制约公共权力的伦理思考.docx

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1、制约公共权力的伦理思考 高一琴来源：管理观察2010年第34期摘要：公共利益与个人利益的不一致性和人的理性自利性，决定了公共权力在运行过程 中将不可防止地面临着失范的风险。制度规权作为整个权力监督体系中的一种主要途径，从权 力和利益两个方面对公共权力进行着有力的制约。然而，由于信息不完备或不对称导致的机会 主义和高交易本钱问题，制度规权存在着难以克服的外在性局限。通过政府职业伦理建设培养 起公共行政人员的行政良心和个体伦理自主性是规范公共权力的一条有效途径。关键词：公共权力失范政府职业伦理交易本钱公共权力这一特殊的稀缺资源，在被认为具有“效应最大化”特性的“理性自利人”掌握之 后，很有可能会呈

2、现不规范运用的失范状态。通过完善法律制度确定相应的惩罚与激励手段去 规范和约束公共权力行使者的行为，已经成为防止权力失范的主要有力途径。然而，制度规权 仍然存在着一些本身难以克服的局限性，而伦理道德规权那么正好可以弥补这些局限性。一、公共权力失范概述1、公共权力失范的表现与原因公共权力失范是指公共权力的掌握者非规范地运用公共权力，丢弃权力用来为人民服务的 功能，而把权力用来为少数人谋取私利。其表现主要有：权力私有化，即公共权力的非公共 使用；权力商品化及权钱交易；权力本位化及为本单位本部门谋取不正当利益。公共权力失范本质上是政治权力与经济利益的非规范交换，存在这种交换现象的根源在于 个人利益与

3、公共利益的不一致性。正因为公共领域与私人领域不太一致的利益取向，就都集中 在行政人员身上，因此，行政人员的责任和义务与其个人的利益诉求就构成了难以协调的矛 盾。根据公共选择学派提出的“人是自利的、理性的效用最大化者”这一假设，政治代理人和经 济代理人一样，在人性自私自利的一面无法忽略的情况下，就有可能利用公共权力这一特殊资 源和其他信息方面的优势，去开展一些谋取私利的机会主义行为。2、规范公共权力的思路从经济学的角度来看，具备“经济人”特性的公共行政人员的行为必定是经过“本钱一收益” 分析的结果。当某种行为的边际收益等于或大于其所承当的边际本钱时，该行为就会有发生的 趋向。失范的权力往往能为权

4、力行使者带来异常丰厚的收益和利润，然而，在很多情况下，这 种行为所付出的本钱相对来说并不太高，因此，理所当然能在很大程度上符合“理性自利人”的 需求。对于如何保证公共权力的规范运作，笔者认为，主要应从以下两个方面着手：第一是制度 规权，即通过制度设定的责任约束机制和报酬激励机制，来增加权力行使者因权力失范而承当 的惩罚本钱，并提高其合法运用权力而获得的报酬收益；第二是伦理道德规权，指通过伦理道 德的内化功能改善行政人员内心中的整套利益价值观念，使其将本职业内的一系列责任与义务 内化为自己良心的一局部，即积淀起行政良心、，从而自觉地把公共利益作为个人的利益诉求。 这两种思路的目的都是为了使公共权

5、力失范的行为本钱超出其收益，从而防止权力失范行为的 发生。二、制度规权的局限性1、信息不完备或不对称导致机会主义行为制度规权的原理是通过法律制度的规定规范保障公共权力行使和运作，而保证制度有效性 的关键在于制度的制定者和实施者、权力的监督者与行使者到达对制度的同步认知与理解，即 到达信息的对称与完备状态。然而，由于政府本身的保密性格，政府官员具有的专业知识、技 术和地位上的优势，再加上公众的“分散性”和“搭便车”行为，信息的不完备或不对称也就成了 一种无法否认的客观现实。“只要政治代理人即政府是信息优势者，拥有一些为政治委托人或 监督主体所不知道的信息，而政治代理人的本性中又包含着自私自利的成

6、分，那么理性的政治 代理人就有可能利用其信息地势谋取私利”，权力失范行为便应运而生。其主要表现为两个方 面：一方面是行政人员对制度规那么的变通性处理；另一方面那么是社会特定利益集团和行政官员 的共谋。2、监督本钱高在制度规权体系中，监督主体与公共权力行使者之间的关系可视为一种以“监督与被监督” 为内容的合作关系。监督主体通过权力约束或利益激励的方式去监督和规范公共权力行使者的 工作行为。为了防止权力失范行为，这一监督行为需要支付信息传递、监督对策等方面的高昂 费用。信息传递费用高昂由于制度规权实现其有效性的一个关键条件就是制度执行主体与执行对象之间到达对制度 信息的同步理解，因此，在制度规权过

7、程中，必须保证信息的流畅与充足。然而，由于信息不 完备或不对称以及“公共权力”这一资源的特殊性和行政人员无法克服的“经济人”特性等因素所 导致的机会主义行为动机，使得公共权力的运用面临着巨大不确定性的风险。因此，为了最大 限度地防止这种不确定性带来的风险，交易主体之间需要进行谈判、交流或沟通，获取尽可能 多的相关信息，同时寻求缔结一种协议以保护这一合作关系，这是引起信息费用的一个重要原 因。监督对策费用高昂在制度规权体系中，具有“效用最大化”的行政人员在面对制度缺陷时大多会出现两种类型 的行为缺陷：第一是钻法律制度的空子，展现机会主义行为倾向，造成公共权力与利益的流 失；第二是沦为传统官僚体制

8、的工具，行政人员往往会陷入消极刻板或毫无主动性的遵循制度 规定或上级命令的误区，导致大量的人力、物力、财力消耗在收不到任何成效的审批程序或是 形式主义行为上。为了克服这种行为缺陷，防止制度规权协议的失败或挽救监督失败之后的损 失，这就需要：在权力规权约束模式过程中，设立由监督者独立控制的监督规那么和机构，提 高对监督对象的考核、稽查和惩戒权威；同时，增强制度规那么的威慑效应，以高昂的机会本钱 抑制各种行政违法行为。在利益规权的激励模式中，必须保证激励制度的公平性和可操作 性。否那么，就可能出现大量资金和权力流向利益既得者和信息优势者。三、伦理道德规权是克服制度规权局限性的必由之路只有在外在的责

9、任制度和动力结构内化为心中高度的责任心和行政良心之后，监督对象才 会具备对制度的内在诚意基础，从最大程度上减小机会主义行为动机，降低监督活动的交易成 本。1、减缓“机会主义行为倾向”既然制度规权中的机会主义行为倾向主要是信息不对称或不完备所导致的，因而克服制度 规权外在性的关键也就在于最大限度地消除信息的不对称问题，以减缓机会主义行为动机。作 为经济人的公共行政人员会对自己的行为进行“本钱一收益”分析，对于受到行政伦理影响而具 备了行政良心的公共行政人员，会使自己的个人利益和社会公共利益到达一致或最大程度上地 接近一致。这样，公共权力的运行在经济人理性的支配下，就能理所当然地为了实现公共利益

10、而运行。物质利益虽然在很大程度上主导着我们的行为，但自我成就、社会认同和道德良心等伦理 因素也同样起着不可忽视的作用。具备行政良心的行政人员就能充分地调动起这些因素的激励 作用，在缺乏有效监督的环境中，为了实现以“公共利益”为内容的效用最大化”目标，自觉地消除与公众之间的信息不对称问题，从而减小行政过程中普遍存在的“擦边球”与权钱交易等机 会主义行为。否那么，权力行使者就会承当极大的道德风险和心理本钱。行政伦理通过在行政主体行为过程中充当“指挥官”、“检查官”和“审判官; 使公共权力的 运用和行使处在其全程监控和规范之下。此外，行政伦理还对公共权力的权能进行了限制，权 能是指权力能否发生作用以

11、及在多大程度上发挥作用的一种能力。从经济学角度来看，受制于 “本钱一收益”分析，即权能作用所带来的边际收入等于其边际本钱。当边际本钱大于边际收益 时，权力主体就会自觉地放弃超出边际收益的那局部权能。(-)节约交易本钱1、节约信息传递费用制度规权中信息传递费用居高不下主要是源于信息不完备或不对称的客观现实，行政伦理 在消除或减小信息不完备或不对称的状况之后，自然就有效地节约了信息费用。行政伦理通过影响行政人员的价值目标、行为方式选择和后果评价来发生作用。受到行政 伦理影响而具备了行政良心的公共行政人员，因其价值目标多样化而不仅仅局限于个人经济利 益的最大化，因而决定其行为方式的选择将受到道德因素

12、和经济因素等的共同影响，在对行为 后果进行评价时也会超脱个人一时的经济效益，更多地考虑社会效益。此外，行政伦理还对公 共权力能否发生作用以及在多大程度上发挥作用存在着一种内在约束，那就是公共权力作用的 发挥不能损害公共利益。2、节约监督对策费用制度规权中的监督对策费用根源于公共行政人员“效用最大化”本性支配下的“机会主义”和 “工具理性:那么，行政伦理之所以可以节约这一费用在于它可以通过行政良心和个体伦理自 主性的作用去克服制度规权下的两大行为缺陷。行政良心是行政人员在行政过程中逐步形成的一种伦理意识，包括行政人员的一整套职业 价值、作为内在道德品质的德性以及自我评判的能力等。行政良心的本质是

13、有自律性的，其能 动作用突出表现在以下三个方面：在行政行为选择之前，行政良心对行政选择的动机起机制作 用，是“指挥官在行政行为过程中，行政良心起监督作用，是“检查官在行政行为完成 后，行政良心对行为后果起道德评价的作用，是“审判官二由此可见，行政伦理通过制约公共行政人员的价值目标选择、行为选择方式和后果评价的 过程中，全面地调整了具有“效应最大化”的行政人员的心理结构。如果道德教化使得行为人自觉地把公共利益作为自身的利益诉求，那么，公共行政人员在“个人利益最大化”的驱动下所采 取的行为，也是符合“公共利益最大化”的行为。这种心理上的改变必然导致行政人员对权力失 范行为的本钱与收益内容的改变，从

14、而到达将“权力失范行为防范于未然的目的。四、加强行政伦理建设的几点建议1、明确界定行政伦理范畴政府职业伦理不是一种孤立存在的伦理道德，它是特定社会制度环境和伦理关系整和的结 果。因此，行政伦理是一种高度社会化的角色伦理，是个体德行、政治目的和科会制度的综合 体。行政伦理表达的是社会对公共行政人员的要求与希望，具有符合公共行政活动本质要求 的精神内涵，并非单纯的个体道德要求。然而，社会上很多人甚至包括一局部公务人员在内， 仍然错把只有少数人才能到达的个体高尚道德当作政府行政人员应该遵守的职业道德，导致了 行政伦理范畴的界定不明。在这种情况下，人们无法正确合理地对待行政人员的报酬。行政人 员一旦为

15、了报酬而工作，便被冠以“自私”甚至“以权谋私”的罪名，使得高尚的人在作出了重大 贡献以后却不能心安理得地拿取奖励，这无疑会无形中削弱道德的力量和行政人员的工作积极 性。2、以制度完善促进道德激励制度的完成道德是自律和他律的统一体，行政人员职业道德也是自律和他律的整合，是官员自律和制 度他律的统一；道德只有与制度相容才能发挥应有的效能；有了稳定的制度保障，才会有稳定 的道德感。因此，行政伦理不应仅仅成为政府官员的个体道德修养，而必须以配套的制度加以 保障，即形成完善的道德激励机制。3、提高行政人员素质现代化过程中的行政伦理应当有高素质的现代化人才去表达和标榜，否那么，只会导致行政 道德与权力拥有

16、的非对称状态。事实上，在我国，由于行政人员专业化程度不高、受教育程度 缺乏等原因影响，行政权力的执掌者尤其是具有相对“强大”权力的拥有者们往往处于一种失衡 状态。一局部掌握重权的行政官员却素质水平和道德觉悟都比拟低下，缺乏新时期公共行政人 员应该具备的责任感、义务感、服务意识、效率意识以及相应的专业知识与技能。于是，这类 人要么官僚主义、形式主义严重而不讲求效率和真正快捷地为人民服务；要么把公共权力作为 “自我奋斗”之后的“战利品戏口以滥用，误国误民。参考文献：王伟.公共行政伦理价值定位与规范体系J.伦理学研究，2003胡冰.服务型政府的行政伦理观J.政治学研究，2006作者简介：高一琴（1982-）:女，湖南长沙人，研究生学历，湖南现代物流职业技术学院讲师，研 究方向：行政管理理论与实践、人力资源管理。