公共组织理论-(2).pptx

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1、第三章 公共组织的环境CONTENTS公共组织环境分析03公共组织环境概述01公共组织与环境的交互关系04公共组织与私人组织面对的环境差异02公共组织的环境管理0501 公共组织环境概述https:/ 公共组织环境的含义（1）一段时间以来，我国在研究公共组织问题时，对其内部和外部环境都有着不同程度的认识，这与我国特定时期的社会发展背景有着密切的关系。计划经济时代，我国的公共组织活动高度依赖行政指令，政府与社会融为一体成为“全能政府”，而其他类型的公共组织，如事业单位、非营利组织等还较为年轻，所以公共组织与外部环境之间的相互作用和互动关系表现得并不明显。改革开放以后，虽然这种状况有所改善，但是长

2、期延续下来的传统观念和思维毕竟难以在短时间内彻底改变，因此这种状况仍然存在。与此同时，由于特定历史背景下政治经济文化社会等环境相对单一，公共组织的组成和结构功能也比较简单，所以对公共组织的内部结构、各部分间的内部关联以及内部环境的重视程度也有不足。在多种情况之下，人们无法准确把握社会改革变迁下各种公共组织的特征，而公共组织自身也不能很好地与时俱进、应对日新月异的发展形势，由此出现了公共组织效率低下、决策判断失误、职能发挥不充分等一系列问题。因此，我们需要全面了解公共组织的内部和外部环境，明确内外环境和公共组织之间的相互关系，加强互动交流，促进公共组织更好地发展运转。3.1.1 公共组织环境的含

3、义（2）公共组织是由外部环境和内部环境构成的。划分内外部环境首先要明确公共组织的边界。公共组织的边界即组织用以过滤外部环境的影响和组织对外部环境的产出、防止外部环境的干扰、保持自身独立性的界限，例如，政府依法严格限制政府工作人员收受他人贿赂等，在这里，为了防止公权力受外界因素干扰而滥用，法律法规起到了限制公共组织人员行为的作用。公共组织的外部环境是指处于公共组织边界之外，直接或间接对公共组织产生影响的各种因素的集合，包括一般环境和特殊环境。一般环境也称宏观环境，包含政治环境、经济环境、社会文化环境、自然环境等。特殊环境也称作微观环境，例如顾客、竞争者、代替者、公众群体等都属于特殊环境。内部环境

4、也可以称为公共组织的内部条件，是指处在公共组织边界以内的，构成公共组织及其生存发展的各种因素和因素间关系的总和，它包括物质性的内部环境和非物质性的内部环境。物质性的内部环境简言之就是构成组织有机体的有形要素，例如组织的人员、物资、设备、经费等；非物质性的内部环境即构成成分中的无形要素，比如组织中的工作氛围风气、组织内部的精神状况及心理环境等。公共组织环境的结构如下页图3-1所示。3.1.2 公共组织环境的构成（1）公共组织的环境实质上是一个多主体、多层次、不断发展的多维结构系统的组合。如果公共组织边界是刚性的、不可渗透的，则该组织是一个孤立封闭的系统；反之，该组织是一个互动开放的系统。3.1.

5、2 公共组织环境的构成（2）公共组织作为社会组织的重要组成部分，其环境也是社会环境系统中的一个子系统，因此公共组织的环境是复杂而多变的。人们从不同的角度，按照不同的标准，可以将公共组织的环境划分为不同类型：从环境的影响范围、规模和层次上划分，可分为宏观环境、中观环境和微观环境；从环境的内容和性质上划分，可分为自然环境和社会环境；从环境的地理区划上划分，可分为国际环境和国内环境；从环境对公共组织的作用结果上划分，可分为有利环境和不利环境；从公共组织及其与环境的关系上划分，可分为一般社会环境、具体工作环境和团体社会环境。3.1.3 公共组织环境的类型概念即方法，理解公共组织环境的特点，能够为进一步

6、了解公共组织环境的概念，掌握其内涵外延打下扎实的基础。公共组织环境主要有以下特点：1.广泛性和复杂性构成公共组织环境的要素多种多样，这些要素有物质的，有精神的；有有形的，有无形的；有国际范围的，也有国内层面的。总之，大到世界，中至国家，小到个人，环境要素中的各个部分、不同状态，只要与公共组织有关，对其产生直接或间接影响的，都可以构成公共组织的环境要素。因此，公共组织环境具有广泛性和复杂性。2.动态性和相对稳定性唯物辩证法认为，世界上的一切事物都处于运动之中，绝对静止的事物是不存在的。构成公共组织的各种要素也不是一成不变的，而是处在一种不断的变化当中。它们既要受到社会变迁的影响，也要受到其他环境

7、因素的制约。因此，公共组织的环境始终处于动态的变化过程之中。与此同时，虽然公共组织的环境不断发生变化，但是从宏观层面上来看，这种环境在某一时空内又具有相对稳定性。3.1.4 公共组织环境的特点（1）3.时空性和差异性公共组织的环境是在一定时期特定的历史背景和地理环境下形成的。特定的时间、空间条件形成了特定的公共组织环境，公共组织环境也反映了某一时期相应的历史地理状况。国家、地区、时代等因素的不同导致了各地不同时期政治制度、经济状况、文化水平、宗教信仰等诸多方面的差异，并且最终共同形成了公共组织所处的不同环境。也正是这种环境上的差异性，使得不同时空下的公共组织具有不同的性质和特点。4.组织环境之

8、间影响的相互性和多样性公共组织受到环境的影响而产生变化并不是某一因素单独作用的结果，各种环境要素之间是相互影响、相互作用的。此外，公共组织在受到环境影响的同时，其自身也会反作用于环境，对环境造成影响。因此，无论是公共组织环境中的各要素之间，还是公共组织自身与其所在环境之间，都是相互影响、共同作用的。与此同时，如果具体来看公共组织环境与组织自身之间的影响，却又是各有不同，即二者之间关系具有多样性。恰如事物具有主要矛盾和次要矛盾，公共组织与其环境的关系亦是如此。3.1.4 公共组织环境的特点（2）02 公共组织与私人组织面对的环境差异https:/ 政治方面1.经济诉求不同经济诉求的不同是由组织目

9、标的不同决定的。私人组织以追求经济利益最大化为发展目标，因此它十分重视组织运营成本和运营效率，期望以最小的投入获得最大的产出，还十分关注在市场上的竞争形势；相比而言，公共组织以管理社会事务、维护公共利益为目标，其费用多来自国家财政，因此公共组织既要注重效率，也要注重利益分配的公平公正。发展目标的不同直接导致了二者经济诉求的差异。2.面对和拥有的市场不同通常来讲，私人组织有一个较为成熟和完善的经济市场来出售其产品，有明确的市场指标和信息，因此它可以通过市场信息和市场规律的指引，降低成本，增加产出，提高组织的运转效率。与之相对，公共组织缺乏一个能够以收入形式向他们提供资源的经济市场，所以公共组织往

10、往只能依靠政府来获得资金来源。3.2.2 经济方面一般来说，法律对私人组织的约束程度较低，只要符合一般基本的法律规范即可，而对公共组织的法律约束则较多也更为严格，对公共组织的职能、权限、程序等诸多方面都进行了规范，这也使公共组织的领导者在决策行动上的自主性远不及私人组织的领导者。3.2.3 法律方面03 公共组织环境分析https:/ 资源依赖理论（1）资源依赖理论对组织和环境之间的相互关系进行了很好的分析和解释，使人们认识到组织可以采用多种策略来改变自身，从而选择和适应环境。组织的管理方式和应对策略是多样的：当面对不同的环境时，组织会采取不同的策略；而当面对相同的环境时，不同的组织甚至是同一

11、组织的不同管理人员也会采取不同的方式。因此，对环境的不同认识可能会影响环境的实际作用。应当说，从组织及其环境的相互关系角度来讲，资源依赖论者看到了环境对公共组织的影响制约作用，同时它也给予组织一定的自主性和能动性，使组织努力寻求影响和改变环境的方式，以谋求自身更好的发展。3.3.1 资源依赖理论（2）在组织理论的研究中，不乏关注组织系统和权变理论的研究者，最早将系统理论和管理理论结合的是巴纳德。他打破传统组织理论研究只注重组织形式、缺乏对组织中人的行为的关注这一弊端，认为组织是人的行为的系统。第一次将系统论引入组织研究领域的是卡兹和卡恩，他们让人们认识到组织是一个复杂又开放的系统，它总是处于和

12、环境的互动之中。这种观点促进了后来系统论和权变思想的融合。权变理论是系统论的一个分支，最初由劳伦斯和洛希提出，它更加强调组织的各方面例如设计、决策等受到环境因素的影响，并且组织也要寻求合适的方法适应外部环境，使其内部运转和外部的环境相适应。其中，外部环境包括地理、文化、技术等多方面内容。后来加尔布雷思还提出了“信息加工模型”，要求组织重视信息沟通和协调。从某种程度上来说，这一时期的权变理论过多强调外部环境的作用，对组织内部条件的关注并不多，使其存在一定的局限性，因为很多问题是无法单纯用外部环境来解释的。这个时候，卡斯特和罗森茨韦克进一步发展了权变理论，使其更加系统化，形成了较完善的理论体系。他

13、们认为组织是一个由很多子系统组成的整体系统，通过一定的界限和环境分离开来。组织就是一个函数，这个函数包含多个变量，而权变理论就是要衡量变量和适宜的方法之间的特殊函数关系。组织的最终任务，就是要寻求组织和环境、组织中各子系统之间的一致性。3.3.2 组织系统权变理论环境决定理论是由美国行为主义学家华生提出的，最早是研究教育和环境对儿童心理发展的影响。在组织研究领域，英国社会学家、组织学家伯恩斯和心理学家斯托克在对多家企业进行调查研究后认为，不同的组织在其结构类型、管理方法等方面表现不同，并且这很大程度上受到环境因素的影响。因此企业如果想要改革组织结构或类型，必须考虑实际情况和具体的环境。对于公共

14、组织来说也是如此，通常来讲，组织所处的环境不同，其类型、结构等往往也不同。例如，相对稳定的环境下形成的大多是机械式组织结构，组织内高度分工和集权，具有很高的规范性；而动荡性环境形成的是有机式的组织结构模式，拥有较高的灵活性，能够对环境变化快速反应。这些组织结构模式虽然不同，但是并不存在优劣之分，只是根据不同的环境采用不同的应对模式罢了。汤姆森在伯恩斯和斯托克理论的基础上又进行了更加详细的阐述。他认为，组织环境有两个特点：环境的变化程度和环境的和谐程度。环境的变化程度分为相对稳定还是发生动荡，环境的和谐程度分为环境变化是相对简单还是日益复杂。由此，他将环境与其结构形式划分为四种，即相对稳定和简单

15、的环境、动荡而简单的环境、相对动荡而复杂的环境、动荡而复杂的环境，并针对各种环境提出了与之适应的组织结构形式。3.3.3 环境决定理论1977年，迈克尔哈南和约翰弗里曼提出了种群生态组织模型，探讨组织种群的产生、成长、消亡的过程及其与环境转变的关系。它涉及组织的形式，所谓组织的形式，是指组织特定的技术、结构、产品、目标和人员，它可以由环境进行选择和淘汰。种群生态模型认为，组织种群是不断变化的，其中会一直有新的组织产生。对组织来说，环境是决定其成败与否的重要因素，所以组织必须满足环境的需要，不然就会被淘汰。同时，种群内的组织还要不断竞争以求得生存，所谓“优胜劣汰”就是这个道理。种群生态模型十分强

16、调环境的作用，他们认为社会力量是非常强大的，个体的组织很难依靠一己之力来适应环境。但是如果当社会中的力量显示出对某种组织或者群体有利的态势，组织抓住恰当的时机就能如雨后春笋般发展起来。不过如果社会形势不利于组织的生存或者对组织的产品不再需要，组织就会面临被淘汰的境地。20世纪80年代后期，他们的研究逐渐转向公共组织类型和外部环境之间的关系，进一步强调外部环境对公共组织的影响和依赖。3.3.4 种群生态组织理论美国哈佛大学教授高斯是将生态学的概念和方法用于行政管理研究的第一人。1936年，他首次提出政府组织及行政行为需要考虑环境因素，代表着公共组织开始关注和研究其组织环境。20世纪60年代，美国

17、著名行政学家里格斯运用生态学的观点对政府的行政管理和行政环境间的相互关系进行了研究，创立了行政生态理论，为行政管理和公共组织环境研究提供了新视角，促进了公共组织理论的发展。里格斯行政生态学研究的成果主要表现在三个方面：（1）提出了影响公共行政的五个主要因素，分别是经济因素、社会因素、沟通网络、符号系统和政治架构。（2）根据不同的社会形态对社会类型进行分类，分为传统的农业社会、过渡社会和现代化的工业社会。（3）讨论了发展中国家的行政生态问题，过渡社会有三个重要特征：重叠性、异质性和形式主义。在里格斯看来，行政环境是行政系统生存和发展的基础条件。对行政管理进行研究，不能只关注其制度、规范、结构、行

18、为等，还要重视行政行为对环境的影响。行政生态理论为公共组织的环境研究提供了很好的视角。3.3.5 行政生态理论04 公共组织与环境的交互关系https:/ 环境对公共组织的影响和作用2.具体环境对公共组织的影响和作用（1）在前文对公共组织环境进行的分类中，从不同的角度出发可以划分出不同的类型。这里我们选取其中两种较为典型的划分方式，据此分析公共组织的不同环境类型对组织产生的影响。（1）从公共组织与其环境的关系角度。这里首先要对公共组织和公共组织的环境进行划分。一般情况下，公共组织可以划分为三个层次：决策层、管理层和操作层。这三种层次在公共组织中居于不同的地位，承担着不同的职能。同时，按照公共组

19、织及其与环境的关系，可以将组织的环境划分为一般社会环境、具体工作环境和团体社会环境，每种环境的内容形式各具特色，也对应着组织中的不同层次。因此，各种环境类型和组织层次之间也具有不同的关联。公共组织层次和不同环境类型之间的对应关系可以用图3-2来表示。3.4.1 环境对公共组织的影响和作用（2）从公共组织环境的内容和性质角度。按照环境的内容和性质进行划分，可以将其分为自然环境和社会环境。自然环境：自然环境是指环绕生物周围的各种自然因素的总和，如大气、水、其他物种、土壤、岩石矿物、太阳辐射等。自然环境对公共组织发展的影响主要体现在以下几个方面：自然环境会影响公共组织的产生和存在；在对公共组织的诞生

20、产生影响后，自然环境还会在组织的发展运行中发挥不同程度的作用，这种作用体现在政治、经济、安全等多个方面。经济上，自然环境不同导致了经济发展水平的差异，从而影响公共组织的物质条件、财力基础和功能作用的发挥；政治上，自然环境可能导致社会政治结构的不同，影响公共组织中的权力配置。除此之外，自然环境也会影响公共组织的安全和稳定。社会环境：根据社会环境对公共组织的影响，可以将其细分为政治环境、经济环境、文化环境等进行分析。政治环境对公共组织的影响可以从公共组织的性质和目标、结构和权限、运行机制以及组织效能这四个方面来认识；经济对公共组织的影响主要通过其结构、体制、发展水平和运行状况等方面表现出来；文化环

21、境对公共组织的作用体现为影响公共组织的建立和运行、影响公共组织的风气和氛围、影响公共组织的资金和经济水平、影响公众对公共组织的认知和参与程度等四个方面。3.4.1 环境对公共组织的影响和作用环境会对公共组织产生重要作用，但这并不意味着公共组织就是被动的，公共组织在适应环境的同时也可以利用和改造环境。公共组织对环境的改造可以分为积极改造和消极改造两种形态。公共组织对自然环境的影响：公共组织有时为了自身发展或者开展活动、发挥功能的需要，要对自然环境进行改造，或者是活动过程中的某些行为会附带对自然环境产生不同程度的影响。公共组织对社会环境的影响：公共组织对政治环境的影响：公共组织自身的状况会影响统治

22、阶级意志的贯彻和执行。公共组织可以维护社会秩序的安全和稳定。在国际关系方面，公共组织可以进行对外政治沟通，缓和国家间的矛盾和冲突。公共组织对经济环境的影响：公共组织自身的组织机制、运行程序、管理方式等会影响经济的发展。公共组织可以通过制定公共政策、法律规范等来影响和改善经济环境。公共组织可以通过调整生产关系来影响经济的发展。公共组织对文化环境的影响：公共组织可以促进社会主流价值文化的传播，摒弃落后腐朽文化的影响，加强文化建设，净化文化环境。公共组织可以制定相关公共政策或贯彻落实有关制度，大力发展文化教育事业，改变社会文化环境和文化氛围，提高社会整体素质，加强思想道德建设，促使社会组织和成员形成

23、正确的文化价值观念，推动社会文明进步。3.4.2 公共组织对环境的影响和作用05 公共组织的环境管理树立环境意识，提高对环境的敏感性和认知力：树立环境意识，需要把公共组织放在整体环境大背景中考虑和研究。无论是组织目标的确立、行为活动的开展、职能的实现、功能的发挥还是组织结构的设计等都要考虑到环境因素的影响和作用，不能将它们的关系割裂开来。公共组织对环境的适应和改造，是在正确认识和感知环境并采取及时合理应对措施的基础上实现的。科学分析环境，提高对环境分析的准确性和判断力：在当前复杂多变的环境中，准确合理地认识和分析环境并不是一件易事，需要科学正确地分析环境，提高对环境的认知和判断。科学正确地分析

24、环境，首先要科学分析环境的性质，只有先确定环境的好坏、合理与否才能决定是适应、改造还是摒弃环境；其次，要仔细分析环境的特征，借此也可以更好地把握环境的本质；最后，要提高科学分析的方法，掌握科学的方法和工具，定性定量结合、动态静态结合、时间空间结合，全面分析，以提高对环境分析的正确性。完善公共组织，提高对环境的适应性和容纳能力：创建和塑造良好的组织环境，更好地适应和接纳外部环境，需要先完善和优化组织自身的能力。完善和优化公共组织，可以从三个方面入手：优化公共组织的结构、优化公共组织的信息沟通渠道、优化公共组织的人际关系氛围。3.5.1 创造良好公共组织环境的前提创造良好的自然环境：创造良好的自然

25、环境，需要正确处理人与自然的关系，促进生态文明建设。首先，要转变发展观念，树立正确的自然观念、科学技术观念和社会发展观念。其次，有关部门和公共组织要发挥在制定公共政策方面的作用和影响，推动有关节约资源、保护环境、控制人口等方针政策的制定和落实，还要注意采取一定的奖惩措施或监督手段保障政策的贯彻执行。最后，要普及保护自然环境的伦理规范和法治观念。创造良好的政治环境：自觉接受人大的领导和监督，及时反映人民利益和需求。自觉接受党的领导的同时，积极发挥人民政协、民主党派和人民团体的政治协商、民主监督的功能。积极推进公共组织的体制改革，推动公共组织的民主化、科学化和法制化。加强法治建设。创造良好的经济环

26、境：坚持和完善基本经济制度。大力发展生产力，提高人民生活水平。深化经济体制改革。建立和健全社会劳动保障体制。3.5.2 创造良好公共组织环境的途径（1）创造良好的文化环境和社会环境：创造良好的公共组织文化环境，首先要建立起一种既适应市场经济发展要求又与公共组织管理体制相配套的公共组织文化和行政文化；其次要加强道德和法治教育，依法保护公民的合法权益；对于良好社会环境的塑造，要加强和完善各项社会基本保障制度和基础设施建设，提高社会的总体发展水平。创造良好的组织内部环境：在组织内部创建良好的人际关系，形成和谐互助的人际氛围；建立民主参与的管理模式；加强组织制度和运行机制建设。3.5.2 创造良好公共

27、组织环境的途径（2）公共组织环境是指能够直接或间接对公共组织的生存发展起促进、制约乃至决定作用的内外因素之和，由内部环境和外部环境构成。公共组织和私人组织面临一些相似的环境，但是二者在某些特定的环境方面仍然存在明显的区别。对公共组织分类的标准有很多，根据不同的标准可以将公共组织划分为不同种类，比如宏观环境、中观环境、微观环境，自然环境与社会环境，国际环境与国内环境，有利环境与不利环境，一般社会环境、具体工作环境与团体社会环境等。同时，公共组织环境具有不同的特点：广泛性和复杂性、动态性和相对稳定性、时空性和差异性、影响的相互性和多样性等。公共组织与环境之间的关系是复杂多样的，已有大量的相关理论来研究和分析公共组织的环境。公共组织与环境之间的作用是相互的，环境对公共组织的影响可以分为一般环境的影响和具体环境的影响；公共组织对环境的影响可以分解为对自然环境以及社会环境的影响。公共组织总是存在和运作于一定的环境之中的，为了保证公共组织更好地发挥自身功能，需要不断地对环境进行改善，通过多种渠道创造良好的公共组织环境。本章小结1.什么是公共组织环境？2.公共组织环境可以按照怎样的标准划分为哪些类型？3.公共组织环境有哪些特征？4.环境与公共组织的相互影响主要体现在哪些方面？5.如何创造良好的公共组织环境？6.简述公共组织环境和私人组织环境的差异。复习思考题谢谢观看