2022年关于深化农村集体资产股份合作制改革调研报告 .docx

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1、关于深化农村集体资产股份合作制改革调研报告为全面了解我市农村集体经济发展情况，特别是了解各地贯彻落实中共*省委办公厅、*省人民政府办公厅关于发展壮大村级集体经济的意见（*办发*30 号）的情况，根据市委党校教学安排，第 42 期中青班第 3 调研小组于*年 4 月26 日至 28 日和 5 月 25 日至 26 日，分别赴*、*、*、*区等地围绕如何进行农村集体资产股份合作制改革，促进农村新 型集体经济发展，壮大村级集体经济这一课题进行了专题调研，通过到乡镇、村（社区）开展实地调研，查阅资料，听取 介绍，召开座谈会等多种形式深入了解各地在发展壮大村级集体经济上的做法。特别是走访了 XX 县区*

2、镇后，对于该镇对农村集体资产进行股份合作制改革，推动集体经济发展，促进农民增收的做法及存在的问题进行分析思考，形成调研报告，现阐述如下：一、*镇农村集体资产股份制改革情况简介（一）政策背景中共*省委办公厅、*省人民政府办公厅关于发展壮大村级集体经济的意见（*办发201430 号）文件和财政部关于印发扶持村级集体经济发展试点的指导意见的通知（财农 197 号）文件，对于发展壮大集体经济都给出相关政策指导和具体要求，而农村集体资产股份合作制改革是深化农村 经济体制改革的一项重要内容，是推动集体经济发展和农村增 收的有效途径，也是促进农村社会和谐稳定的有力保障。近年来，随着经济社会的发展和工业化、城

3、市化的推进， XX 县区较多的农村集体土地被征用，大量的村民转化成为居民，集体资产管理以及收益分配等问题日益突出。为壮大发展农村集体经济实力，增加农民财产性收入，确保城市化进程中农村集体资产不流失、村民利益不受损。2012 年，XX 县区确定了“农民市民化、资金资本化、村民股东化、管理规范化”的改革思路，积极推行农村集体资产股份合作制改革。2013 年底全面完成全区 52 个村（居）集体资产股份制改革工作。这项工作可以说是走在了全国的前列，仅*镇社屋前社区股份合作社几年来就接待了来自全国各地的数十批考察团前来学习取经。下面以 XX 县区*镇为例，在总结农村集体资产经济股份制改革运行情况的同时，

4、借鉴外地先进经验及做法，针对出现的一些矛盾和问题，就完善和推进农村股份制改革提出相关建议。（二）*镇农村集体资产股份制改革情况根据 XX 县区委、区政府的统一部署，*镇农村集体资产股份合作制改革工作分二个批次进行。首批 8 个撤村建居社区的村集体财产股份制改革工作于 2012 年 11 月底完成，其中，社屋前经济合作社成为全省首家社区股份经济合作社。第二批 9 个村股份制改革工作于 2013 年 11 月底全部完成。社屋前社区是采取集体土地入股分配到人的形式组建股份 经济合作社，湖边社区是采取对现有集体资产进行第三方评估 的基础上再结合原有居民数进行股份测算分配到人的模式组建 了股份经济合作社

5、，两都尽管组建方式不同，但都是对原集体 资产进行股份制改造，然后把股份分配到原居民手中，形成全 体居民持股的方式。为规范资产的运作管理，对重新组建的股份经济合作社建 立了股东代表大会、董事会、监事会等法人治理机构。第一届 股东代表由现任的村民代表基本股东和村（居）两委干部直接 过渡；股东代表大会由全体股东代表组成，是合作社的最高权 利机构。第一届董事会成员从现任村（居）村两委干部中推荐 选举产生，董事会是合作社的执行机构，董事会对股东代表大 会负责，按章程规定行使职权。董事会的议事规则和表决方式 由合作社章程规定。第一届监事会成员从现村（居）监督委成 员中推荐选举产生，监事会是合作社的监督机构

6、，监事会由 3 名监事组成。监事会对股东代表大会负责，行使章程规定的职 权。以社屋前社区为例，社屋前原是一个城郊村，近年来伴随城市化进程加快，该村成为 XX 县区首批“村改居”社区之一。在集体资产股份合作制改革中将集体资产城东农贸市场和若干 店面按照市场价值，以股权形式量化分配到村民身上，由股份 经济合作组织统一经营、到年底按照收益情况进行分红。2013 年起每年拿出收益的 80%用于分红，至今共分红 552 万元（其中 2013 年 72 万元、2014 年 80 万元、2015 年 96 万元、2016 年 304 万元）。二、股份经济合作组织运营中存在的问题股份经济合作社的成立，使集体经

7、济组织内部产权关系更 加清晰，实现了集体资产管理与行政社会管理事务的剥离，形 成所有权、决策权、经营权、监督权“四权”制衡机制，但目 前仍存在着一些不容忽视的问题，严重制约了严重影响了股份 经济合作社的发展与推广。（一）法律地位不明确。农村集体资产股份合作社是农村 集体资产产权改革后，经由折股量化改造而成的新型集体经济 组织。作为一种新出现的合作经济组织，其既体现出了企业经 营行为，又具有合作经济组织的性质；既不同于企业法人，也 不同于行政事业单位法人，更不同于社团法人。虽然宪法等有关法律明确了农村集体经济组织的法律 地位，但我国规范集体经济组织的法律少之又少，导致集体经 济发展方面的相关法律

8、制度严重缺失。一是集体经济管理主体 不明（法律缺失）。至今我国尚未出台专门规范农村集体经济组织的法律法规，集体资产产权管理缺乏法律依据。二是集体 经济组织成员管理法律缺失。虽然宪法、土地管理法等均有提 及集体经济组织，但规范农村集体经济组织成员的法律几乎是 空白的，导致国家层面认定农村集体经济组织成员资格缺少法 律依据。三是集体经济组织法人地位法律缺失。按照现有法律 规定，我国财产所有权分为国家所有、集体所有、个人所有三 种形式。集体所有是现实中广泛存在的一种财产所有制形式， 如何对这种经济形态的法人地位进行认定，法律是模糊的。（二）市场定位不明晰。民法通则中将法人分为企业 法人、机关法人、事

9、业单位法人和社会团体法人四类。农村集 体经济组织显然与企业等法人组织属于完全不同的组织类型， 改革后的股份经济合作社是新型农村集体经济组织，如果登记 为企业法人，不仅存在一些法律障碍，而且还要面临交纳各种 税费的问题，加重了本就薄弱的集体经济组织负担。由于股份 经济合作社是新型集体经济组织，其法律地位不明确，导致市 场定位不明晰，在市场经济环境下，没有明确法人资格的经济 组织在开展生产经营活动中，存在很多不便的地方。比如说在 与其他经济组织开展合作时，由于股份经济合作社不是企业法 人，无法以股份经济合作社的名义与合作方签订合作协议，妨 碍了股份经济合作社的发展等等。现在，由于国家层面没有相 关

10、政策规定，仅由试点县（市、区）农业部门出具农村集体经济组织证明办理相关手续，虽然可以为农村集体经济组织解决 一些问题，但法律权威不高，农村集体经济组织仍然无法作为 完整的市场主体参与市场竞争。（三）职能交叉不规范。股份经济合作社目前存在社会管 理职能和企业经营职能交叉问题。村民委员会（社区居民委员 会）的职能是服务、管理和教育，即是公共、非营利性的，这 意味着居委会的决策主要是从公益的和服务村民（居民）的角 度出发。股份经济合作社的领导班子如董事会的决策的做出首 先考虑的应该是经济利益的最大化，股东利益的最大化。现阶 段村民委员会（社区居民委员会）与股份合作社合署办公，董 事长由社区社记兼任，

11、可以说是“两块牌子、一套人马，一个 账户”，社会管理职能与企业经营职能相互交叉，在很大程度 上牵制了股份经济合作社管理层的精力，也占用了合作社的经 营资金，不利于股份合作经济的资本化、社会化经营，也影响 股份经济合作社的规范发展。（四）相关优惠政策措施不配套。如中共*省委办公厅、*省人民政府办公厅关于发展壮大村级集体经济的意见（*办发201430 号）文件规定，依法征收农村集体土地时，要按照实际征收村集体土地面积 5%-10%，预留国有建设用地用于发展村集体经济，但因没有相关配套措施，使该项预留地政策很难落实。特别是在被征收的集体土地是用于道路基础设施建设时，这 5%10%预留地政策基本无法落

12、实。（五）收益权落实较难。农民对集体资产股份的收益权未有效落实。XX 县区大部分村居虽然进行了股改，但绝大多数村仍沿用以前的福利分配方式，未有效落实同股同利的原则，将集体资产经营收益按村民拥有的股权进行分红。（六）经营管理不够规范。股份经济合作社作为原村（社 区）集体经济的经营实体，虽然按照股份制改革的要求制定了 章程和相应的管理制度。但由于经营班子成员都是由村（居） 两委成员兼任，在经营管理方面缺少经验和能力，导致经管管 理不够规范。主要表现在：一是经管管理能力偏弱。目前，股 份合作社董事会成员均为原村（社区）两委成员过渡产生，这 些董事会成员工作经验为村（居）管理，基本没有参与过市场 经济

13、，缺乏经营管理企业及监督的经验和能力。二是有效监督 有待加强，股民都是几代下来的原住民，是一个熟人的生活圈，监事会成员与董事会成员之间多多少少沾亲带故，监事会 监督的力度显得不足，有的经合社监事会的监督流于形式，监 事会作用发挥不到位。（七）发展后劲不足。从 XX 县区近几年股份合作社发展来看，仅有少数落实了 10%预留地政策的村（社区）通过兴建市场对外租赁获取收益，实现股民分红外，绝大多数村（社区） 仅完成了集体资产折股量化工作，并未充分利用集体闲置房屋、资金等资源，开展合作、开发等经营业务，集体资产保值 增值的目标打了折扣。（八）对以股份合作社模式发展壮大集体经济存在畏难心理。目前，各地对

14、于这两份政策性文件（*省：*办发201430 号和财政部：财农 197 号）的理解把握还不够充分，认识还不到位，对于如何组建股份合作社还没有清楚的认 识，对如何经营发展壮大村级集体股份合作社也缺乏理念和办 法。从而导致各地对组建股份合作社模式发展壮大集体经济存 在畏难心理，分析其产生的主要原因：一是对组建股份合作社认识不清。这一点在山区农村集体 经济组织体现得较为明显，认为边远山区，缺乏有效资源，难 以组建股份合作社，对发展壮大村级集体经济缺少办法，缺失 信心。二是缺少懂经济会管理的人才。对村级集体资产进行股份合作制改造，需要有懂经济会管理的人才，当前农村青壮年大都出去务工或自己做点生意，留在

15、村里的都是号称“38、61、99 部队”人员，懂经济会管理的人才严重缺乏，导致各村普遍对开展此项工作缺少积极性和主动性。三是对发展壮大村级集体经济不关心。改革开放以来，农 民们习惯了单打独斗，各自过自己的小日子，对发展壮大村级集体经济抱着无所谓的态度，不关心、不支持、不参与。 三、工作建议党的十八届三中全会提出了“保障农民集体经济组织成员 权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”的改革任务。为 贯彻落实好中央有关精神，进一步推进农村集体资产股份制改 革发展，针对当前存在的问题，提出如下意见和建议：（一）建议加快推动立法工作。一是尽快启动国家层

16、面的 立法工作。建议从国家层面加快推动为农村集体经济组织立法，赋予农村集体经济组织法人地位，使其能够作为独立法人 参加市场竞争。二是尽快启动地方立法工作。建议借鉴浙江、 广东等集体经济较为发达地区的经验，开展前期调研，尽早启 动地方立法工作，进一步明确农村集体经济组织的主体地位、 成员资格、组织机构、资产运营以及权利义务等内容。（二）尽快出台农村集体经济股份合作社税收优惠政策。 鉴于目前，股份经济合作社承担着大量的村（社区）管理和服 务职能，为支持和鼓励股份经济合作社的发展，在相关法律法 规出台前，建议省政府按照财政部扶持村级集体经济发展试 点的指导意见（财农 197 号）研究出台税收优惠政策

17、及配套激励政策。（三）尽快厘清经合社与社区（村委会）的关系，实行政经分离。鉴于合作社与村（社区）“两委”重叠，为切实减轻 股份经济合作社负担，使其“轻装上阵”，专司经营发展，真 正体现经合社的市场主体地位。建议尽快剥离村居两委对集体 资产经营管理职能，完善农村基层党组织领导下的村民自治组 织和集体经济组织各司其职、各负其责的村级治理机制。（四）落实农民对集体资产股份的收益权。总结推广社屋 前股份合作社分红的经验与做法，按同股同利的原则和章程的 相关规定，经股东代表会议通过，将集体资产经营收益可分配 部分，依据村民拥有的股权给村民社员分红，使农民对集体资 产的收益权真正落实到位。同时在学习借鉴其

18、他县（市、区） 好的经验做法的基础上，结合实际，积极探索实施股权流转机 制，对转让对象、转让价格、转让程序等作进一步的规范和明 确，积极稳妥推进股权继承与流转等工作。（五）规范股份经济合作社管理。由农委牵头加强对股份 合作社股东代表、董事会、监事会成员的培训，使其尽快转变 角色、更新观念，增强民主意识，按章程加强民主管理和决策。同时，农委要对股份经济合作社的分配提出原则性指导意 见。（六）大力发展新型集体经济。各地要按照省两办关于发展壮大村级集体经济的意见（*办发201430 号）和财政部财农 197 号文件精神，消除对于组建股份合作社发展壮大集体经济的畏难心理，同时积极向有关部门争取集体预留

19、地等 政策支持。以“保稳定、促发展”为重点，积极整合农村闲置 资源，包括土地、房屋、资金等一切可利用的资源，通过招商 引资、联合开发等方式积极发展物业经济。利用合作社积累资 金到工业区投资兴建标准厂房或购置物业厂房等多种形式， 增加合作社资产和物业经营收入，大力盘活合作社资产，使合 作社收益最大化。内容总结（1） 虽然宪法等有关法律明确了农村集体经济组织的法律地位，但我国 规范集体经济组织的法律少之又少，导致集体经济发展方面的相关法律制度严重缺失（2） 现在，由于国家层面没有相关政策规定，仅由试点县（市、区）农业部 门出具农村集体经济组织证明办理相关手续，虽然可以为农村集体经济组织解决一些问题，但法律权威不高，农村集体经济组织仍然无法作为完整的市场主体参与市场竞争