城镇化进程中风险应对机制建立10978.pdf

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1、城镇化进程中风险应对机制建立 摘 要：社 会 风 险 持 续 成 为 社 会 热 点，而 涉 及 普 通 老 百 姓“一 生 最 大 的 财产”房 屋 拆 迁 带 来 的 风 险 和 危 机，近年 来 特 别 受 全 社 会 关 注。本文 从 实 践 中解 构 房 屋 拆 迁 引 发 的 社 会 风 险 之 诱 因，又 将 实 践 上 升 至 理 论 高 度 提 出 风 险 防 范 之对 策，通 过 理 论 和 实 践 的 结 合 寻 求 城 镇 化 进 程 中 房 屋 拆 迁 风 险 预 防 的 机 制。关 键 词：城 镇 化 房 屋 拆 迁 风 险 诱 因 风 险 预 防 一、城 镇 化

2、进 程 中 的 主 要 风 险 类 型 高 速 城 镇 化 在 给 社 会 带 来 日 新 月 异 的 变 化 的 同 时，也 造 成 了 社 会 风 险 的 不 断提 高。具 体 体 现 为 一 下 几 种：(一)恶 性 拆 迁 持 续 存 在 城 镇 化 进 程 自 本 世 纪 以 来 进 入 了 一 个 高 速 发 展 的 时 期，特 别 是 基 层 社 会 纷 纷加 快 了 旧 城 改 造 的 进 程。通过 对 旧 生 活 区 域 进 行 拆 迁 重 建，使得 城 镇 功 能 得 到 升级，符合 城 镇 化 进 程 的 需 要。但由 于 拆 迁 问 题 涉 及 众 多 利 益 人，而且

3、 相 关 利 益 的协 调 难 度 大。特 别 是 某 些 政 府 为 追 求 发 展 速 度，忽 视 了 拆 迁 中 存 在 的 各 种 风 险。(二)社 会 底 层 规 模 扩 大 由 于 高 速 城 镇 化，人口 流 动 也 变 大。特别 是 由 于 土 地 征 收 和 拆 迁，许多 农 民失 去 了 耕 地，不 得 不 转 入 到 城 镇 寻 找 新 的 就 业 机 会。但 由 于 其 就 业 能 力 的 限 制，一 般 多 从 事 于 第 一 产 业 的 工 作，国 企 下 岗 失 业 工 人、包 括 农 民 工 在 内 的 农 民 群 体、难 以 就 业 的 知 识 青 年 等 被

4、 甩 到 社 会 结 构 之 外，正 在 成 为“没 有 机 会 的 群 体”，导 致 社 会 底 层 庞 大，社 会 阶 层 差 距 大。(三)生 态 环 境 恶 化 城 镇 化 进 程 的 过 快 导 致 经 济 发 展 和 环 境 保 护 发 生 严 重 的 错 位。地 方 政 府 为 追求GDP 的 增 长，引 入 高 污 染、高 能 耗 的 企 业，忽 略 生 态 环 境 恶 化 造 成 的 社 会 损 失。这 些 产 业 结 构 应 该 进 行 淘 汰 的 企 业 由 城 市 转 移 到 城 镇，排 污 从 城 市 转 移 到 城 镇，并 且 更 加 肆 无 忌 惮，导 致 城 镇

5、 生 态 环 境 恶 化 加 剧。二、社 会 风 险 防 控 之 首 要 对 象 房 屋 拆 迁 风 险 在 建 立 应 对 社 会 风 险 的 机 制 时 应 该 重 视 如 何 建 立 一 个 应 对 拆 迁 风 险 的 机 制。由 于 城 镇 化 最 直 接 的 外 部 表 现 就 是 城 镇 空 间 面 扩 大、农 村 景 观 转 变 为 城 镇 景 观。人 口 向 城 镇 移 动 也 促 使 城 镇 住 房 面 积 增 大，公共 基 础 设 施 完 善。城镇 化 意 味 着 城镇 人 口 规 模 的 不 断 扩 大，即意 味 着 城 镇 空 间 规 模 的 不 断 扩 大，这就 必

6、须 要 求 通 过拆 迁 等 手 段 来 实 现 城 镇 空 间 的 延 伸。并且 通 过 一 系 列 的 旧 城 拆 迁，改变 原 来 城 镇的 功 能 结 构 布 局，提高 城 镇 发 展 的 档 次，完善 城 镇 的 社 会 生 活 功 能 布 局、生态 环境、城 镇 景 观 等。因 而，如 果 在 城 镇 化 的 进 程 中 不 能 很 好 地 应 对 拆 迁 中 存 在 的 各 类 风 险 矛 盾，那 么 城 镇 化 的 进 行 就 无 从 谈 起。有 效 解 决 拆 迁 中 存 在 的 问 题 并 建 立 一 个 预 防 拆 迁冲 突 风 险 的 机 制，正确 处 理 好 城 镇

7、建 设 和 人 民 群 众 个 体 利 益 之 间 的 关 系，形成 人民 群 众 真 心 实 意 支 持 城 镇 拆 迁、改 造 和 建 设 工 作 的 氛 围，促 进 城 镇 化 建 设 的 持 续、健 康 和 稳 定，有利 于 降 低 城 镇 化 进 程 中 社 会 风 险 发 生 总 体 可 能 性，推动 和 谐 社 会的 建 立。因此，着重 探 讨 建 立 一 个 如 何 应 对 拆 迁 风 险 的 长 效 运 行 机 制，对于 整 个社 会 风 险 防 控 机 制 的 建 立 具 有 重 大 的 积 极 意 义。三、拆 迁 风 险 之 表 现 及 诱 因 (一)具 体 诱 因 解

8、决 拆 迁 中 存 在 的 风 险，就要 正 视“拆 迁 难”的问 题。房屋 拆 迁 及 其 拆 迁 纠纷 涉 及 多 个 利 益 主 体，包 括 公 共 利 益 和 个 人 利 益，拆 迁 人 利 益 和 被 拆 迁 人 利 益，土 地 所 有 人 利 益 和 土 地 使 用 人 利 益 等 等，涉及 范 围 极 广，因而 调 节 好 这 些 利 益 的难 度 也 大。拆 迁 风 险 产 生 的 原 因 具 体 有 以 下 五 点：1.拆 迁 工 作 任 务 重 且 追 求 速 度。当前，人口 向 城 镇、城市 流 动 速 度 快，流入人 口 对 住 房 需 求 加 大，原城 市、城镇 人

9、口 对 于 住 房 环 境 质 量 的 要 求 提 高，因此 房产 开 发 的 面 积 不 断 扩 大。房产 开 发 速 度 提 高，相对 应 的 进 行 拆 迁 工 作 的 速 度 也 进行 提 高，社 会 拆 迁 任 务 重。高 速 的 拆 迁，必 然 导 致 对 部 分 拆 迁 利 益 相 关 人 的 忽 视，基 层 拆 迁 人 员 需 要 在 很 短 的 时 间 内 完 成 对 拆 迁 补 尝 的 评 估，对接、协商 和 最 终 的拆 迁，使 得 整 个 拆 迁 过 程 很 紧 迫 。并 且 部 分 开 发 商 为 追 求 效 益，造 成 暴 力 拆 迁和 强 制 拆 迁 的 事 件

10、增 多，引 发 集 体 的 社 会 冲 突。2.拆 迁 补 偿 的 标 准 得 不 到 统 一。依据 拆 迁 法 规 的 要 求，对于 拆 迁 补 偿 的 评 估应 该 以 市 场 评 估 价 格 为 依 据。但是 由 于 中 国 市 场 面 积 达，地区 差 异 也 明 显，各地区 的 经 济 发 展 存 在 差 异，房 产 评 估 的 标 准 难 以 统 一，即 使 在 同 一 地 区，由 于 环 境、观 念、习 惯 的 不 同，对 于 补 偿 标 准 的 认 定 也 存 在 差 异，市 场 评 估 价 格 得 不 到 统 一。补 偿 基 准 价 与 市 场 价 格 产 生 一 定 差 异

11、，具 体 体 现 在 以 下 几 个 方 面：一 是 总 体评 估 和 个 案 评 估 存 在 差 异;二 是 自 行 改 变 房 屋 用 途 导 致 补 偿 困 难;三 是 装 修 的 补偿 问 题 。这 些 因 素 都 导 致 了 拆 迁 补 偿 在 地 区 间 存 在 差 异。3.被 拆 迁 人 法 律 意 识 淡 薄。在当 今 社 会，虽然 社 会 整 体 的 道 德 素 养 和 法 律 素养 都 得 到 显 著 提 高，但由 于 地 区 发 展 的 不 平 衡，特别 是 在 基 层 社 会，仍大 量 存 在着 法 律 素 养 和 道 德 素 养 缺 失 的 被 拆 迁 人。在拆 迁

12、工 作 中，常常 会 有 一 些 无 理 取 闹的 拆 迁 户，无视 法 律 关 于 补 偿 的 规 定，在拆 迁 补 偿 方 面 超 越 法 律 的 政 策 进 行 漫 天要 价，或者 是 在 进 行 拆 迁 评 估 前 进 行 违 章 建 筑，希望 获 得 更 多 的 拆 迁 补 偿。或者是 拆 迁 的 决 意 不 清 晰，对拆 迁 补 偿 甚 至 是 否 拆 迁 存 在 矛 盾，导致 今 天 同 意、明天后 悔 的 现 象。4.房 产 开 发 商 违 反 拆 迁 政 策。首 先 对 于 在 拆 迁 补 偿 方 面 超 越 法 律 的 政 策 进 行漫 天 要 价 的 被 拆 迁 人，房产

13、 开 发 商 本 着 财 大 气 粗 以 及 息 事 宁 人 的 态 度，对部 分 被拆 迁 人 进 行 随 意 承 诺 和 超 额 补 偿，纵容 了 被 拆 迁 人 的 不 当 要 求。其次 对 于 始 终 不愿 意 搬 迁 的 被 拆 迁 人，被开 发 商 采 取 断 水、断电、骚扰 和 阻 碍 通 行 的 方 式 逼 迫 被拆 迁 人 搬 迁，甚 至 进 行 入 户 暴 力 拆 迁 和 强 制 拆 迁。加 剧 了 被 拆 迁 人 的 不 满 情 绪，一 旦 不 满 情 绪 积 累 到 一 定 程 度，就有 可 能 爆 发 大 面 积 的 社 会 冲 突，阻碍 拆 迁 工 作的 进 行。5

14、.政 府 依 法 执 行 力 度 不 充 足。由于 配 套 的 拆 迁 的 法 律 法 规 不 完 善，且政 府 的监 管 力 度 不 足，势必 导 致 政 府 对 于 拆 迁 的 执 行 力 度 不 足。政府 不 能 由 于 个 别 被 拆迁 人 不 愿 意 搬 迁，而忽 视 了 更 为 重 要 的 人 民 群 众 的 生 命 安 全 和 公 共 利 益。面对 个别 不 愿 意 搬 迁 的 拆 迁 户，政府 在 进 行 了 各 种 劝 说 和 沟 通 后 仍 然 不 愿 意 搬 迁 的，应该 予 以 依 法 的 强 制 执 行。政府 要 坚 持 依 法 强 制 执 行，特别 是 涉 及 人

15、民 群 众 人 身 利益 的，更要 坚 决 地 执 行。依法 执 行 力 度 不 充 足 不 仅 削 弱 了 政 府 的 权 威，也势 必 会影 响 整 个 拆 迁 工 作 的 进 程，对于 地 区 整 体 的 发 展 规 划 进 行 了 阻 碍，并且 导 致 地 区发 展 不 协 调。(二)具 体 表 现 导 致 拆 迁 风 险 的 原 因 具 有 多 样 性，且具 有 并 发 性，例如，有与 被 拆 迁 人 缺 乏对 拆 迁 补 偿 相 关 法 律 法 规 的 了 解，坐地 起 价，漫天 要 价 导 致 房 产 开 发 商 为 了 可 以维 持 效 益，进行 随 意 承 诺，但事 后 却

16、不 履 行，导致 被 拆 迁 人 和 开 发 商 之 间 利 益 关系 紧 张，并且 随 时 可 能 爆 发 双 方 冲 突。由于 政 府 在 相 关 政 策 执 行 上 没 有 履 行 相 应的 职 责，忽视 对 拆 迁 工 作 的 监 督 管 理，导致 开 发 商 违 反 相 关 拆 迁 政 策，并且 损 害弱 势 的 被 拆 迁 人 的 利 益。再者，没有 一 个 公 平 合 理 的 补 尝 标 准，致使 补 偿 标 准 差异 巨 大，使被 拆 迁 人 心 理 落 差 加 大，对政 府 工 作 产 生 不 满 情 绪 甚 至 会 采 取 一 定 的措 施 进 行 反 抗，拆 迁 工 作

17、的 执 行 就 更 加 难 上 加 难。而 且 由 于 相 关 法 律 法 规 的 缺 失，使 得 政 府 缺 乏 一 个 可 以 进 行 依 法 强 制 拆 迁 的依 据，使 得 一 些 顽 固 的 被 拆 迁 人 无 正 当 理 由 不 愿 进 行 搬 迁，造 成 拆 迁 工 作 搁 置，阻 碍 了 地 区 城 镇 化 的 进 展。政府、开发 商 和 被 拆 迁 人 三 方 之 间 由 于 不 合 理 的 拆 迁规 划、拆迁 措 施 等，容易 造 成 心 理 失 衡。特别 是 在 开 发 商 和 被 拆 迁 人 之 间，开发商 会 利 用 自 身 优 势 强 制 进 行 拆 迁，而被 拆

18、迁 人 也 会 顽 固 的 抵 抗，造成 群 体 性 冲 突事 件。群 体 性 冲 突 事 件 一 旦 发 生 到 剧 烈 的 程 度，例 如 引 发 伤 亡 和 严 重 的 流 血 事 件，政 府 进 行 调 和 的 难 度 愈 发 加 大，甚 至 由 于 调 解 不 能 爆 发 社 会 冲 突。因 此，建立 一 个 有 效 的 机 制，具有 可 以 预 见 风 险、识别 风 险、划界 风 险 和 解决 风 险 的 功 能，对于 拆 迁 工 作 的 进 行 具 有 重 要 性 和 必 要 性，对于 城 镇 化 的 进 展 来说 也 是 必 不 可 少 的。四、建 立 应 对 拆 迁 风 险

19、的 完 善 机 制 (一)媒 体 参 与 在 拆 迁 过 程 中，政府 和 公 众 之 间 的 关 系 改 变 涉 及 根 本、非常 困 难，需要 调 整相 应 法 律 法 规 才 能 在 本 质 上 改 变 其 关 系，而媒 体 在 其 中 的 角 色 相 对 较 灵 活，只要调 整 应 对 策 略，就能 有 效 影 响 拆 迁 过 程 中 的 信 息 平 衡，并有 效 化 解 其 中 的 社 会 风险。这 种 影 响 力，借 助 于 媒 体 自 身 得 天 独 厚 的 优 势，也 是 对 现 有 拆 迁 制 度 中 政 府、公 众 之 间 信 息 不 对 称、渠 道 不 平 衡 的 有 效

20、 补 充。媒 体 应 该 讲 事 实，向 政 府 要 信 息，向 公 众 挖 事 实，还 原 拆 迁 本 来 面 目;正 向 导，立 足 过 去 现 在，展 望 未 来 发 展，还原 拆 迁 真 正 价 值;化 风 险，合 社 会 智 慧，为 政 府 提 供 决 策 依 据，为 公 众 化 解 拆 迁风 险。(二)完 善 拆 迁 评 估 机 制 评 估 是 拆 迁 工 作 的 重 要 环 节，拆 迁 补 偿 的 数 额 在 很 大 程 度 上 是 由 评 估 结 果 决定 的，评估 机 构 作 出 的 评 估 结 果 是 补 偿 的 最 主 要 依 据，如果 评 估 的 整 个 机 制 不 完

21、善，即 使 再 好 的 法 律 法 规 也 无 济 于 事。所 以，在 法 律 已 经 对 房 屋 拆|评 估 有 所规 定 的 情 况 下，完 善 机 制，使 制 度 更 加 完 善 成 为 当 务 之 急。1.对 评 估 机 构 进 行 规 范。拆迁 主 管 部 门 应 做 好 服 务 工 作，统一 管 理、建立 信誉 档 案，为 拆 迁 双 方 当 事 人 提 供 优 质 服 务;建 立 评 估 机 构 的 筛 选 和 淘 汰 机 制，定期 向 社 会 公 示 那 些 资 质 高、信誉 好、实力 强 的 评 估 机 构，供拆 迁 当 事 人 选 择。评估 机 构 应 依 法 开 展 评

22、估 工 作，不得 转 让、变相 转 让 受 托 的 评 估 业 务。另外，公开进 行 评 估 机 构 的 选 定。评估 机 构 作 为 中 介 组 织，是社 会 服 务 性 机 构，不受 地 域 限制，进行 评 估，可以 选 择 异 地 资 质 好、信誉 高 的 评 估 机 构 参 与，以排 除 利 害 关 系的，减 少 对 评 估 工 作 的 影 响。2.保 护 当 事 人 合 法 权 益。评估 结 果 事 关 拆 迁 双 方 当 事 人 经 济 利 益 的 实 现，补偿 额 是 评 估 结 果 的 具 体 体 现，征 收 人 或 者 被 征 收 人 对 房 屋 价 格 评 估 结 果 持

23、有 异 议的，可 向 原 房 屋 价 格 评 估 机 构 申 请 复 核 评 估。该 评 估 机 构 应 当 对 评 估 的 结 果 负 责，并 向 委 托 人 详 细 说 明 评 估 结 果 产 生 的 事 实、依据 和 做 出 评 估 的 理 由，如评 估 时 所采 用 的 时 间 点、计算 方 法、参考 因 素 等。此外，各地 区 应 成 立 房 屋 评 估 专 家 委 员会，复核 可 以 向 被 征 收 房 屋 所 在 地 房 屋 价 格 评 估 专 家 委 员 会 申 请 鉴 定，进行 复 核的 专 家 人 选 应 从 专 家 库 中 以 抽 签 方 式 确 定。最后，关于 评 估

24、费 用 的 承 担，由作 出错 误 评 估 结 果 的 评 估 机 构 承 担 相 应 的 评 估 费 用。(三)政 府 部 门 要 有 所 作 为 房 屋 拆 迁 工 作 要 想 得 到 拆 迁 民 众 的 理 解 和 支 持，相 关 部 门 就 应 保 障 被 拆 迁 村民 依 法 享 有 的 知 情 权、参 与 权、监 督 批 评 权 以 及 权 益 受 损 后 的 救 济 权，坚 持 依 法、公 平、公正、公开、透明 的 原 则，为被 拆 迁 村 民 参 与 到 拆 迁 过 程 之 中 创 造 机 会 和条 件，将整 个 拆 迁 工 作 置 于 阳 光 之 下，自觉 接 受 村 民 和

25、 社 会 的 监 督，做到 阳 光 拆迁、透明 拆 迁。实践 证 明，政府 相 关 部 门 认 真 及 时 地 做 好 相 关 法 律 法 规、政策 的宣 传 工 作 是 非 常 有 必 要 的，只要 宣 传 工 作 做 到 位，让村 民 真 真 切 切 了 解 自 己 的 权益，赢得 被 拆 迁 村 民 的 理 解 和 支 持，就可 以 有 效 的 化 解 矛 盾，使拆 迁 工 作 顺 利 进行 下 去。五、结 论 在 城 镇 化 进 程 中，农村 房 屋 拆 迁 亦 是 一 项 系 统 工 程，事关 农 村 社 会 的 和 谐 稳定，其中 掺 杂 着 各 种 利 益 的 博 弈 与 角 逐

26、，如何 规 范 拆 迁 活 动，矫正 政 府 公 权 力 的肆 意 行 使，有效 维 护 农 民、政府、拆迁 人 三 者 利 益 的 平 衡，考验 着 政 府 及 相 关 部门 的 智 慧，更考 验 着 法 律 大 家 们 的 道 义。每每 从 新 闻 中 看 到 农 村 自 焚、暴力 拆 迁事 件，都对 农 民 无 奈 的 抗 争 表 示 深 深 的 同 情。所以，为了 对 城 镇 化 进 程 中 的 拆 迁风 险 进 行 防 控，就应 当 设 立 完 善 的 风 险 防 控 机 制，充分 发 挥 媒 体、政府、法律 的功 能，实 现 和 谐 拆 迁。注 释：樊 红 敏.城 镇 化 进 程 中 的 社 会 风 险.人 民 论 坛.2010(5).29-30.李 阳.拆 迁 项 目 风 险 研 究 以 潍 坊 滨 海 经 济 开 发 区 为 例.山 东 大 学.2012.熊 灿 平.对 城 镇 化 进 程 中 拆 迁 难 问 题 的 思 考.观 察 与 思 考.2006(4).帅 菲、肖 根 如.浅 谈 拆 迁 评 估 中 的 几 个 问 题.中 国 利 技 信 怠.2006.