以服务审判为重心的法院职能整合与_省略_设置_以法院权力的三元划分为基础_胡雅妮.docx

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1、以服务审判为重心的法院职能整合与机构设置 以法院权力的三元划分为基础 胡雅妮程立武 * * 王薇 如果形式不是内容的形式，那么它就没有任何价值了。 卡尔 .海因里希 .马克思 _、以服务审判为重心：法院内设机构 改革的目标设定 从我国法院组织体制的历史沿革来看，法院长期以来均按照与行政机关基本相同的 模式予以构建，法官按照与其他公务员同质化的方式进行管理，法院人、财、物的保障 也依赖于地方行政，从而使法院的审判业务带有了浓厚的行政管理色彩，这被称为司法 的 行政化 或者 类行政化 。 在这样的管理体制下，法院的机构设置和职能配置 也按照行政化的方式进行构建，从院长、副院长、庭长、副庭长到法官实

2、际上构成了一 套权力递减、上命下从的架构。 行政化的机构设置模式主要存在三方面问题：一是对审判独立的干预。在传统的法 院权力架构之下，普通法官处于权力链条的底端，院、庭长可以通过听取案件汇报、审 核签发判决等方式对法官的审判工作施加影响。且审判部门在人事管理、业绩考核、办 公资源供给等方面也受制于其他综合管理部门，难以抵御相关部门的直接或间接干预 , 审判活动的独立性难以保障 。二 是对审判资源的占用。大量的行政管理工作催生了庞杂 的法院行政与后勤系统，很多法官长期在办公室、政治处、服务中心等非审判部门任 职，不直接从事审判工作。加之审判部门的庭长、副庭长往往也因负责庭室管理、队伍 建设等行政

3、事务，不能把主要精力放在承办具体案件上，导致人力资源分配不合理，加 剧了 案多人少 的矛盾 。三 是对工作效率的制约。由于行政权具有扩张性，法院内设 机构也存在不断扩张的内在动力，因人因事设岗、机构人员臃肿等问题突出，造成职能 交叉重合、管理层次叠加。在主管院长牵头、纵向 管理、层层负责的传统管理方式下， 法院内部 格、职、级 分明， 各部门各自为政，整体合力不强，管理效能不高，必 然制约审判工作效率的提升。 *作者单位：北京市朝阳区人民法院。 *作者单位：北京市通州区人民法院。 本文讨论的法院内设机构，系指经过同级政府编制委员会定机构、定编制、定职能的法院 内部组织。审判委员会作为法院组织法

4、规定的集体领导机构，院长、副院长作为各级人民代表 大会或其常委会任免的领导编制，均不属于本文所讨论的法院内设机构范围。本文的图示中，内设 机构均以方框圈注标明，其他领导机构或职位以 椭圆形圈注标明。 参见肖宏：中国司法转型期的法院管理转型，载法律适用 2 6年第 8期，第 68觅。 刘忠：格、职、级与竞争上岗，载清华法学 2014年第 2期，第 147页。 基于以上原因， 行政化 问题一直被视为我国现行法院体制的重症顽疾。 自 80 年代中期司法改革启动以来 ，一 个重要目标就是按照司法权本身的运作规律重新配置司 法权，希望通过相关制度的调整和构建，逐渐淡化法院管理体制中的行政化色彩，建立 起

5、相对独立于行政的现代司法管理体制。 新一轮司法改革设定了新的目标，提出了 建立以审判为中心的诉讼制度、优化人民法院内部职权配置、健全审判权力运行机制等 新的要求 在法院内设机构的改革方面，人民法院第四个五年改革纲要 （ 2014- 2018)明确提出 推动人民法院内设机构改革。按照科学、精简、高效的工作要求， 推进扁平化管理，逐步建立以服务审判工作为重心的法院内设机构设置模式。 可见， 以服务审判工作为重心是去行政化的必然结果，去行政化是实现以服务审判工作为重心 的前提条件。在新的时代背景和改革要求下 ，法院各部门的工作职能也应当与时俱进， 围绕审判这一中心进行梳理、剥离和整合，不断突破审判权

6、运行机制中行政化问题的束 缚，突出服务审判工作的重心地位，完善法院内设机构的设置模式。 二、样本分析：六个样本法院的内设机构改革考察 按照司法改革的顶层设计，一些法院充分发挥首创精神，积极酝酿改革举措。鉴于 当前司法改革所处的阶段，在内设机构改革方面进探索的法院数量很少，客观上难以根 据所在地域、法院级别等因素以概括分类或随机抽取的方式进行样本研究。故笔者选取 了在内设机构改革方面相对较为成熟，且创造出可复制推广的改 革经验的六家典型法 院，对其内设机构改革情况进行了考察和研究 这六家典型法院分别是北京市第四中级 人民法院、北京知识产权法院、深圳福田区人民法院、江苏泗洪县人民法院、珠海横琴 新

7、区人民法院和深圳前海合作区人民法院。 (一）法院内设机构改革的主要模式 经过对样本法院改革举措的分析、比较和归纳，各法院关于内设机构的改革主要有 以下三种模式： 1. 以北京市第四中级人民法院中院为代表的 综合办公室 模式 北京市第四中级人民法院是按照党的十八届四中全会关于探索设立跨行政区划的人 民法院的部署，在北京市建立的跨行政区划的中 级人民法院。北京市第四中级人民法院 自组建之初，即按照中央司法体制改革的精神，精简机构设置，实行审判组织的专业 化、扁平化管理。该院改变了办公室、政治处等司法行政机构和信息技术办公室、物业 办公室等服务保障机构林立的建构模式，将法院内设机构划分为审判执行部门

8、、审判辅 助部门和司法行政部门，并在此基础上对传统法院内设机构中业务相近、职能相似的机 构进行整合，设立了两个综合性办公室，将若干传统内设机构的职能分别纳入这两个综 合办公室的职责之内，使北京市第四中级人民法院的内设机构数量远远少于北京市其他 中级人民法 院。 具体来说，该院设立司法服务办公室，并以此为依托构建起内外司法 谢佑平、万毅：司法行政化与司法独立：悖论的司法改革 兼评法官等级制与院长辞 职制，载江苏社会科学 2003年第 1期，第 140页。 选自最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见 人民法院第四个五年改革纲要 (2014 - 2018)。 北京市第一中级人民法院共有内设机构

9、31个，北京市第二中级人民法院共有内设机构 32 个，北京市第三中级人民法院共有内设机构 21个，而北京市第四中级人民法院的内设机构仅有 10 个 服务综合管理平台；设立综合行政办公室，并以此为依托构建起队伍综合管理保障平 台，共同保障审判执行部门高效运转。北京市第四中级人民法院内设机构设置情况如表 一所示： 表一： 北京知识产权法院的内设机构设置也属于这种模式，该院是我国首家知识产权专门法 院，其内设机构按照精简的原则进行压缩，设立立案庭、审判第一庭、审判第二庭、审判第 三庭、审判监督庭共 5个业务庭，技术调查官室和司法警察支队 2个司法辅助机构。除此之 外，仅设立一个 综合办公室 作为全院

10、统一的综合行政机构，初步建立了扁平化的职能管 理体系。 2. 以福田区人民法院为代表的 审判团队 模式 深圳福田区人民法院借鉴现代企业项目团队的管理模式，并参考港澳、新加坡等法 治发达地区给法官配备工作团队开展工作的机制，对原有以庭、科、室为单元的工作机 制进行了改造，公开选任了 35名优秀法官担任审判长，每名审判长与 2名普通法官、 3 名法官助理和 4名其他司法辅助人员组成工作团队，从而构建起以审判长为核心、团队 协作开展工作的审判工作机制。改造后，庭长、副庭长的管理层级取消，原由庭长、副 庭长行使的案件审批和人员管理权下放至审判长，审判长直接在分管副院长、院长和审 判委员会的指导和监督下

11、工作，以减少管理层级，淡化审判工作运行的行政化色彩。 改革后的福田区人民法院内设机构设置情况如 表二所示： 参见梁展欣：深圳福田法院审判长制度改革，载法制资讯 2013年第 9期，第 56 57页。 no尊重司法规律与刑事法律适用研究 江苏泗洪县人民法院的改革也采用了这种模式，该院自 2015年 5月启动内设机构 去行政化 改革，新组建司法政务保障中心、审判监督管理中心和警务保障中心，并 在原有业务庭室的基础上设立 25个审判团队，使审判组织实现从金字塔形向扁平化的 转变。 3. 以横琴新区人民法院为代表的 不设审判庭 模式 珠海横琴新区人民法院是率先全面推行法官员额制、人员分类管理、审判权运

12、行机 制改革等综合改革的法院之一，最高人民法院长周强曾充分肯定了横琴新区人民法院改 革的指导示范意义。 在内设机构上，横琴新区人民法院取消了审判庭设置， 仅设 三办一局一队 ，其中 三办 为审判管理办公室、人事监察办公室和司法政务办公 室， 一局 为执行局， 一队 为司法警察大队。 横琴新区人民法院希望通过精简 的组织机构模式，解决审判权运行中的行政化问题，保障法官依法独立审判，并提高司 法行政管理效能。横琴新区人民法院的内设机构设置情 况如表三所示： 参见张立婷：洒洪法院启动内设机构 去行政化 改革，载宿迁晚报 2015年 1月 5 曰 2013年 11月下旬，最高人民法院长周强在调研时表示

13、：横琴新区人民法院的综合改革构 想是贯彻落实党的十八届三中全会精神、建立公正高效权威的司法体制的重要措施。这一改革探索 坚持党的领导，符合宪法和法律的规定，遵循司法运行客观规律，不仅对广东、珠海，而且对 全国法院改革都具有示范意义。 参见陈邦明、沈文金、向松阳、吴为：探索深化司法体制改革， 两院 多项创新举措全 国率先 珠海横琴法院将不设审判 庭，载南方日报 2013年 12月 30日。 表二： 表三： 深圳前海合作区人民法院也采用了不设审判庭的模式，但其机构设置更为精简，只 设立司法政务处和审判事务处两个综合管理部门，其中司法政务处负责人事党务监察、 行政事务和司法警务等工作；审判事务处负责

14、诉讼服务、审判管理和司法辅助事务等 工作。 (二） 改革试点取得的阶段性成效 比较来看，以北京市第四中级人民法院为代表的 综合办公室 模式更加侧重于司 法行政部门的改革，以福田区人民法院为代表的 审判团队 模式更加侧重于审判部门 的改革，以横琴新区人民法院为代表的 不设审判庭 模式则对法院内设机构进行了较 为综合、全面的革新。三种模式作为构建职能清晰、精简高效的法院内设机构体系的有 益探索 ，在以下几个方面取得了突出成效： 第一，通过整合管理职能、撤并内设机构、缩减管理层级使法院管理模式趋向扁平 化，法院组织架构趋向合理，工作效能得到一定程度的释放；第二，实现了法院审判权 和行政权的相对分离，

15、有利于进一步健全审判权力运行机制，确立审判部门在法院组织 体系中的中心地位；第三，通过组建审判团队、取消审判庭建制等方式使合议庭直接在 审判委员会或者法官会议的指导下开展审判活动，有效避免了听取汇报、层层审批等行 政化问题出现。 (三） 改革试点工作中面临的问题和存在的不足 在取得阶段性成就的同时，我们也要看到，当前法院内设机构改革还面临着多重阻 力。第一，多年来，行政化的根基以历史的惯性在法院内设机构体系中不断沿袭和巩 固，通过自我革新的方式打破现存的坚硬权力壁垒存在着极大的难度，因此各地法院改 革试点实施方案中关于内设机构的改革举措并不多见，改革的内动力显著不足。笔者在 进行样本选择时发现

16、，在法院内设机构改革方面走在全国前列的多数为近两年新成立的 法院其改革过程是循司法改革的精神进行新的设计与构建，不存在历史的包揪，也 不存在打破既有权力体系的障碍和阻力。而对法院既有的内设 机构做出根本性、全面性 参见前海法院将给我们带来哪些改变，载南方日报 2015年 01月 29曰。 北京市第四中级人民法院成立于 2014年 12月 30日，北京知识产权法院成立于 2014年 11 月 6日，珠海横琴新区人民法院成立于 2013年 12月 26日，深圳前海合作区人民法院成立于 2015 年 1月 28日。 改革必然会随之带来领导职务的重新配置和法院人员的大量分流，不少法院对此存在畏 难情绪

17、，故鲜有成功的案例。第二，现行法律关于法院内设机构设置的规定主要见于 人民法院组织法，该法对人民法院审判庭、派出法庭等机构设置做出了原则性的规 定。虽然随着社会的发展其逐渐显现出时代的局限性，但很多法院顾虑到现行法律的规 定，在开展突破法律规定的改革探索方面表现得较为审慎。第三，法院内 设机构改革是 一项基础性、系统性的改革，既涉及本院工作的方方面面，也涉及与上下级法院的业务 关系。由于现行试点多为 孤立 的试点，其所处法院系统内的其他法院并未对内设机 构作出相应的改革，改革后法院与其上、下级法院的职能对接会出现不对 、不顺畅的 情况。 此外，仔细考察样本法院的内设机构改革方案，也可以发现一些

18、不足之处。第一， 内设机构职能整合与重构的依据不明晰。虽然各院的改革都以精简、高效为原则，但在 内设机构的设置依据和具体构建方式上，基本处于分别摸索、各行其是的状态，缺乏明 确的指导原则和构建标准。第 二，服务审判工作的重心地位尚未完全彰显。在区分审判 权与司法行政权的样本法院，两种权力呈现平行运行的状态，缺乏审判权对行政权的监 督、制约或评价机制，未能明确体现行政权从属和服务于审判权的属性。第三，法官的 中心地位没有没有充分突出。在法院权力运行机制中，审判权处于中心位置，而审判的 主体是法官，故法院内设机构的设置应当围绕法官，服务于法官，并突出法官在审判管 理中的地位。但样本法院中只有横琴新

19、区人民法院设置了 法官会议 ，在法官民主决 策、自我管理方面进行了探索，其他法院的改革中法官对审判管理的参与度普遍 不高 u 三、逻辑起点：法院权力的三元划分 内容决定形式，形式服务于内容。从根本上说，权力和职能的内容决定了内设机构 的设置形式。法院内设机构改革的目的在于实现以服务审判工作为重心，以保障审判权 的公正、高效运行，因此，法院内设机构的设置必须以法院权力划分和运行规律为基 础，其关键在于调整和完善权力配置关系。本文认为，法院权力具有三元属性，在此基 础上的权力分立与制衡是法院内设机构设置的逻辑起点。 (1)法院权力的二元划分存在的主要问题 早在 2003年，时任最髙人民法院长肖扬就

20、指出： 法院的工作有两项 ，一 是审判工 作，二是司法行政管理工作 ， 学界也普遍认为法院的权力结构包括审判权与司法行 政权两类权力，新一轮司法改革也将审判权与司法行政权的分离作为法院管理和运行机 制改革的主要思路。 但是，审判权与司法行政权的二元划分存在两方面问题：一方面，审判权属于裁决 权，其内涵较为明确和具体，仅指法院依法审理和裁决案件的权力。而法院有着复杂的 权力体系，将审判权以外的权力统归于司法行政权，导致闻法行政权概念的外延过于宽 泛。现在的司法行政权既包括对人的管理，如法院人员的培训、考评、晋升及福利等 ; 也包括对财、物的管 理，如经费预算与执行、案卷管理、图书资料、安全保卫、

21、后勤保 最高人民法院司法行政装备管理局：人民法院司法行政管理研究与参考 ,人民法院出版 社2014年版，第 123页。 障等；还包括立案、执行等与审判工作直接相关的工作， 以及审判质量评估、审判流 程管理、审判态势分析等，对应的职能十分庞杂。另一方面，由于司法行政权的内容除 了对人、财、物的管理，还包括了对与审判工作直接相关的事务的管理，导致司法行政 权会不可避免地与审判权发生交叉和混合，为司法行政权向审判权入侵 创造了条件，这 正是审判权行政化的直接原因。 (二） 审判辅助权的提出 基于传统的法院权力二元划分可能对审判独立性造成的影响，有必要将审判权与纯 粹的司法行政权进行隔离，重新构建法院

22、的权力划分模式。 虽然一些在法院管理方面实行行政管理模式的国家也将法院权力划分为审判权与司 法行政权，但其司法行政权的概念内涵与我国有显著的不同。以英国、法国和德国为 例，虽然这些国家实行司法审判与行政管理的完全分离，即由作为司法行政机关的司法 部负责法院的司法行政事务，但是，司法部仅负责法院人、财、物的管理和保障，与审 判直接相关的事务性工作均不在其职责范围之内，而是由法官助理或法官秘书管理。 可见，这些国家在法院权力的划分中，也并未将审判权之外的法院权力 一揽子 归入 司法行政权的概念中。 通过分析法院各类职权的来源、性质、特征和管理要求，并结合域外经验和新一轮 司法改革中法院人员分类管理

23、的思路，本文认为，应当对我国法院过于宽泛的司法行政 权进行解构，将其中与审判工作直接相关的部分剥离出来，保留下来的权力仅为纯粹的 司法行政权。对于从传统司法行政权中剥离出来的权力，其在性质上不具有裁决性，不 同于审判权；又因其与审判工 作直接相关，也不同于纯粹的司法行政权，从而可以将其 作为一类独立的权力类型，本文称之为审判辅助权。审判辅助权的提出可以澄清审判权 和司法行政权之间的模糊地带，使审判权和司法行政权的边界更加明晰，对应的职责更 为明确，并能够有效地将审判权和司法行政权隔离开来，为防止司法行政权向审判权扩 张建立起了有效屏障。 (三）法院权力的三元划分 将传统的司法行政权解构为审判辅

24、助权和纯粹的司法行政权后，法院权力的三元结 构便清晰地浮现出来，法院的权力可以具体划分为以下三种类型： 第一种权力类型为审判权。审判权是法院调查认定 事实、适用法律并对案件作出裁 决的权力，是国家权力的重要组成部分，也是法院的根本权力。审判权来源于国家宪法 及其他法律的明确规定或授权，其权力主体是从事审判活动的审判组织，即审判委员 目前，我国法院仍由法官负责立案及生效法律文书的执行。但是，随着立案登记制的施行， 立案工作涉及的主要是法定的程序性审査权，而非对实体权利的判断权；执行工作是人民法院按照 法定程序，运用国家强制力量实现发生法律效力文书确定的执行内容，除少数需要裁决的事项外， 也不涉及

25、对实体权利的判断权，因而与审判权形成了明显的区分。根据新一轮司 法改革的思路，在 法院人员分类管理改革后，立案登记工作及执行工作应主要由司法辅助人员、司法警察等负责。此 外，中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定提出 推动实行审判权和执行权相分 离的体制改革试点 ，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的关于贯彻落实党的十八届四中全会 决定进一步深化司法体制和社会体制改革的实施方案再次强调 在总结人民法院内部审执分离改 革经验的基础上，研究论证审判权与执行权外部分离的模式 ，但因尚未出台审判权与执行权外部 分离的具体方案，本文仍将执行工作纳人法院工作。 参见谭 世贵、梁三利：法院管理模式研究

26、，法律出版社 2010年版，第 126页。 会、合议庭和独任审判员，权力特征为裁决性和独立性。具体来说，审判权对应的职能 包括对法院管辖范围内的刑事、民事、商事、行政及知 i只产权等案件进行裁决。 第二种权力类型为审判辅助权。审判辅助权是诉讼法规定的从事与审判工作直接相 关的外延性事务的权力，是审判权运行的必要辅助。审判辅助权来源于法律关于审判工 作的程序性规定，法院人员分类管理制度改革完成后，该权力的行使主体主要是审判辅 助人员，其在权力运行中的特征为辅助性和程序性。具体来说，审判辅助权对应的职能 包括立案登记、执行工作、法官助理工作、评估和鉴定的委托等办案辅助工作、押解犯 罪嫌疑人、司法强

27、制措施的执行等。 第三种权力类型为司法行政权。 司法行政权是以保障审判权与审判辅助权行使为 目的的行政权力，不参与审判工作中的具体操作程序。司法行政权主要来源于法律和行 政指令，法院人员分类管理制度改革完成后，该权力的行使主体为司法行政人员，其权 力特征为科层性和附属性。具体来说，司法行政权对应的工作职责包括人事管理、基础 建设、财务管理 、调研宣传、后勤管理、机关保卫等。 以上三类权力既相互关联、相互作用，又保持着自己的独立性和一定的系统边界， 三类权力的横向分工协作、制约与纵向的等级、沟通关系构成一套法院特有的、纵横交 织的复合权力结构。三类权力中，审判权居于中心位置，审判辅助权是审判权的

28、必要支 撑，司法行政权则为上述两种权力运行提供必要的服务和保障，从而构建起以审判权为 中心、审判辅助权及司法行政权相协调的权力运行模式。 四、路径探析：以法院权力的三元划分为基础的内设机构设置 内设机构是法院权力运行的载体，法院的权力运行必须通过其内设机 构来实现，因 此法院内设机构的设置也应以审判权、审判辅助权及司法行政权的三元划分为基础，分 为审判部门、审判辅助部门和司法行政部门三个类别，并遵循各类权力的性质和运行规 律，按照权、职、责相统一的原则进行构建。 (一）审判部门的机构设置 审判权具有平权性和独立性，所有独任法官及合议庭等审判组织均具有平权的结 构，并享有独立的地位。因此在审判部

29、门内设机构的设置中，必须重点解决两方面问 题：一是确定适应平权性结构的最佳管理模式，二是选定体现审判权独立性的最佳机构 设置方式。 在管理模式方面，法官是审判组织的基本构成人员和核心业务承担者，综合考虑审 判权平权性的权力特性和以法官为中心的改革方向，审判部门的最佳组织模式为法官的 自我管理，审判部门的决策权应属于全体法官。可以设立法官会议作为法院审判部门的 管理决策机构，法官会议由全体法官或全体法官选举产生的若干代表组成，其职能包括 对重大审判事务进行决策；批准审判辅助部门和司法行政部门的年度工作计划；听取关 概念。 本文此处及下文所称的 司法行政权 均为纯粹的司法行政权，区别于传统司法行政

30、权的 于工作计划执行情况的报告等。 法官会议的管理模式既符合审判权的运行规律，也具 有现实的可行性。一方面，法官会议不必对一切审判事务进行亲自决策，在法官会议闭 会期间，院长可以经法官会议委托，负责部分日常审判管理工作，并对紧急事项采取应 急措施；另一方面，我国横琴新区人民法院已经进行了由全体法官组成的法官会议研究 确定法官工作分配、专业合议庭设置等重大审判事务的探索，为法官会议制度提供了实 践样本。 在具体的机构设置方面，当前的改革实践中既存在保留审判庭设置的模式， 也存在 取消审判庭的模式。虽然人民法院组织法中对审判庭设置作出了规定，但是 人民 法院不以审判庭名义审理案件，所以审判庭并没有

31、审判组织的地位，而属于司法行政机 构。 审判庭实际上是存在于审判组织与院长之间的行政管理层级，也是行政权向审 判权扩张的主要表现之一。因此，横琴、前海等人民法院取消审判庭设置的探索有利于 作为真正审判组织的合议庭和独任法官获得独立的地位，符合司法规律的内在要求和本 轮司法改革以审判为中心的价值目标，应当说代表了审判部门设置的未来走向。但是我 们也要看到，横琴新区人民法院和前海法 院等不设审判庭的法院均成立时间较短、规模 较小、收案数量相对较少，而我国幅员辽阔，地区差异明显，在规模大、人数多、收案 量大的法院，将不同类型的案件交由相应的审判庭进行专业化审判，客观上有利于提高 诉讼程序的运转效率，

32、对缓解当前一些法院面临的案多人少矛盾具有一定的现实意义。 对于这些法院，可以考虑根据自身实际情况选择渐进的、局部的改革路径，借鉴福田、 泗洪等人民法院将审判庭改造为审判团队的做法，取消审判庭的行政职能，待条件成熟 后再对审判部门进行更为彻底的去行政化改革。 (二）审判辅助部门的机构设置 审判辅助权虽然不具有裁决性，但与审判工作直接相关，并涉及对当事人程序性权 利义务所作出的处分，故需要从保障权力行使的程序性和规范化的角度进行该部门管理 模式和内设机构的设计。 在管理模式方面，建议对立案登记、执行等各项具体的审判辅助权进行梳理、划分 类别并编制清单，在明确权力边界的基础上实行内部工作分工负责制。

33、审判部门内的分 工应做到不交叉、不重叠、不缺位、全覆盖，并针对各项审判辅助工作建立严格的规章 制度和规范的运行机制，确保内部分工负责的有效施行。审判辅助部门内各机构的负责 人对该机构的工作负总责，各机 构内部的司法辅助人员对其所从事的特定工作负责，实 现各司其职、各负其责，为审判权的运行构建规范、有序、高效的辅助体系。 在具体的机构设置方面，首先，设立审判辅助工作局作为审判辅助工作的统管部 门，并设局长一名；其次，从 立、审、执 分离的角度，将立案庭和执行局分别直接 这里涉及审判委员会与法官会议的权力划分。根据法院组织法，审判委员会的任务是 总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判

34、工作的问题，故审判委员会的管理具有 全局性、宏观性，而法官会议的职权则主要局限于审判部门之内，两者的权力可以并 行。但审判委 员会和法官委员会在审判事务的管理中会存在重合的领域，对此，笔者认为结合第四个五年改革 纲要（ 2014 -2018)关于 建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件 的范围 的要求，可以考虑以法官会议为依托建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，凡涉及审 判工作的重大事项可先交由法官会议讨论，如经过讨论认为确有必要提交审判委员会讨论决定，再 提交审判委员会。 蒋惠岭：试论审判机构的改革，载人民法院报 2004年 6月 23日。 纳 人审判辅助工作局之下，

35、作为两个独立的内设机构；再次，司法警察在保证审判安 全、提押嫌疑人以及强制执行等工作中行使的是对法院司法行为的辅助性职能，故应将 法警大队也纳人审判辅助工作局管理。最后，根据精简高效的原则对其他审判辅助相关 职能进行整合，并对承担相应职能的传统内设机构进行撤并。建议将诉讼服务办公室、 文书校核办公室等整合为审判综合服务办公室，作为审判辅助部门下统一承担审判综合 服务工作的机构，各法院还可以根据实际需求，在审判综合服务办公室内设立司法鉴定 工作组、保全工作组、文书校核工作组等不同的工作组 。 (三） 司法行政部门的机构设置 司法行政管理为案件审理和法院运转提供支持，并服务于审判职能的实现，其关注

36、 的主要价值是组织的效率和效益，故应从法院资源配置的效率性方面进行该部门管理模 式和内设机构的设计 在管理模式方面，行政管理模式从管理的技术层面来看能够实现最高的效率，也是 形式上已知的对人进行控制的最理想的方式。 与司法行政权的权力特性相适应，司法 行政部门应采用行政领导负责制，自上而下实行一体化垂直管理，领导与司法行政人员 之间是服从与被服从的关系。 在具体的机构设置方面，各国主要存在两种模式：一是以英国为代表的法院外部分 离模式，即由司法部等部门主导的独立管理机构承担司法行政事务 ; 二是以美国、日 本、韩国等国家为代表的法院内部分离模式，即在法院内设立行政办公室等机构负责司 法行政事务

37、。 根据我国人民法院组织法的相关规定，我国实际上采用的是由法院 自行管理司法行政事务的模式，新一轮司法改革中各法院对内设机构的改革探索也均采 用了这种模式。在尚无确凿依据表明外部分离模式更加有利于司法行政权运行及与法院 其他权力协调的条件下，无需刻意改变长期沿用下来的 传统模式，改革的重点在于根据 精简高效的原则对法院传统司法行政类内设机构进行职能整合，按照扁平化的要求缩减 管理层级，提高服务审判工作的整体效能。 首先，设立司法行政管理局作为司法行政工作的统管部门，并设局长一名。其次， 根据工作职能和性质对传统司法行政类内设机构进行撤并。撤并机构应允许各法院结合 本院所处审级和实际工作情况综合

38、考量，灵活进行，不宜设定过于硬性的标准。例如 , 中、基层人民法院可以考虑将研究室并人综合类办公室，而高级人民法院的研究室为更 好地发挥调査研究和审判指导的功能，可以选择保留研究室的单 独建制。从总体设计的 角度，我们建议将现有的政治处、办公室、新闻宣传办公室等整合为综合行政办公室， 在综合行政办公室内部可设立人事组、文秘组、宣传组等工作组；将财务办公室、信息 技术办公室、保卫科、物业办公室等整合为综合保障办公室，在综合保障办公室内部可 设立财务组、技术服务组、安保组等工作组。整合后的司法行政部门职能更为统一，管 理权更为集中，有利于形成一套政令通畅、运转高效的行政管理机制，提高司法行政部 参

39、见 美 罗伯特 - B “ 登哈特：公共组织理论，扶松茂译，中国人民大学出版社 2003 年版，第 33页。 参见最高人民法院司法改革小组：美英德法四国司法制度概况，人民法院出版社 2002年 版，第 364页。 参见周道鸾主编：外国法院组织与法官制度，人民法院出版社 2000年版，第 37页、第 267页、第 296页。 结 语 法院内设机构改革是新一轮司法改革中涉及面最广、触动利益最大的改革内容之 一，也是改革攻坚阶段需要着力攻克的一个难点。要实现中央司法改革蓝图设定的目 标，既需要改革主体的担当和勇气，也离不开对审判规律的研究和探寻。我们期待在法 院机构设置的改革中，能够以观点的争鸣为引

40、擎，以实践的探索为根基，紧跟司法改革 的步伐和方向，使法院的职能整合与机构设置最终实现服务于审判工作的目标。 门服务审判工作的效率。 (四）三类部门的分立、协作与制约 法院权力的三元划分决定了法院内设机构的三元结构，审判部门依法代表国家对案 件进行审理和裁判，审判辅助部门依据法律的程序性规定对审判辅助工作进行统筹和安 排，司法行政部门负责计划、协调和管理法院日常行政和保障事务。在三类机构中，审 判部门居于中心地位，审判辅助部门和司法行政部门共同支撑和保障审判部门的运行 , 分别处于辅助性和从属性的地位。 为了保障审判部门的中心地位，还应当设定权力监督和制约机制，使审判部门对审 判辅助部门和司法行政部门的工作具有较大的控制权，这种控制和监督机制可以依托法 官会议制度建立。审判辅助部门和司法行政部门应定期向法官会议作出工作汇报，法官 会议具有对两类部门的工作进行监督和评议的权力；法官会议制定的工作计划或对法院 管理重大事务做出的决策，审判辅助部门和司法行政部门应当在各自职责范围内贯彻执 行；法官会议有权对审判辅助部门和司法行政部门工作的年度考评提出意见。在这样的 设计下，三元权力得以在法院这个特殊的组织空间中围绕服务审判工作这一重心，实现 合理分工和协调运转。重构后的法院内设机构如表四所示： 表四：