第一章-公共管理学学绪论.ppt

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1、 公共管理学公共管理学2023/3/101课程英文名称：课程英文名称：Public Management课程类别：必修课程类别：必修课程学分数：课程学分数：3课程学时数：课程学时数：48授课对象：公共管理相关专业本科生授课对象：公共管理相关专业本科生本课程的前导课程：管理学本课程的前导课程：管理学2023/3/102教学目的：教学目的：公共管理学公共管理学是公共管理学科包括行政是公共管理学科包括行政管理、公共事业管理、劳动与社会保障和土管理、公共事业管理、劳动与社会保障和土地资源管理等专业在内的专业基础必修课程。地资源管理等专业在内的专业基础必修课程。通过本课程学习，要求本专业学生能够牢固通过

2、本课程学习，要求本专业学生能够牢固掌握公共管理学的基本理论体系和方法论原掌握公共管理学的基本理论体系和方法论原则，以便则，以便为进一步学习公共管理学科的其他为进一步学习公共管理学科的其他专业课程打下坚实的基础专业课程打下坚实的基础。教学要求：教学要求：掌握公共管理的基本理论，掌握公共管理的基本理论，了解公共管理的发展历史、趋势；了解公共管理的发展历史、趋势；掌握公共管理的运行机理。掌握公共管理的运行机理。2023/3/103教材与参考书教材与参考书教教 材：公共管理学材：公共管理学(第第2版版)，高等教育出版社，黎民，高等教育出版社，黎民，2011参考书目：参考书目：欧文欧文E 休斯休斯公共管

3、理导论公共管理导论人大人大 张成福张成福公共管理学公共管理学人大人大陈振明陈振明公共管理学公共管理学 一种不同于传统行政学的研究途径一种不同于传统行政学的研究途径 人大人大2023/3/104公共管理一级学科的形成历史自觉：历史自觉：在中华民族的伟大复兴中，不仅需要经在中华民族的伟大复兴中，不仅需要经济形态从传统的农业经济向工业经济、知识经济转济形态从传统的农业经济向工业经济、知识经济转型，基础性的社会体制从计划经济走向社会主义市型，基础性的社会体制从计划经济走向社会主义市场经济，还需要从人治的官僚政府转向法制的民主场经济，还需要从人治的官僚政府转向法制的民主治理和效能治理。只有通过对几千年积

4、淀下来的官治理和效能治理。只有通过对几千年积淀下来的官本位、政府本位、政治本位文化进行持续而根本的本位、政府本位、政治本位文化进行持续而根本的改造，开拓性地锻造新的政治文明和社会管理文明，改造，开拓性地锻造新的政治文明和社会管理文明，政府和其他公共组织才有可能真正担负起历史赋予政府和其他公共组织才有可能真正担负起历史赋予的特殊重任。的特殊重任。2023/3/105第一章第一章 公共管理学的产生公共管理学的产生主要内容：主要内容：公共管理内涵公共管理内涵 公共管理成为独立学科的内在依据公共管理成为独立学科的内在依据 公共管理学是时代的产物公共管理学是时代的产物 韦伯科层制韦伯科层制 2023/3

5、/106第一节 公共管理一、公共管理的涵义 （一）（一）对公共管理的三种理解对公共管理的三种理解(P1)(P1)1.1.广义广义:从早期人类社会就存在的公共生活及从早期人类社会就存在的公共生活及其管理。其管理。2.2.比较狭义比较狭义:发端于发端于1919世纪末，以行政管理世纪末，以行政管理或公共行政学名称出现。或公共行政学名称出现。3.3.严格意义严格意义:开始于开始于2020世纪世纪7070年代，年代，“新公新公共管理共管理”(New Public Management)(New Public Management)运动的公共运动的公共管理的理论和实践。管理的理论和实践。本次课程的界定本次

6、课程的界定2023/3/107（二）概念（二）概念 公共管理（公共管理（Public ManagementPublic Management）以政府为以政府为核心的公共部门依法通过对核心的公共部门依法通过对公共事务公共事务的管理，提供的管理，提供公共产品和服务公共产品和服务，以保障和增进社会公共利益的职，以保障和增进社会公共利益的职能活动。能活动。(P1+P15)(P1+P15)2023/3/108公共物品概念：公共物品概念：布坎南：布坎南：“任何由集体或社会集团决定，任何由集体或社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务品或服务”斯蒂格利茨斯蒂

7、格利茨经济学经济学：“公共物品公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它分是这样一种物品，在增加一个人对它分享时，并不导致成本的增长（它们的消享时，并不导致成本的增长（它们的消费是非竞争性的），而排除任何个人对费是非竞争性的），而排除任何个人对它的分享都要花费巨大成本（它们是非它的分享都要花费巨大成本（它们是非排他性的）排他性的）”2023/3/109公共物品特性（公共物品特性（Public Goods）:p13 1.效用的不可分割性：效用的不可分割性：公共物品是向整个社会共同提供的，具有共 同受益的特点。2.消费的非竞争性：消费的非竞争性：增加一个消费者不会减少其他人对该物品的消费量。3.受益

8、的非排他性：受益的非排他性：在技术上没有办法将拒绝为之付款的个人或厂商排除在公共物品的受益范围之外。公共物品存在于一切社会；公共物品存在于一切社会；不同社会中公共物品的范围不同社会中公共物品的范围有客观的差别有客观的差别2023/3/1010公共管理活动的具体类型公共管理活动的具体类型:P14（三分法）：（三分法）：公共政策公共政策政府管理政府管理非政府组织管理非政府组织管理2023/3/1011二、公共管理的构成要素二、公共管理的构成要素p17p17（一）公共管理的主体（一）公共管理的主体 公共管理主体公共管理主体公共组织公共组织个个 人人政府政府非营利非营利性组织性组织领导者领导者管理者管

9、理者被管理者被管理者 2023/3/1012（二）公共管理的对象（二）公共管理的对象 各类公共事务各类公共事务（三）公共管理的资源和手段（三）公共管理的资源和手段 资源：合法性（宏观）；强制力和税收能力（具体）资源：合法性（宏观）；强制力和税收能力（具体）手段：制定和执行公共政策手段：制定和执行公共政策（四）公共管理的环境（四）公共管理的环境 政治环境、经济环境、政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、文化环境、社会环境、自然环境和国际环境等。自然环境和国际环境等。2023/3/1013三、公共管理学三、公共管理学 P15 运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部

10、门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。2023/3/1014（一）特点：1.整合性概念。（介于企业管理与公共行政之间的第三条道路）2.在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。3.重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。4.公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。2023/3/10155.公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），公平（Equalit

11、y）。6.公共管理关注和重视政府改革与再造。7.公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。2023/3/1016 （二）研究内容（二）研究内容 1.基础内容基础内容 从哪里来从哪里来 管理者是谁管理者是谁 应该提供什么样的产品应该提供什么样的产品 应该如何管理应该如何管理 怎样进行管理怎样进行管理 管理的工具管理的工具 义务及行为约束义务及行为约束公共管理理论与实践的发展公共管理理论与实践的发展公共管理主体公共管理主体公共管理的物品及供给公共管理的物品及供给公共管理的职能公共管理的职能公共管理的管理工具公共管理的管理工具公共管理的责任与监控公共管理的责任与监控公共管理的运行公共管理的运行202

12、3/3/10172.2.前沿领域前沿领域 公共管理中的政府角色公共管理中的政府角色 非政府公共组织（非政府公共组织（NPONPO、NGONGO）公共管理的若干热点公共管理的若干热点电子政府电子政府公共危机管理公共危机管理公共管理新模式探索公共管理新模式探索2023/3/1018四、公共管理学的研究途径与研究方法四、公共管理学的研究途径与研究方法1.1.研究途径研究途径 p20 p20（波兹曼的观点）（波兹曼的观点）P P途径：途径：公共政策途径（公共政策途径（Public Policy ApproachPublic Policy Approach）B B途径：途径：企业管理途径企业管理途径(B

13、usiness Approach)(Business Approach)2023/3/1019 2.P 2.P途径的公共管理的特征途径的公共管理的特征强调与政策分析的渊源关系强调与政策分析的渊源关系 第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政第一，着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；策研究；第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案第二，重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；研究来发展相关知识；第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的第三，强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。规范性的理论研究。2023/3/10203.B3.B途径的公共管理的特征途径的

14、公共管理的特征主张师法企业第一，偏爱企业管理的原则；第二，对公、私部门的差异不作严格区分；第三，除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调公共管理的过程进行管理；第四，在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。2023/3/1021两种途径比较两种途径比较 B B途径途径P P途径途径企图与公共行政合流企图与公共行政合流摆脱公共行政，形成独摆脱公共行政，形成独立领域立领域公私部门无质的差别公私部门无质的差别公私部门有别公私部门有别案例研究与量化研究相案例研究与量化研究相结合结合完全依赖案例研究完全依赖案例研究以具备文官资格的公共以具备文官资格的公共管理者为主要教学研究管理者为主要教学研究对象对

15、象以高层管理者为主要教以高层管理者为主要教学研究对象学研究对象2023/3/1022第二节 公共管理成为独立学科的内在依据一、公共管理与私部门管理有本质区别一、公共管理与私部门管理有本质区别P2 P2 （重点掌握）（重点掌握）（一）公共利益目标与私人利益目标（一）公共利益目标与私人利益目标 （二）垄断强制性与自由竞争性（二）垄断强制性与自由竞争性 （三）制衡性与自主性（三）制衡性与自主性 （四）多元理性与经济理性（四）多元理性与经济理性 （五）政府机制与市场机制（五）政府机制与市场机制2023/3/1023二、现代社会变迁推动公共管理发展二、现代社会变迁推动公共管理发展p5p5（了解）（了解）

16、（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大 （二）社会生活中的公共事务日益增加（二）社会生活中的公共事务日益增加 （三）公共管理所面临的环境更加复杂多变（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变2023/3/1024三、传统行政学的局限（掌握）三、传统行政学的局限（掌握）（一）理论框架局限（一）理论框架局限 （二）管理主体局限（二）管理主体局限 （三）管理理念与手段局限（三）管理理念与手段局限 （四）管理对象与目标局限（四）管理对象与目标局限2023/3/1025 第三节 公共管理学是时代的产物 一、西方国家摆脱困境的需要一、西方国家摆脱困境的需要直接动因直接动因

17、（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满 美国美国17891789年联邦机构成员不到年联邦机构成员不到10001000人，人，19851985年全国年全国16001600万雇员为各级政府工作，占万雇员为各级政府工作，占全国工作人员的全国工作人员的18.318.3，英国占，英国占31.431.4，法，法国占国占32.632.6，德国占，德国占25.825.8，意大利占，意大利占24.424.4，瑞典占，瑞典占38.238.2。2023/3/1026美国美国19021902年联邦州地方政府总共开支年联邦州地方政府总共开支1616亿美亿美元，元，19501

18、950年年703703亿美元，亿美元，19951995年为年为2500025000亿美亿美元。在工业化国家官僚机构的花费和通过官元。在工业化国家官僚机构的花费和通过官僚机构花出去的费用占公民收入的僚机构花出去的费用占公民收入的1/31/3至至1/21/2以上。以上。英国英国19791979年，国内生产总值下降，公共成本年，国内生产总值下降，公共成本继续上升，政府支出高达继续上升，政府支出高达GDPGDP的的4444，公共，公共服务质量却不能满足社会需求。服务质量却不能满足社会需求。2023/3/1027（二）经济衰退和财政压力的加剧（二）经济衰退和财政压力的加剧 欧盟成员国平均赤字比率欧盟成员

19、国平均赤字比率19871987年达年达4.2%4.2%，19931993年债务比率高达年债务比率高达78.3%78.3%。（警戒水平：。（警戒水平：3%3%，60%60%）（三）社会问题与政府不可治理性的增（三）社会问题与政府不可治理性的增加加 2020世纪世纪8080年代末，美国年代末，美国时代时代周刊在其封面周刊在其封面上标出一个大问号上标出一个大问号政府死亡了吗？政府死亡了吗？自自19781978年开始的美国抗税运动到年开始的美国抗税运动到19911991年已经使年已经使美国美国1919个州实施了限制赋税与开支法案。个州实施了限制赋税与开支法案。二、科技革命和全球化浪潮二、科技革命和全球

20、化浪潮推动力推动力2023/3/1028三、政府管理和民主制度方面的矛盾三、政府管理和民主制度方面的矛盾催化剂催化剂（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求时代的要求（二）西方国家民主的现状难以满足民众的（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需民主需求求”2023/3/1029韦伯的官僚制组织理论韦伯的官僚制组织理论 （重点掌握）（重点掌握）P11+P78-80P11+P78-80（18641864一一19201920）德国百科全书式的学者德国百科全书式的学者“组织理论之父组织理论之父”2023/3/1030 官僚官僚(科层科

21、层)制组织理论制组织理论1 1、对组织基础对组织基础权威的分析权威的分析 合法性的权威分为三种类型：合法性的权威分为三种类型：传统型权威传统型权威 魅力型权威魅力型权威 法理型权威法理型权威 2023/3/10312 2、组织类型分析、组织类型分析 神秘化的组织神秘化的组织:基于魅力型权威的组基于魅力型权威的组织形式织形式,是非理性的。是非理性的。传统的组织传统的组织:基于传统型权威的组织基于传统型权威的组织形式形式,效率最差。效率最差。合理化合理化合法化组织合法化组织:基于法理型权基于法理型权威的组织形式，最理想的组织类型。威的组织形式，最理想的组织类型。2023/3/10323 3、理想的

22、行政组织体制、理想的行政组织体制科层（官僚）制科层（官僚）制 从纯技术的观点看，经验无一例外地倾从纯技术的观点看，经验无一例外地倾向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现向于显示，纯粹的行政官僚模型能够实现最高的效率，因而也是形式上已知的对人最高的效率，因而也是形式上已知的对人进行控制的最理想的方式。进行控制的最理想的方式。马克斯马克斯韦伯韦伯2023/3/1033理想的科层制的特征：理想的科层制的特征：专业分工、权责明确专业分工、权责明确 等级森严、纪律严明等级森严、纪律严明 法定资格、理性关系法定资格、理性关系 2023/3/1034科层制模型是否代表了理性和效率？科层制模型是否代表了理性和效

23、率？优势：优势：（1 1）管理的专业性管理的专业性 （2 2）纠正决策的任意性）纠正决策的任意性 （3 3）防止任人唯亲、排除人身依附）防止任人唯亲、排除人身依附内在缺陷：内在缺陷：（1 1）刚性的官僚系统，无灵活性和主动精神）刚性的官僚系统，无灵活性和主动精神 （2 2）忽视人的主观能动性和需求）忽视人的主观能动性和需求 （3 3）导致机构不断膨胀，职能交叉重叠）导致机构不断膨胀，职能交叉重叠 （4 4）与民主关系复杂：民主的实现需要）与民主关系复杂：民主的实现需要 科层制的管理，科层制又会对民主构成威胁科层制的管理，科层制又会对民主构成威胁 “是组织把当选者凌驾于选民之上，把代理人置于是组

24、织把当选者凌驾于选民之上，把代理人置于委托人之上，把代表人置于被代表之上。谁说组织，委托人之上，把代表人置于被代表之上。谁说组织，谁就是在说寡头。谁就是在说寡头。”密歇尔斯密歇尔斯政党政党2023/3/1035第四节第四节 公共管理学与中国的发展公共管理学与中国的发展怎样理解公共管理学与中国市场经济怎样理解公共管理学与中国市场经济的关系？的关系？怎样理解公共管理学与中国社会发展怎样理解公共管理学与中国社会发展的关系？的关系？2023/3/1036P22从市场经济看：从市场经济看：公共管理学能有效指导公共部门公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能、弥补市场功能的缺陷；有助于中国履行经济职能、弥

25、补市场功能的缺陷；有助于中国市场经济的健康发展。市场经济的健康发展。在社会发展方面：在社会发展方面：公共管理学有助于促进政治、公共管理学有助于促进政治、文化和行为方式在内的社会协调发展；公共管理学文化和行为方式在内的社会协调发展；公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将促进当前内在的民主平等精神和科学务实品格，将促进当前正在进行的社会转型。正在进行的社会转型。2023/3/1037复习思考题1.公共管理成为独立学科的依据是什么？公共管理成为独立学科的依据是什么？2.公共管理学产生的时代背景？公共管理学产生的时代背景？3.怎样理解韦伯的科层制理论？怎样理解韦伯的科层制理论？4.公共管理的两种研究途径是什么？各有公共管理的两种研究途径是什么？各有何特点？何特点？2023/3/1038