和普林斯顿大学都是如此。肯尼迪政府学院公共管理职业培训课程中专门设有政府伦理学，威尔逊政治学院则设有公共政策伦理课程。而且

41、，学校在大量的课程中都包含有伦理方面的内容。根据统计分析，70%的学生认为伦理教育有价值，超过2/3的学生感到训练使他们增强了道德敏感性。国外公务员道德立法公务员道德法总的要求是：国家利益至上，忠实地履行法定义务，公正地执行公务，恪尽职守，严禁利用职权及其影响谋取私利。其目的是维护政府公正形象，树立政府威信提高行政效率，保持政治秩序稳定。具体公务员道德规范主要有以下内容:严禁公务活动中收受礼品。有的国家对于收受礼品的数额也做了限制。美国行政部门雇员道德行为准则规定，每次礼品市场价不得超过20美元，一年内从同一位送礼者那里收受的礼品总价值不得超过50美元。有些国家还制定了礼品申报制度。严禁经商谋

42、利公务以外活动的限制禁止公职人员利用职务谋取私利严禁不正当使用政府资信禁止公职人员不正当使用公有资财，如所在机关办公场所及其设备、交通工具等为个人利益服务;不得以职务需要而掌握的政府尚未公开的信息著文立说或谋取利益。回避制度回避是防止公务员以公职权力谋取私利而采取的一项措施。包括回避经济利益和求职安排回避。申报财产收入目的是便于监督机构和社会公众对于公职人员任职前后的经济状况进行对比检查，对公职人员的廉政状况作有效监督和评价，及时发现和清除腐败分子，亦可防止有不廉行为的人进入公职人员队伍。对离职人员的限制就业限制、活动限制、使用官方信息的限制公务员惩戒的规定惩戒的种类惩戒机构的职责权限及程序受理投诉，防止打击报复案例思考环卫部门的两难案例中的垃圾清运费该如何解决？学校等几个单位都相互推诿，谁也不肯负主要责任，问题出在哪里？如果让你来解决，你将如何处理垃圾清运费事件？加强日常的制度管理和监督之间对提高行政效率有什么影响？