2016年吉林大学行政管理专业专升本公共管理学大作业.pdf

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1、2015-20162015-2016 学年第二学期期末考试学年第二学期期末考试 公共管理学大作业公共管理学大作业一、名词解释（每小题一、名词解释（每小题 1010 分，共分，共 5050 分）分）1 1、公共利益、公共利益：是一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面，它不同于国家利益和集团（体）利益，也不同于社会利益和共同利益，具有主体数量的不确定性、实体上的共享性等特征，如何识别公共利益是司法和行政实践中的重要问题。从汉语的构词方式看，公共利益属于偏正结构，可以分解为“公共”和“利益”两部分，其中“公共”是用来修饰“利益”的。其实，“公共”主要是指利益的“受益对象”，而“利益

2、”才是真正的内容，所以，公共利益的不确定性主要就表现在“公共”的不确定性和“利益”的不确定性。公共公共是相对于个别而言的，根据辞源的解释，公共，谓公众共同也。那么，如何确定公众的范围，一般来说有两种办法。第一种是根据地域标准，这是由德国学者 Leuthold 在公共利益与行政法的公共诉讼 一文中提出的，即公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益，换言之，这个地域或空间就是以地区为划分，且多以国家之（政治、行政）组织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，就足以形成公益。至于在地区内，居于少数人之利益，则称之为个别利益。第二种是根据人数标准，是由德国学者Neumann 提出的，他认为，公益是一

3、个不确定多数人的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的含义。换言之，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。应该说，这两种观点都有一定的道理，但是也分别存在缺陷。比如，Leuthold 单纯以地域为划分，但是，很多情况下，公众的范围并不限于地域范围内，比如一个职业共同体，其人员分散在不同的地域，但是该共同体仍然可以作为一个“公众”存在。Neumann 的观点虽然是德国流行的通说，但是，以不确定的多数人来定义不确定的“公众”本身，近乎同义反复，操作性意义不大。2005 年以来，德国学者又发展出了新的判断标准，即以“某圈子之人”作为公众的相对概念，从反面间接的定义“

4、公众”。所谓“某圈子之人”是指由一范围狭窄之团体（例如家庭、家族团体，或成员固定之组织、或某特定机关之雇员等等之类），加以确定的隔离；或是以地方、职业、地位、宗教信仰等要素作为界限，而其成员之数目经常是少许的。由上述定义可以看出“某圈子之人”有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。由此，从反面推论，公共的判断应当至少具备两个标准：（1）非隔离性，即任何人在任何时候，都可以自由地进出该团体，无需有特别条件的限制，该团体不封闭也不专为某些个人所保留，不具排他性；（2）即使某些团体，基于地方、职业、宗教等因素，属于隔离性团体，但其成员数目可能不在少数，

5、也符合公共的概念。这种观点我们可以称为公共的“反面说”。“反面说”实际上综合了地域说和人数说，也就是说，定义公众，首先要确定一个范围，当然，这个范围并不限于地域性质，也可以是职业的、身份的、宗教信仰的，甚至年龄的、性别的，关键是要将人与人区分开，不能只笼统地讲是“不确定的”，这个不确定并非指静态的无法区分，而是指在静态的环境下，其成员的流动性所导致的成员人数的不固定性。其次，是这个范围内的成员构成大多数，这个标准可以不要求同时具备上述的非隔离性，开放性的团体自然是大多数的，如果是封闭性的团体，则要求必须构成大多数，才能算是“公众”。所以，在决定是否为公众的两个标准中，“数量上达多数”要比“非隔

6、离性”更为重要。笔者认为，反面说给我们的最大启示就是，无论是“公共”还是“个别”都是相对的概念，并非静态的、一成不变的。因为作为个别的“某圈子”实际上是可大可小的，这种圈子最小是一个单个的个人，然后逐渐地向外扩展，根据个人与其他人之间的不同的联系，从而形成一个许多同心圆相互交错的图像。因此，对一个圈子来说，相对于圈子内的少数人，圈子内2015-20162015-2016 学年第二学期期末考试学年第二学期期末考试 公共管理学大作业公共管理学大作业的多数人就是“公共的”，而相对于外层的一个更大的圈子而言，这个圈子又可能构成少数，成为“个别的”，比如，对一个街道来说，这个街道上大多数居民的利益相对于

7、某个居民的利益就是公益，但是，如果把这个利益与该街道所处的城市中大多数人的利益相比，该街道的利益又成为私益。所以，公共与个别就是在如此层层相套的环境中相对存在，当然，这个圈子在理论上并非无限大的，从法律的角度来看，以一个国家为限，虽然在国家之外还存在所谓“全人类的利益”，但是，这已经不是一国的国内法所能解决的问题了。利益从哲学的角度来看，利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用、必要、值得追求）。由此可以看出，利益具有以下特性：第一，客观性。这也是马克思主义哲学所认为的利益的最大特性。即客体对主

8、体的意义是真实存在的，是客观的，是不以人的意志为转移的。第二，主体性。西方学者比较强调这一点，比如，耶林内克就认为，利益是一种离不开主体对客体之间所存在的某种关系的价值形成，是被主体所获得或肯定的积极的价值。如此，利益即和主体的价值（感觉）产生密切的关联。价值的被认为有无存在，可直接形成利益的感觉，这一切，又必须系乎利益者（即主体）之有无兴趣的感觉。第三，社会性或者叫做环境性。即客体对主体的有意义，并非一成不变的，而是为当时的社会客观事实所左右，2005 年以前有意义，不代表 2005 年也一定有意义，在 2005 年时没有意义，也不代表着 2005 年后就一定没有意义。因此，利益的判定往往必

9、须根据个案的实际情况来进行，无法一以贯之而予以测定，是弹性的、浮动的受到一些判断利益的要素所决定。利益是否具有客观性，一直是马克思主义学者与西方学者争论的焦点，从西方学者对利益的主体性和社会性的分析可见，他们大多认为利益是主观的，是难以确定的。对此，笔者无意也无能加以讨论，只是认为，从法律的角度来看，两种观点都有一定正确的质素：首先，客体对主体的意义必须是真实存在的，客体对主体没有意义，而主体误认为存在意义，那是利益不存在的表现，法律应当对此予以否定。其次，当然，即使客体对主体的意义真实存在，主体也有可能因为认识能力的缺陷或遐疵而没有认识到，甚至认为没有意义，法律应当分别情况，或者将利益向主体

10、予以揭示，或者尊重主体的意思自治，不予理睬。再次，也是最重要的，当主体之间均对同一客体主张利益，或者主张没有利益的情况下，法律应当发挥其“定分止争”的作用，居中评判双方的利益的客观性。所以，对法律而言，利益的主体性和客观性都是有“意义”的，从而，一些德国学者在法律上区分不同的利益现象就显得特别重要。Neumann 将利益分为主观的利益和客观的利益，主观的利益是团体内各个成员之直接的利益，而客观的利益则相反，不再是存在成员的利益，而是超乎个人利益所具有之重大意义的事务、目的及目标。质言之，利益可有个人直接享有和其他目的所享有两种。沃尔夫也将利益分为主观的事实性利益，即特定主体与特定客体之间的实在

11、关联性。这种利益的程度、范围以及有关主体的评价取决于主体，特别是主体的要求、活动范围和判断能力，和客观确定的现实利益，其存在和价值大小与主观的事实性利益的存在和大小没有关系，在这里，（物质或者精神）客体并非（像主观利益那样）取决于特定的事实，而是取决于被规定的权利、目的和目标，以及以此为根据作出的正确判断。实际上，这两种分类照顾到了利益的主体性和客观性。其中，所谓主观的利益，就是主体本身所感受到的或所认为存在的利益，是强调利益的主体性；所谓客观的利益，是指主体本身可能没有感受到或认为不存在，但实际上存在并对主体有意义的利益，是强调利益的客观性。这种分类预示了主体对利益认识的不完整性和对利益进行

12、法律评价的必要性。2015-20162015-2016 学年第二学期期末考试学年第二学期期末考试 公共管理学大作业公共管理学大作业通过对“公共”和“利益”的分析，我们可以看到，公共利益是相对于共同体内的少数人而言的，客体对共同体内的大多数人的主客观统一的意义。共同体的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。笔者在这里所采用的定义方法比较倾向于一种实证的态度，这与一些人所提倡的将“公共利益”价值化的定义是不同的。事实上，笔者认为，确定一个在价值上优先的公共利益是不可能的，也是不必要的，而且，由于价值本身的争议性，反而增加了确定什么是“公共利益”的困难。反倒不如将“公共利益”视为一个实证化的概念，

13、即只要符合为共同体中的大多数人有益即确定为公共利益，至于这种公共利益是否具有价值上的优越性，则只有通过具体的价值衡量才能得出结论。可以说，如何克服从价值化的取向来定义公共利益是当代学者所要面临的难题。公共利益的另一个难题在于谁来主张公共利益。根据公共选择的理论可知，每个人都是理性的、经济的算计者，因此，对于能够个人带来好处的利益是乐于去主张的，甚至是“据理力争”。但是，对于个人之外的大多数人的利益，如果与个人无关，甚至有害于个人，基于成本利害的算计，不仅不会主张，甚至会反对。即使个人也可能从中受惠，同样基于成本的算计，个人会产生“搭便车”的思想，等着其他的受益人去主张。因此，对于大多数人的公共

14、利益，容易出现主张者的缺位的问题，鉴于此，必须成立专门的组织来代表大多数人来主张公共利益。这种组织最常见的就是国家机关、国有的企事业单位、社会公益组织等等。所以，在现代社会，公共利益并不缺少主张者，但是，这里又存在一个新的问题，主张者作为共同体中大多数人的代表，其对公共利益的认识是否可能与大多数人的认识偏离，或者说，主张者可能没有尽到代表大多数人的义务。现代社会对这个问题的解决方法是，通过法律将一些普遍性的公共利益确定下来，作为对主张者的“诫条”，从而保证主张者主张义务的履行。因此，在完全信赖主张者的情况下，可以认为主张者所主张的公共利益是对共同体中的大多数人有意义的，甚至这种意义是共同体中的

15、大多数人不一定认识到的。于是，与主观的利益和客观的利益的分类相仿，也就出现了主观的公共利益和客观的公共利益的划分。如德国学者 Neumann 将公益分为主观的公益，此种公益是基于文化关系之下，一个不确定之多数（成员）所涉及的利益。另一个是客观的公益，这种公益，是基于国家、社会所需要的重要之目的及目标，因此，这种客观公益率多以信赖国家机关或地方自治团体之方式，藉着彼等机构，以合乎目的性考虑（即本于职权，斟酌事务情况而行为）即可达成公益之需求。沃尔夫也认为，事实性的公共利益是指（国家）主体的事实性利益，有时以决议或者公众意见的形式直接表达出来，但通常由共同体的机构公职人员阐明。客观的公共利益是指经

16、正确认识的共同体利益，例如和平的社会秩序的维护，人类尊严和名誉的保护，占有权、财产权和从事法律行为的权利，教育和文化、经济和环境的条件和促进，建立和维护与各自具体情况相应的实体法律状态等。这种公共利益是作为法律发现和立法行为基础的抽象原则。由于公共利益的主张者的缺位以及主张者的不保险性，由法律来确认或者形成客观的公共利益成为法治社会的普遍做法。这一方面在于法律的程序性，保证了公共利益的客观性。即民主的立法过程，使得多数人的利益得以表现，另一方面，法律的明确性，也使得公共利益的主张者，可以籍此来积极的主张公益，促进公益的实现。因此，以严格采法实证主义的凯尔森学派，甚至直接认为，将国家目的予以法制

17、化，才完成承认其为公益的过程。而所谓公益必须获得国家承认之后，方有公益之价值。凯尔森曾谓，整个法制度不过是公益之明文规定。所以，2005 年时所谓的公共利益，往往就是指实定法上的公共利益。当然，由于立法者所代表的共同体的不同，实定法上的公共利益是由不同层级的立法来完成的。比如表述行政区域利益的地方立法，表述地区自治团体利益的民族区域自治、特别行政区、基层群众自治组织立法，表述职业、性别、年龄、身体、身份团体利益的特殊人群立法等等，而国家和社会的利益的往往由宪法和立法机关的法律来表述。2015-20162015-2016 学年第二学期期末考试学年第二学期期末考试 公共管理学大作业公共管理学大作业

18、2、公共责任：首先是伴随公共管理的发展，对行政责任的扩充。因此，有学者将其翻译为“公共责任”，并总结说，“就其内容来说，公共责任有三层意思：在行为实施之前，公共责任是一种职责（responsibility），负责任意味着具有高度的职责感和义务感行为主体在行使权力之前就明确形成权力所追求的公共目标；在行为实施的过程中，公共责任表现为主动述职或自觉接受监督（answerability），受外界评判机构的控制并向其汇报、解释、说明原因、反映情况、承担义务和提供账目；在行为实施之后，公共责任是一种评判并对不当行为承担责任（liability）撤销或纠正错误的行为和决策，惩罚造成失误的决策者和错误行为的

19、执行者，并对所造成的损失进行赔偿”。并进一步指出，公共责任可以划分为法律责任、政治责任、行政责任、职业责任和道德责任。然而，将这一概念翻译成公共责任显然忽视了两个重要特性：1.主体的多元性。随着政府商事合同的大规模涌现，accountability不仅仅适用于政府机关和政府机构，也延伸到了合同相对方：自愿组织、代理机关等，甚至中间利益团体，比如英国慈善协会。凯特尔指出，“不断增长的公私联系，包括与非营利部门的社会服务之间的实体联系，导致了部门之间界限的混乱，并且导致进一步区分公共责任和私人责任的困难”（P13）；并且进一步指出，“传统的公共行政领域，基本的参与者是选举官员、行政管理者和市民，合

20、同相对方变成了第四者”。他还引用了约翰斯顿的社会服务网络中的责任。2.在经济合同中，accountability是合同双方共有的特性。经济性、财务性、可计算性、这是经济合同、新公共管理的核心理念，进一步造成了经济管理和行政管理的区分。随着财务性、可计算性、公共性、复合性等特性的凸现，accountability已经超出了行政责任的概念。在公司制度、政府商事合同乃至其他的商事行为、政府公共管理、基础设施提供等各个制度中，不仅强调传统责任中的“可归责性”、“可追究性”、“说明性”，而且更是和会计责任中财产责任日益融合的过程。这些公共性和私人性领域的融合，以及公共性责任和财产责任的融合，正是经济法始

21、终强调的“组织关系和财产关系的融合”下的责任方式。3、公共管理环境：通常所说的公共管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。对公共管理环境，可以从不同的角度和不同的层次进行不同的分类。一般有如下几种划分：1、以层次为标准，可分宏观公共事业管理环境、中观公共事业管理环境和微观公共事业管理环境。2、以国别区域为标准，可分为国际公共事业管理环境和国内公共事业管理环境。3、以作用和影响为标准，可划分为积极公共事业管理环境（良性环境）和消极公共事业管理环境（恶性环境）。4、以内容为标准，可

22、划分为政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境等。4、战略管理：是指对一个企业或组织在一定时期的全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配做出的决策和管理艺术。从企业未来发展的角度来看，战略表现为一种计划（Plan），而从企业过去发展历程的角度来看，战略则表现为一种模式（Pattern）。如果从产业层次来看，战略表现为一种定位（Position）。而从企业层次来看，战略则表现为一种观念（Perspective）。此外，战略也表现为企业在竞争中采用的一种计谋（Ploy）。这是关于企业战略比较全面的看法，即著名的5P模型（Mintzberg，et 1998）。什么是战略管理？战

23、略管理是指对企业战略的管理，包括战略制定/形成（Strategy Formulation/formation）与战略实施（Strategy Implementation）两个部分。战略管理首先是一个“自上而下”的过程，这也就要求高级管理层具备相关的能力及素养。5、电子政务：运用计算机、网络和通信等现代信息技术手段，实现政府组织结构和工作流2015-20162015-2016 学年第二学期期末考试学年第二学期期末考试 公共管理学大作业公共管理学大作业程的优化重组，超越时间、空间和部门分隔的限制，建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式，以便全方位地向社会提供优质、规范、透明、符合国际水准的管

24、理与服务。自20 世纪 90 年代电子政务产生以来，关于电子政务（Electronic Government）的定义有很多，并且随着实践的发展而不断更新。联合国经济社会理事会将电子政务定义为，政府通过信息通信技术手段的密集性和战略性应用组织公共管理的方式，旨在提高效率、增强政府的透明度、改善财政约束、改进公共政策的质量和决策的科学性，建立良好的政府之间、政府与社会、社区以及政府与公民之间的关系，提高公共服务的质量，赢得广泛的社会参与度。世界银行则认为电子政府主要关注的是政府机构使用信息技术（比如万维网、互联网和移动计算），赋予政府部门以独特的能力，转变其与公民、企业、政府部门之间的关系。这些技

25、术可以服务于不同的目的：向公民提供更加有效的政府服务、改进政府与企业和产业界的关系、通过利用信息更好地履行公民权，以及增加政府管理效能。因此而产生的收益可以减少腐败、提供透明度、促进政府服务更加便利化、增加政府收益或减少政府运行成本。电子政务是一个系统工程，应该符合三个基本条件：第一电子政务是必须借助于电子信息化硬件系统、数字网络技术和相关软件技术的综合服务系统；硬件部分：包括内部局域网、外部互联网、系统通信系统和专用线路等；软件部分：大型数据库管理系统、信息传输平台、权限管理平台、文件形成和审批上传系统、新闻发布系统、服务管理系统、政策法规发布系统、用户服务和管理系统、人事及档案管理系统、福

26、利及住房公积金管理系统.,等等数十个系统。第二，电子政务是处理与政府有关的公开事务，内部事务的综合系统。包括政府机关内部的行政事务以外，还包括立法、司法部门以及其他一些公共组织的管理事务，如 检务、审务、社区事务等；第三，电子政务是新型的、先进的、革命性的政务管理系统。电子政务并不是简单地将传统的政府管理事务原封不动地搬到互联网上，而是要对其进行组织结构的重组和业务流程的再造。因此，电子政府在管理方面与传统政府管理之间有显著的区别。二、简答题（每题二、简答题（每题 5050 分）分）1、非政府组织在公共管理中有那些功能？随着全球化的发展以及经济结构的调整等对公共行政提出了新的更高的要求。重新审

27、视政府与市民社会的关系，必须充分发挥民间组织的作用，实现公民积极参与公共管理事务，推进公共管理的社会化和民营化。非政府组织作为公民社会的主体日益受到学界和社会各界的重视，将非政府组织引入公共管理格局，实现政府与非政府组织的协同治理成为推动社会和谐进步的重要举措1。非政府组织不同于政府，不是以政治权力为核心，不存在自上而下的等级制统治体系，而是以志愿公益为宗旨，以受益者的需要为导向，能够实现公益资源的有效配置；非政府组织也不同于企业，不是以牟利为动机，不受市场规律盲目左右，因此能够实现更大范围的社会公平。实践表明，非政府组织作为一种新的资源配置体制，弥补了政府和企业这两种主要的资源配置体制的不足

28、，适应我国社会管理和社会服务的多元化的需要，从社会历史发展的幕后走向社会发展的前台，在公共管理中扮演者不可忽视的作用。但我国非政府组织发展时间不长，目前仍然存在很多无法忽略的问题需要解决。一、非政府组织在公共管理中的作用（一）完善和监督政府功能非政府组织进入公共管理领域，打破了政府组织管理公共事务的一统天下的局面，形成了政府组织与非政府组织共同管理公共事务的格局，它可代表民众直接参与、质询、监督政府行政过程和行政结果的伦理性，使公民参与权得以实现，不仅起到了完善和监督政府功能的作2015-20162015-2016 学年第二学期期末考试学年第二学期期末考试 公共管理学大作业公共管理学大作业用，

29、同时也推动了社会民主平等2。1.提高公共政策制定的科学化政府作为公共政策唯一的制定者，由于自身的能力、水平以及所掌握的信息有限，在公共政策制定中难免会出现一些失误。为了弥补政府自身的缺陷，就必须建立科学的决策体制，遵循科学的决策程序，充分调动政府之外的社会组织参与民主决策的积极性。非政府组织致力于一些公益事业的发展，为他人谋利益，不谋私利的特点，决定了非政府组织能公正地评判某项公共政策，对公共政策的不合理之处及时提出建议，有时非政府组织还会通过游说、大众传媒等手段，对政策及政策制定成员施加影响，从而提高公共政策制定的科学化程度，使公共政策更加符合公共利益。2.上传下达的作用非政府组织不谋取政治

30、权力，也不想成为政府体制的一部分，但是它们对政府的决策很关心。非政府组织担任重要的“上传下达”的角色，一方面可以了解政府的政策，另一方面可以及时准确地了解相关人群的利益要求，并将他们的呼声传递到政府决策过程中，以填补由于政府职能缺位造成的制度上的真空。政府关注和制定政策的出发点是重大的社会问题，而某些处于弱势地位的社会群体无法自发形成声音和力量。当公众的利益受到侵害时，求助于非政府组织，引起政府的关注，问题便能得到解决。同时，一项政策的颁布，通过非政府组织下达政策，有利于政策的贯彻和执行。随着我国社会改革的不断深入，处于不同社会地位的群体会形成各种新的利益关系，有着各种不同的需求，非政府组织作

31、为社会治理的主体之一，理所当然地成为政府的“说客”与公众利益的代言人，发挥其上传下达的作用3。3.监督政府职能的实施非政府组织通过多种渠道参与政策制定能够使公众能够获取更多的关于政策的信息，公民获得了更多的知情权，从而对政策制定中权力的运用的监督更加有效。在政策执行过程中，非政府组织通过收集更多的政策执行中的信息，对政府是否按照公共利益取向执行政策有更多的了解，并对不合理的行为能够对政府施加更多的压力，使政府不得不考虑社会的影响。因此，非政府组织能够在政策执行的过程中对公共权力进行有效的监督和制约4。另外，非政府组织参与政府绩效的评估使对公共权力的监督更加深入。政府绩效评估是反映政府及其官员绩

32、效水平的重要途径，能够比较全而的收集公共权力运作的相关信息。通过绩效评估的方式不仅能够发现政府内部的权力滥用现象，而且能够揭露政府及其官员的权力不作为现象。非政府组织参与绩效评估是提高政府绩效评估质量的重要途径。一方面，非政府组织开展政府绩效评估相对于政府内部自身的评估而言，能够更加的客观公正。另一方面，非政府组织参与绩效评估相对于公众的评估能够降低成本，有效的解决评估过程中信息不对称的问题。（二）维护社会稳定，促进社会和谐和谐是系统内部各个要素协调有序的表现，系统内部诸要素协调有序，系统就会平稳运行。社会稳定与和谐是建设社会主义和谐社会的根本要求，我国非政府组织以其鲜明的组织特征和独特的社会

33、治理优势，在维护社会稳定，促进社会和谐发挥着不可替代的作用1.优化阶层结构的作用社会结构合理与否，是影响乃至决定一个国家或地区社会和谐的重要因素，也是衡量整个社会和谐的重要标志。理想的社会阶层结构是“两头小、中间大”的橄榄型社会，而我国现代化社会阶层的基本构成成分已经具备，但结构形态不够合理，呈现传统的金字塔型社会。这意味着大多数社会成员未能享受到社会经济发展的成果和好处，显然不利于社会稳定与秩序和谐。现实表明，非政府组织是优化社会阶层结构的调节器，在优化阶层结构方面发挥着重要的作用。凭借其创新性、灵活性，与基层联系密切、了解基层实际情况，成本低、效率高等优势，2015-20162015-20

34、16 学年第二学期期末考试学年第二学期期末考试 公共管理学大作业公共管理学大作业对于优化社会结构具有政府不可替代的作用。非政府组织既可以向社会提供各种精英群体，包括政治、经济和文化等各方面精英相互协商、合作、妥协和制衡的渠道和机制，又能成为不同阶层利益表达和关系协调的组织平台。通过社会服务和社会支持渠道，一方面可以为促进社会流动，保持社会阶层结构的开放性，另一方面有利于促进贫困阶层与困难群体满足基本生活需求、提升生存能力，不但可以发挥社会的“安全阀”作用，而且可以增加底层群体向上流动的机会，从而达到优化阶层结构的作用4。2.化解阶层冲突的作用非政府组织大都在民间活动，贴近社会基层群体，能够迅速

35、发现基层社会中的各种矛盾，并通过自身努力解决这些矛盾或者避免矛盾的扩大，减轻政府的压力，避免社会转型时期的各种社会矛盾所引发的社会动荡不安，是化解阶层冲突的“润滑剂”。近年来年的群体事件暴露出的矛盾尖锐，阶层参与多元化。群体事件破坏性升级的背后，是民众怨气的累积，无处发泄，无从解决。石首事件、宿迁锦绣江南拆迁引发的死人事件、贵州德江群体事件、甘肃会宁千人群体事件等等，事件爆发的本身因素复杂，而这些矛盾中很多是政府无法调解或者政府不方便出面调解的，这时非政府组织就可以发挥作用，因其民间性的特点也更容易被冲突双方所接受。例如，外资企业为降低成木、扩大利润要压低工资，而其公司职员会要求增加工资，这两

36、者之间的矛盾冲突由非政府组织出面协调解决就会产生较好的效果。（三）发挥社会保障的作用建设完善的社会保障体系是社会主义制度的本质要求，也是维护社会稳定、缓解人民内部矛盾的现实需要。我国学者丁元竹指出，在我国，活跃在困难群体援助等领域的非政府组织己经成为我国社会保障体系的重要补充7。非政府组织在发挥社会社会保障方面的作用主要表现在以下两个方面。1.提供慈善救助慈善事业己经成为推进经济发展、社会进步和人的全面发展的不可缺少的重要力量。也是非政府组织最早涉足的领域之一，我国从事慈善救助事业的非政府组织，在扶老、助残、济困、救灾、助学等方面发挥着越来越重要的作用，产生了深远的社会影响。现代慈善，不仅是一

37、种事业或组织结构，同时也是新的社会价值观。社会公众在面对他人的困难时，不再仅仅是发善心捐赠款项和实物，而且还致力于增加自己和他人持续解决这些问题的能力，而这种能力的培养必须要依靠全社会公众的广泛参与和共同努力。通过引导受助群体努力改变自己的现状，增强他们自力更生的意识，不仅使他们脱离物质贫困，也使他们脱离心理贫困。非政府组织的慈善救助行为，不仅有利于协助政府缓和社会矛盾，同时也为公众参与提供了平台，有利于营造一个管理完善、秩序良好、人民群众安居乐业、社会宽容友爱的和谐社会。由此扩大社会保障建设的基础，丰富社会保障的来源。2.缓解就业压力目前我国正处在社会转型期，随着经济体制的逐步改革出现了大量

38、的暂时失去职业的下岗失业人员，由于我国社会保障体系的不健全使得这些人员得不到很好的保障，而非政府组织通过举办各种各样的培训提高下岗工人的工作技能，将有助于这些人员实现下岗再就业。由于具有非政府性的特征，使得非政府组织能以较低廉的价格甚至免费为下岗人员提供多样化的教育培训与技能培训。由于具有民间性的特征，使得非政府组织更容易贴近群众，更容易有针对性的提供培训项目。这些项目的开展，将有助于下岗工人更新观念、增长知识。提高技能从而为实现再就业创造基础5。二、目前非政府组织的现状及存在的分析改革开放后，随着计划经济体制向市场经济体制的逐步转变，中国非政府组织的发展遇到了千载难逢的机遇。然而，在面临机遇

39、的同时，中国非政府组织的发展也面临许多问题和挑战。2015-20162015-2016 学年第二学期期末考试学年第二学期期末考试 公共管理学大作业公共管理学大作业（一）政府行政干预过多，导致非政府组织官僚化倾向非政府组织的特点之一是其独立性，但由于部分非政府组织其本身是从职能部门转变过来，或者是由政府机构直接建立的，使其在组织、功能和活动方式等方面，都过分依赖政府，具有浓厚的官僚化倾向，不符合“小政府，大社会”的发展要求，从而阻碍了其发展，导致非政府组织发展的困境。以湖南非政府组织为访谈对象的资料表明，许多社团实质上是政府职能的外延，如湖南省青少年发展基金会就隶属于共青团系统，为省共青团管理；

40、省慈善总会隶属民政系统，为省民政厅管理;省红十字协会隶属卫生系统，为省卫生厅管理等。该省各地市的慈善总会、红十字协会均是此种模式，许多社团是政府的一个行政部门，是“一套班子两块牌子6。（二）立法滞后，政策法规和监管机制不健全非政府组织的活动若没有法律制度的依托，很容易偏离其组织目标，即为社会提供有效的公共物品。目前，在非政府组织的立法方面，我国主要有社会登记管理条例、民办非企业单位登记管理暂行条例、基金会管理办法等等。继这些条例之后，1999 年 8 月，我国历史上第一个有关非政府组织捐赠的专门法案公益事业捐赠法出台，2001 年中华人民共和国信托法出台。从条例到法律，已经看到进步，但这远远不

41、能满足非政府组织发展的需要。应清楚地认识到，已有的条规内容比较陈旧，条款过于抽象，缺乏可操作性，随着非政府组织的急剧增加，很难适应新形势的要求。此外，对非政府组织的监督制度、形式和手段比较单一，一方面政府对非政府组织的监管不利，另一方面来自社会的监督也不强。（三）社会公众意识不足非政府组织的正常运行主要依靠慈善捐款和志愿者的志愿行为。虽然社会公众捐赠意识有很大提高，但远远不能满足非政府组织的需求。正由于慈善不足、志愿不足，导致非政府组织的财政危机正在吞噬非政府组织的本性即其非赢利性。据资料统计，美国非营利部门的资源总量为 5085 亿美元，其中 31.3%来源于政府资助，50.2%来源于会费、

42、服务收费及投资回报，私人志愿捐款仅占总资源的 18.4%。在我国现阶段，不少人对志愿者的了解不够，也缺乏对志愿者活动的认可制度。此外，慈善公益组织的数量和增长速度并未与我国经济和社会的发展趋势相吻合。这些问题的积压已经成为公益慈善组织发展的瓶颈。（四）资金与人力资源匮乏由于各种现实原因存在，导致我国相当一部分非政府组织处于严重资金短缺状态。据统计，我国非政府组织由各级政府提供财政拨款和补贴占到 50%，政府以项目为引导的经费支持占 3.6%，其他主要的收入来源依次是：会费收入（21.2%）；经营性收入(6%)；企业赞助和项目经费(5.6%)。另外诸如募捐收入、国际组织和国外政府资助等方面的收入

43、来源，合计不到 5%。资金短缺很大程度上影响非政府组织活动开展与组织运行的效率。其次，在人力资源方面，非政府组织缺乏固定的人力资源补充途径；在引进人才方面，非政府组织缺乏有效的激励机制和进行系统专业培训的指导人员。三、如何充分发挥非政府组织在公共管理中的作用充分发挥非政府组织在公共管理中的作用，其当务之急是如何在跨越式发展模式下，建立和完善我国的非政府组织，使其发挥应有的作用。（一）推进经济体制和政治体制改革随着改革开放的深入，我国政府长期扮演的“全能政府”的弊端已彰显无疑，相反“有限政府”的理念已深入人心，其表现在政府由微观管理转向宏观管理;由控制转向引导；由强调“管”转向强调服务；有依靠命

44、令转向推动立法依赖法制。经济体制改革、政治体制改革的重要目标在于政企分开、政事分开、政社分开。从总体上看，政企分开有了实质性突破，政事分开和政社分开尚未真正破题。为此：第一，在党的领导下，稳步推进政社分开，逐步实2015-20162015-2016 学年第二学期期末考试学年第二学期期末考试 公共管理学大作业公共管理学大作业现社会组织领导人自选、活动自主、经费自筹等方面的改革。第二，建立政府与民间组织的平等协商对话机制。第三，各级政府要从部门利益和行业利益中超脱出来，尽快地把公益性、服务性的社会职能下放给具备条件的民间组织7。（二）完善和健全相关法律法规完善有关非政府组织的法律法规，首先是国家加

45、强对非政府组织的立法工作，提升立法权威设立非政府组织管理方面的实体法；从立法上给非政府组织的自治性与民间性以法律上的保障，逐步打破限制竞争的规定，为非政府组织能力的提升创造良好的宏观环境。二是形成配套的法律体系，主要体现在与宪法中关于公民结社原则相衔接的结社法律、捐赠法律和规范非营利事业与非营利组织的单行法；与这些法律相衔接的实施细则和单行法规等等，以优化非政府组织生存于其中的法律环境。（三）培育社会公共意识在当今全球一体化进程中，我国民众的公民参与意识越来越强，志愿活动走向兴盛，但是还远不能满足非政府组织的需求。如何有效地激励全社会的参与，培育社会公共意识、强化志愿精神是一个值得人们深入探讨

46、的问题。一方面，政府应在政策和实际行动上支持与弘扬整个社会的志愿者精神，并通过注册认证制度的贯彻落实，把更多有爱心的人组织起来，使其积极投身到为社会公益事业的服务中去；另一方面，各类非政府组织通过自律、研讨、宣传，扎扎实实开展好各种志愿服务活动，努力为建设社会主义和谐社会做出更大的贡献8。（四）建立非政府组织多渠道融资体系资金短缺问题是非政府组织公共性发挥的最大障碍之一，而解决这一问题的最佳途径是建立关于非政府组织的多渠道融资体系。非政府组织的资金来源可以是政府的财政支持、国内外的社会捐助、在政策允许范围内的服务收费和营利收入等；非政府组织的资金筹募机制也应该是多元化的，应大力发展类似于美国筹募、社区基金会、商营公益捐赠基金的公共筹募机构和监督机构；民间非政府组织之间的良性竞争有利于使社会资金向规范、有效的组织集中。因此，政府一方面要增加对 非政府组织的资助性投入；另一方面要积极引导非政府组织多渠道融资体系与机制的建立和健全；而非政府组织可以适当开办营利性实体，同时积极学习国外的经验，努力提高自身的知名度和公信度，依靠自身的优势来获取社会资助等。