深化司法体制改革的理念_制度与方法_徐汉明.docx

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1、 深化司法体制改革的理念、制度与方法 + 内容提要 :深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会关于深化司法体制改革的战略部署，是推进法治中国 建设的必然要求，是促进社会公平正义、增进人民福祉的重要举措，是推进国家治理体系和治理能力现代化 的现实需要。我国司法改革历经了由酝酿准备到 两高 自主启动；由司法机关内部推动向中央决策组织推 进；由完善工作机制向触及司法体制改革的三大转变与跨越，但仍存在顶层设计协同性不够、 问题导向 不 足，滞后于经济社会文化改革的 时滞现象 。司法地方化、行政化、低职业化、司法权配置异化、司法保障 分灶 固化、人权司法保障弱化等深层次问题仍未得到有效破解。因此，应强调理

2、念引领，形成司法体制改 革的向心力；强化制度规范，构建现代司法制度模式，确保依法独立公正行使审判权检察权，健全司法权力运 行机制，完善人权司法保障制度 ;注重方法优化，增强司法体制改革整体实效。 主题词：司法体制改革理论制度方法 D01:10.13415/j. cnki.fxpl. 2014. 04. 003 中国特色社会主义司法制度是中国 特色社会主义政治制度的重要组成部分，是中国特色社会主义事业 的司法保障。 它是中国共产党领导广大人民群众，以马克思主义法律思想为指导，立足中国国情，在认真 总结法治建设成功经验，科学借鉴人类法治文明优秀成果的基础上建立和发展起来的司法制度；是马克思主 义法

3、律思想和法学理论中国化的伟大成果，是中国特色社会主义理论体系在法治实践中取得的伟大成就，是 人类法治文明发展史上的伟大创造。 深化司法体制改革、建设公正高效权威社会主义司法制度，是推进政 治体制改革的重要组成部分，是推进 法治中国 建设的必然要求，是推进国 家治理体系和治理能力现代化 的现实需要， 也是中国特色社会主义司法制度的自我改革、自我完善、自我发展。 党的十八大以来，党中央从党和国家发展的战略高度，提出法治是治国理政的基本方式；要推进科学立 法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持法律面前人人平等，保证有法必依、执法必严、违法必宄 ;进一步深化 司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独

4、立公正行使审判权、检察权。党的十八届三中全会通过的 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（以下简称决定）提出了改革的指导思想、根本任务、 *本文系 学习贯彻党 的十八大和十八届三中全会精神，深化司法体制改革、全面推进法治中国建设 高端论坛参会论 文，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心 -湖北法治发展战略研宄院 2013 年度重大课题 司法体制改革研宄 的 阶段性成果，国家 2011 计划司法文明协同创新中心研宄成果，受 2013 年度教育部 创新团队发展计划 （ 社会管理法治建设） 资助。 *中南财经政法大学法治发展与司法改革研宄中心主任，湖北法治发展战略研究院院长，教授，博士生

5、导师，经济学博 士，全国检察业务专家，湖北省全面深化改革领导小组专家委员会首席专家，国家 2011 计划司法文明协同创新中心兼职研究 员。 *中南财经政法大学博士研宄生，中南财经政法大学法治发展与司法改革研宄中心研宄人员。 *中南财经政法大学法治发展与司法改革研宄中心研宄员，硕士生导师，管理学博士。 华中科技大学法学院研宄人员，中南财经政法大学法治发展与司法改革研宄中心副研宄员。 参见孟建柱：深化司法体制改革，载人民日报 2013 年 11 月 25 曰。 参见王胜俊：关于中国特色社会主义司法制度的几点认识，载求是 2011 年第 5 期。 参见周强积极推进社会主义法治国家建设，载人民日报 2

6、013 年 8 月 12 日 8 重大原则，描绘了改革的新蓝图、新愿景、新目标 ,，是我们党在新的历史起点上全面深化改革的科学指南 和行动纲领。司法改革是这次全面深化改革的重点之一。 决定提出了 建设法治中国，必须坚持依法治 国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建 设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义 的总体目标和战略定位 ;从 确保依法独立公正行使审判权检察权 、 健全司法权力运行机制 、 完善人权 司法保障制度 三个层面做出了具体部署。这是深化司法体制改革的重要指针和根本依据

7、，为解决影响司 法公正公信、制约司法能力的体制性障碍、机制性束缚、保障性困扰，不断完善和发展中国特色社会主义司法 制度，全面推进 法治中国 建设提供了正确方向、精神动力、智力支持和行动指南。 一、深化司法体制改革的重大意义 (一） 深化司法体制改革是推进法治中国建设的必然要求 法治中国 建设是一项具有划时代意义的 国家治理、政府治理、社会治理系统工程，是实现 中国梦 的重要组成部分和有力保障。党的十八大和十八 届三中全会提出加快 法治中国 建设的目标任务， 这要求我们要坚持依法治国方略，加快法治国家建设 ; 坚持依法执政，加快治国理政水平的提高 ;坚持依法行政，加快法治政府和服务型政府建设；坚

8、持严格公正文 明司法，加快建设公正高效权威社会主义司法制度 ;坚持依法管理与依法自治，加快法治社会建设 ;坚持依法 保障、调节经济文化社会及生态文明 关系，加快经济文化社会生态文明法治化建设。 (二） 深化司法体制改革是促进社会公平正义、增进人民福祉的重要举措。司法作为维护社会公平正义 的最后一道防线，是保障宪法法律得以贯彻实施最重要最有效的手段，具有参与社会治理、矫正违法行为、修 复受损秩序、守卫公平正义的重要职能。其通过公平公正裁判案件，使社会秩序及主体间的权利义务关系导 入公平、公正、有序的法治轨道 ;通过对破坏经济政治文化社会生态文明秩序的违法行为进行惩罚、矫正，调 整主体间失衡的权利

9、义务关系，保证受损秩序得以及时有效修复，保障社会公平正义得以实 现。只有深化司 法体制改革，建立公正高效权威的司法制度，才能从实体、程序、时效三个维度保障公民合法权益，让人民群 众在每一个司法案件中都感受到公平正义。 (三） 深化司法体制改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要。 完善和发展中国特色社 会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化 是全面深化改革的总目标。它是中国共产党执政观念、 执政方式的重大创新，是经济全球化背景下我国国家治理模式的重大转变，是我国迈向全面现代化的有力保 障。国家治理体系是指党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、 社会、生态文明和党的建设

10、等 各领域的体制机制、法律制度安排，是一整套紧密相连、相互协调的国家制度国家治理能力是指运用国家 制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。 这二者 是相辅相成的有机整体。治理体系搭建好了，治理能力才能提高；治理能力提高了，治理体系才能充分发挥 效能。 法治作为治国理政的基本方式，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有基础性的地位和作 用。构建现代新型国家治理体系，实现治理能力现代化，有赖于国家各项工作的制度化、规范化和程序化。 司法作为 宪法法律实施的重要环节之一，是实现国家各项工作法治化的重要保障。只有深化司法体制改革， 才能充分发挥司法的职能

11、作用，保证司法机关妥善审理改革过程中发生的各类案件，妥善化解各类矛盾纠 纷，使法治覆盖国家治理、政府治理、社会治理各个领域及各个层面，才能确保人民安居乐业、社会安定有序， 才能更好地为推进国家治理体系和治理能力现代化保驾护航。 让改革旗帜在中国道路上飘扬，人民日报社论， 2013 年 11 月 13 日。 参见习近平：关于 的说明， 2013 年 11 月 12 日。 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定， 2013 年 11 月 12 日。 参见徐汉明、林必恒、张孜仪：论法治建设指标体系和考核标准的科学构建，载法制与社会发展 2014 年第 1期。 习近平在全国政法工作电视电话会议上的

12、讲话， 2013 年 1 月 7 日。 把握全面改革总目标 二论认真贯彻落实十八届三中全会精神，载人民日报社论， 2013 年 11 月 14 曰。 同注 。 同注 。 二、司法改革三十年的回顾与反思 我国司法制度是伴随社会主义经济政治文化制度的发展完善而建立起来的。它总体上与社会主义初级 阶段的基本国情相适应，与人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体相符合。 随着改革开放的不 断深入特别是社会主义市场经济的发展、依法治国基本方略的全面推进和人民群众司法需求的日益增长，司 法制度也面临改革、完善和发展的时代要求。 20 世纪 80 年代中后期，以强化庭审功能、扩大审判公开、加强律师辩护等为

13、重点内容的改革探索，标志 着我国司法制度改革步入了酝酿准备阶段。 21 世纪之初前后，以深化审判方式改革、建立符合审判工作 规律的审判组织形式、全面建立主诉（主办 ） 检察官办案责任制，科学设置内设机构，深化人事管理制度、完善组织体系，探索人员分类管理、经费管理机 制，提高司法效率和管理水平等为内容的司法改革，标志我国司法制度改革步入了起步阶段。 1999 年，最高 人民法院推出第一个五年改革纲要，提出了 39 项具体的改革任务，推进了立审分立、审执分立、审监分立 的内部机构改革，强化了合议庭审判职能和庭审职能，建立繁简分流诉讼程序，着力加强法官职业化建设 等。 2000 年，最高人民检察院出

14、台第一个检察改革三年实施意见，明确了 35 项改革举措，推进检察组织 体系改革，加强上级院对下级院的领导，全面建立主诉（主办 ） 检察官办案责任制，探索检察人员分类管理， 经费管理机制等。 2004 年，以完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，健全权责明确、相互配合、相互制约、高效 运行司法体制为内容的第二轮司法改革，标志着我国司法改革步入重点突破阶段。中央司法体制改革领导 小组转发关于司法体制和工作机制改革的初步意见，提出了改革和完善诉讼制度、诉讼收费、检察监督、 劳动教养、监狱和刑罚执行、司法鉴定、律师和司法干部管理、经费保障机制、铁 路、林业等企业管理 公检 法 体制等 35 项改

15、革任务。 2005 年，最高人民法院发布第二个五年改革纲要，涉及 50 项改革措施。 最高人民检察院发布关于进一步深化检察改革的三年实施意见，明确了加强诉讼活动法律监督、接受监 督与制约、创新检察工作机制、经费保障体制等 36 项改革内容。 2008 年，以优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强司法队伍建设、加强司法经费保障四个方 面为主要内容的第三轮司法改革启动，标志着我国司法改革创新步入了总体统筹的新阶段。 2008 年，中共 中央政治局原则通过中央政 法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见，围绕四个方面任务 部署了 60 项改革项目。 2009 年，最高人民法院发布第三个

16、五年改革纲要，涉及优化法院职权配置、落实 宽严相济刑事政策、加强法官队伍建设、经费保障、健全司法为民工作机制 132 项改革任务。 最高人民检 察院发布了关于深化检察改革 2009 _2012 年工作规划，涉及优化检察职权配置，加强对诉讼活动的法律 监督 ;改革和完善接受监督制约制度，规范执法行为，保障检察权依法公正行使 ;完善贯彻落实宽严相济刑事 政策的制度和措施，增强惩治犯罪 、保障人权、维护社会和谐稳定的能力；改革和完善组织体系和干部管理制 度，加强队伍建设，改革和完善经费保障体制等40 项任务。 回顾三十年三轮司法改革，主要特色是：改革路径是由酝酿准备到 两高 自主启动；由司法机关内部

17、推 动向中央决策组织推进；由完善工作机制向触及司法体制改革三大转变与跨越，取得了明显的阶段性成果。 其表现在：（ 1)提升了司法机关维护社会公平正义的能力。通过优化司法职权配置，规范司法行为，扩大司 参见中华人民共和国国务院新闻办公室：中国的司法改革白皮书， 2012 年 10 月。 人民法院第一个五年改革纲要， 1999 年 10 月。 最高人民检察院检察改革三年实施意见， 2000 年 1 月。 中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见， 2004 年 12 月。 人民法院第二个五年改革纲要 ,2005 年 10 月 26 曰。 最高人民检察院关于进一步深化检察改革的三

18、年实施意见 ,2005 年 9 月。 同注 。 中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见， 2008 年 11 月。 人民法院第三个五年改革纲要 ,2009 年 3 月。 关于深化检察改革 2009 2012 年工作规划， 2009 年 2 月。 法公开，加强司法民主，建立和完善人民陪审员制度和人民监督员制度，加强对侦查、审判、执行等司法活动 的法律监督，提升了司法机关维护社会公平正义的能力，维护了宪法法律统一正确实施，增强了司法公信力。 (2) 加强了人权保障。 2004 年，立法机关将 国家尊重和保障人权 载入宪法。 2012 年修改的刑事诉讼法 将 尊重和保障人权 写入

19、总则。司法改革从遏制和防范刑讯逼供，保障犯罪嫌疑人、被告人的辩护权，保障 律 师执业权利，限制适用羁押措施，维护被羁押人的合法权益，加强未成年犯罪嫌疑人、被告人的权益保障， 严格控制和慎用死刑，健全服刑人员社区矫正和刑满释放人员帮扶制度，完善国家赔偿制度，建立刑事被害 人救助 等改革措施入手，促进了人权保障在司法领域的落实。 （ 3)提升了司法能力。通过推行统一的国家 司法考试制度，建立警察执法资格等级考试制度，加强司法人员职业教育培训，加强司法人员和律师职业道 德建设，拓展律师发挥作用的空间，改革完善司法经费保障体制等，促进了司法能力的有效提升。 （ 4)践行 了司法为民。通过加强基层司法

20、机构建设，简化办案程序，建立多元纠纷解决机制，降低当事人诉讼成本，开 展法律援助，畅通司法机关与社会公众沟通渠遙 以人为本、司法为民 成为检验司法成效的根本标准， 司 法改革与政治文明建设协调同步，从而为经济社会科学发展提供了司法保障、法治环境与法治秩序。 前三轮司法改革值得反思的是： （ 1)顶层制度设计层面，仍然存在系统性、整体性、协同性不够。一些改 革举措存在 碎片化 ；一些改革举措属于工作方式方法调整与改进，不带有改革性质；一些改革举措停留于 机制运行层面，尚未触及体制顶层制度设计问题。 （ 2)改革力度层面，仍然存在 问题导向 不足。一些影响 制约司法制度现代化建设的体制性障碍、机制

21、性束缚、保障性困扰尚未突破，改革呈现 负和博弈 、 零和博 弈 的现象，即：改革的出发点是为了破解司法公正、公信力不高的难题，改革的 结果 仍需要用新的改革办 法来解决。比如，司法经费保障问题一直是前几轮改革的重点，但改革的举措不能直面破解 分灶吃饭、分 级负责 传统的经费保障体制，使 办案为钱、为钱办案 ，利益驱动，地方保护 屡治屡犯，屡改屡生 ，改革出 现 饽论 现象。 （ 3)改革步伐层面，往往滞后于经济、文化、社会 体制改革，存在较为明显的 时滞现象 比如，党的十四大提出建设社会主义市场经济体制，党的十五大提出依法治国方略，而司法体制改革的酝酿 和推动直到十六大前后才启动 ;党的十六大

22、、十七大都分别部署推进司法改革，建设公正高效权威的社会主 义司法制度，但三轮改革方案均未触及影响和制约司法公正的深层次问题。比如，有效防止和纠正司法权运 行过程中出现的 地方化 、 行政化 倾向，确保中央司法事权统一正确行使，确保宪法法律统一正确实施 ; 再如，推行司法人员职业化规范化分类管理、职业化保障等重大改革一直未能提上议事日程。 三 、司法改革面临的若干难题 推进国家治理体系和治理能力现代化 战略总目标的确定，不仅给深化经济、政治、文化、社会、生态文 明体制以及党的建设制度改革提出了新的更高要求，而且给深化司法体制改革，推进 法治中国 建设创造 了新机遇，提出了新挑战、新要求。用改革总

23、目标、总要求审视，我国司法体制仍然存在一些与之不适应、不 协调、不匹配的方面，需要认真梳理，为推进新一轮司法改革，实现建设公正高效权威社会主义司法制度的目 标 把脉问诊 。我国司法体制存在的一些薄弱环节及表现如下： (一）司法地方化。司法权从其权源属性及 其功能地位界定，当属中央事权。司法地方化是指司法机关 及其工作人员在司法活动过程中受到地方机关或者地方利益团体的不当控制和干扰，导致司法机关及其工 作人员丧失其应有的独立权力和地位，从而出现的一种司法异化现象。 其实质是地方不当截留司法权，是 地方保护主义在司法领域内的具体体现。我国司法体制是在政权建设、计划经济等顶层制度设计过程中逐 步建立

24、起来的，其不可避免地存在 计划经济 时代制度设计的痕迹，尤其是长期以来实行司法权由中央和 地方共享，形成了 条块 管理相结合，以 夬 为主的管理体制和运行 惯性 。 这与经济社会不充分发达的 计划经济 时代较为吻合。随着社会主义市场经济的建立完善，这种管理体制和运行方式的弊端日渐凸 显，即：司法案件管辖完全按照行政区划设置，人员任免、经费供给、职务保障完全依赖地方，使统一的中央司 法事权被地方分割，在资源短缺和经济社会尚不发达的时代，虽然给便利司法、节省成本起到了历史性的作 同注 。 同注 。 参见张卫平等司法改革的分析与展开，法律出版社 2003 年版，第 36 页。 用。但是，随着国内市场

25、与国际市场竞争日趋激烈，利益集团的 博弈趋于 白热化 ，社会矛盾的增多等等。 一方面，给传统的司法体制提出了挑战，司法地方保护、部门保护的弊端日渐凸显，直接挑战公平公正的法律 秩序，挑战统一公正高效权威社会主义司法制度的底线。另一方面，由于地方司法保障的不统一不均衡，使 得这种传统的司法体制给司法人员 办案为钱、为钱办案 ，插手经济纠纷，保护地方，挑战法治统一尊严权 威，损害公正公信提供了制度根源与条件。其后果使地方司法机关丧失了作为国家司法机关应有的中立性 而沦为地方利益和部门利益的 保护伞 ，使国家的司法活动地方化，地方司法人员异化为 地 方的法官 、 地方的检察官 。因此，其不仅严重制约

26、了司法工作的持续健康发展，削弱了司法权对行政权的监督和制 约，而且妨碍了司法公正、助长了司法腐败，阻扰了法制统一、损害了中央权威，降低了人民群众对司法的认 可度、满意度与支持度。这成为新一轮改革必须破解的难题。 (二） 司法行政化。司法行政化是指违背司法的规律，将法院、法官及司法判断过程纳入行政体制的命 令与服从关系之中，按照行政权的行使方式行使审判权，导致司法被行政 格式化 的异化现象。 我国司法 行政化是在战争时期、建国初期、计划经济时期逐步形成的。这 种司法权运行机制的产生有着深刻的思想、 文化、历史及制度根源。在司法资源短缺、司法人员政治素质优秀的条件下，曾发挥过一定的历史作用。随 着

27、政治文明、司法文明和司法现代化建设的推进，这种司法权运行模式在审判领域的弊端日渐显现。其要害 在于违背了司法权的运行规律，使司法应有的 被动性、独立性、中立性、亲历性、终极性 等难以体现，并产 生司法权行使的主动性、政策倾向性、权力支配性等一系列不正常现象。比如，审判机关通常以行政的方式 对案件的受理、审理进行 指示 或 指定 ，往往审判机关的 上下监督 关系变成 领导 关系；一审、二审的 审级程序虚置化、替代化，常常发生 先定后审、上定下审 ， 审者不判、判者不审 的 行政司法 现象。由 此极易造成冤错案件，并且难以追宄裁判者的过错责任，导致司法作为社会公正守卫的最后一道防线出现重 大间隙或

28、漏洞。检察机关遵循 检察一体化 的原则虽属国际通例，其与审判权运行有一定的差异性，但仍 然需要关注司法行政化对检察权运行的挑战。 (三） 司法低职业化。司法低职业化是我国深化司法体制改革整体困局中的难题，与司法外部组织构造 上的 地方化 、内部组织管理上的 行政化 一道，构成了当下我国 司法体制改革的 攻坚高地 。司法公正 需要通过公正的司法审判程序来实现，司法人员特别是法官、检察官的职业化水准关乎司法应有功能的发 挥。由于缺乏统一规范科学的法官、检察官招录准入制度，造成层级司法机关招录准入司法人员规则不公 平、机会不公平、起点不公平 ;法官、检察官遴选制度不统一、不规范，导致司法人员 一考定

29、终生 ，形成基层 有实践经验的司法人员无法有序进入国家、省级高层司法机关供职 ;高层司法机关的司法人员不少只有 三 门经历 ，即：家庭门、学校门、机关门，形成 机关大、衙门深、职级高、综合素质低 的 奇特 现象。由于法 官、检察官的入门培训 （ 职业角色强化）、初任、轮岗、晋升的条件、规则不统一，加之行政职级的限制，导致法 官、检察官职务晋升、岗位流动的激励约束长效机制难以建立，基层司法人员素能培训、知识更新、能力提升 空间狭小。与此同时，法官法、检察官法确立的法律职务序列与工资、津贴、福利、医疗、住房等保障不 挂钩，基层司法人员职级晋升、薪酬提高的空间尚无回旋余地，形成基层精英司法人才 孔雀

30、东南飞 或者移 居大城市的 驱逐人才 现象，有的甚至抛弃钟情的司法职业 优待司法人员，留住人才、稳定基层、安定人 心 的职业保障政策实施犹如 到站的火车吼得凶，跑得慢 ，大大挫伤了基层司法人员的积极性、创造性，一 些基层司法机关出现中青年骨干 断层 现象。 (四） 司法权配置异化。优化司法权配置是检验司法体制改革成效的重要标尺。我国司法权配置一度 违背司法规律，存在 异化现象 ，即： （ 1)纵向配置上，司法权实行中央与地方分享，使得国家统一的司法权 力在行使过程中往往受到地方的不当干预和制约。 （ 2)横向配置上，司法权存在相互配合运行机制不足，制 约机制缺陷，导致司法权行使主体交叉混同的现

31、象。比如，公安机关作为治安管理机关，行使刑事犯罪侦查 权，这对于彰显其维护社会治安秩序、保障人权的职能是必要的。但是，其又同时行使对犯罪嫌疑人的羁押 权，余刑一年以下罪犯的刑罚执行权，使得其对刑事犯罪的侦查权与司法行政机关对刑罚执行权的职能相互 交叉混同，不仅不利于对治安管理机关行使刑事犯罪侦查权的制约与控制，防止其滥用，确保刑事侦查活动 参见前注张卫平等书，第 16 页。 公正公信，而且违背了刑事侦查权、起诉权、审判权与刑罚执行权分离制衡的司法权优化配置、科学运行的规 律。再如，司法裁判与对生效判决裁定执行的有序分离控制，是现代司法文明的标志之一。作为审判机关的 人民法院，对生效的刑罚裁判的

32、执行移交由司法行政机关所辖的监狱机关专门行使，遵循了刑事裁判权与刑 罚执行权的分工负责、分离控制的司法权运行规律。但是，其对生效的民事、行政判决裁定却由内部机构执 行，这种职权配置模式使得审判机关的裁判职能与司法行政机关的生效裁判执行职能交叉混同，审判机关 既当裁判者、又当执行者 ，成为 司法权配置的一大缺陷，这是审判权运行的一大诟病。这不仅使审判机关 超然脱俗于纷繁复杂的执行事务、居中裁判、守卫公正公信的职能异化，而且往往成为滋生裁判与执行不公、 甚至滋生司法腐败的体制根源。 （ 3)同一系统职权配置运行上，上级与下级司法权运行交叉错位，内部监督 制约不足，行政隶属色彩浓厚，请示、报告、上级

33、向下级 打招呼 现象屡见不鲜。检察机关行使职务犯罪侦 查权贯彻 检察一体 、 上命下从 原则，虽然符合当代检察制度的一般原理，但其在履行审查批捕、审查起 诉、出庭公诉等诉讼职能方面与审判机关一样，存在行政隶 属色彩强化的趋势。这种内设机构职能配置的缺 陷之一是 权责利不统一 ，冤错案责任追宄难以落实。 （ 4)职权结构配置上，司法权与行政事务权尚未有序 分离。比如，在审判机关、检察机关普遍存在的司法行政事务人员与法官、检察官的职业岗位交叉混同；由于 法官、检察官法律职称职数的限制，近年来新招录的一批具有司法考试资格、担任执法办案任务、取得丰富司 法经验的人员却不能被授予法律职称，形成法律职称交

34、叉混同，司法人员的履职资格、法律职务序列模糊不 清，司法管理乱象混生，给司法队伍专业化、职业化、规范化建设带来种种困难。 (五）司法保障 分灶 固化。 我国的司法机关人财物保障，一直实行 分灶吃饭、分级负担 的体制。这种保障体制是司法权地方化、 部门化 固化 的根源。第三轮司法改革虽然在财力保障层面提出了 分类管理、分级供给、加大对中西部地 区转移支付力度 的改革举措，一定程度上缓解了中西部地区办案经费、设施建设、装备技术投入面临的困 境。但是仍未能触动传统的人财物保障体制，确保公正高效权威社会主义司法制度的现代人财物保障制度 始终未能建立起来。据全国司法机关 2006 年至 2010 年经费

35、保障情况调查 ： 1. 主要特点及表现。东中西部人员 经费保障水平差距大；省区人员经费保障差距大。；基本工资基本相 等，但津补贴差距大；同一省、市、县（区）级院津补贴差距大 ;与中央垂管单位和政法机关相比差距大 ;基层 司法人员职级待遇低。 2. 影响及危害。人员经费保障差距大，尤其是基层人员待遇低对落实司法工作科学发展，公正廉洁执法 等，均在一定程度上带来不良影响，主要表现在： （ 1)人才引进难。司法机关职业准入门槛高与工资福利待 遇低的矛盾突出，特别是基层司法机关，由于地方财力有限，人员经费得不到保障，直接影响人才引进难。由 于经济欠发达，待遇低，高素质的法律专业人才不愿意去。 （ 2)

36、留住人才难。由于司法机关工资待遇低，专 业性强，流动性小，特别是在市场经济条件下，司法机关行业内形成人才恶性竞争，检察官、法官流失较为严 重。东部地区由于待遇高，在全国公开招录人才，致使中西部地区优秀人才主要流向东部沿海经济发达地区 或从事律师职业，形成东部地区淘挖中西部人才，人才恶性竞争，无序流动的局面。 （ 3)安心基层难。由于 司法机关工资、津贴待遇地区差异大，同工不同酬，造成很多干警心里不平衡，特别是在基层，职级待遇低，有 不少干警工作一辈子，退 休时还是科员级干部。即使晋升了检察官、法官等级，工资、津补贴待遇仍难以解 决。人员经费有时不能按时拨付，且各种捐助活动频繁，有的家属下岗，干

37、警被迫为生计操心，一个工作近 20 年的县级检察员，每月所有收入只有 1800 元，需要养活一家老小，生活十分困难。难免会产生一些情绪， 影响到其他年轻同志，不利于司法机关的稳定和发展。 3. 缺陷及根源。 （ 1)人员经费保障模式有缺陷。 2006 年，国家颁布实施的公务员法，标志着公务员 的工资分配步入规范化、法制化的轨道，特别是 2006 年工资制度改革以后，规范了各项津补贴，在一定 程度 上缓解了长期以来分配不公，差异较大，秩序混乱的局面。但没有考虑到司法人员属于国家司法类人员，其 与国家综合类公务员有着本质不同的属性。目前，司法机关的个人工资待遇仍实行的是公务员法的规 定，现有的检察

38、官、法官津贴只是以辅助的形式计入个人待遇。既受行政职级数的限制，又受当地津补贴不 *参见涂汉明编：中国检务保障体制改革研究，知识产权出版社 2013 年版， 144 页。 平衡的制约，造成检察官、法官晋级津补贴待遇空挂， 从优待警 的政策成为一句空话。 (2) 分级保障有错 位。这次司法体制改革明确规定：现行政法机关的经费保障体制为 明确责任、分类 负担、收支脱钩、全额保障 ，其中人员经费由同级财政负担。实质上进一步强化了传统分级保障模式，使人 员经费保障不平衡、差距大的矛盾未能得到化解。目前，全国司法机关按分级负担、分级负责的体制有 3000 多个单位，形成了 3000 多个保障标准，这种传

39、统体制加剧了保障的不平衡性、不协调性，阻碍了均等化保障 模式的形成。现行人员经费由同级财政承担的改革模式，基层干警反映，现行的保障模式与传统的保障模式 没有两样，事实上是 换汤不换药 ，基层干 警没有得到应有的实惠。有的反映改革只是在传统的保障体制 上修修补补，仅仅加大了公用经费的保障力度，原先设想的改革 使人往基层走，让干警得实惠 的思路落了 空。 (3) 与检察官法、法官法配套的人员经费保障体系缺检察官法和法官法规定检察官、法 官享受国家规定的业务津贴、地区津贴、共他津贴以及保险和福利待遇。现行的司法人员经费保障模式仍然 是按公务员法的规定执行，按照司法体制改革的要求，没有建立区别于公务员

40、的司法职务序列和职数比 例；没有建立不同于一般公务员的工资、津贴和待遇标准；也没有体现鼓励干警和高素质人员到基层和经济 欠发达地区工作的激励机制。同时，与公安执行的警察序列不匹配，与中央垂管单位的保障体制更是不协 调，导致同工不同酬，基层干警待遇低，行业人员待遇差距大，长期困扰基层队伍稳定的问题没有得到解决。 存在的主要问题是 :经费保障总体水平偏低；经费保障增幅与财政收入増幅不协调；分类负担的经费保 障政策不完善；收支两条线运行存在 明脱暗挂 现象 ;正常经费增长机制缺位；日常公用经费标准由本地区 经济社会发展和财力状况等因素确定， 所需增加经费由同级财政负担，许多 吃饭财政 难以落实 ;业

41、务装备 经费和基础设施建设经费投入未纳入增长调整范围，致使司法经费预算存在软指标 ;基础设施建设的保障体 制未完全建立。司法人员待遇 两极分化 。由于人员经费由同级财政负担，司法人员的工资津补贴待遇相 差悬殊。人员经费保障尤其是基层人员待遇低，带来人才引进难、留住人才难、安心基层难。所有这些需要 深化改革，破解司法保障体制性障碍、机制性困扰。 (六）人权司法保障弱化。近年来，我国人权保障事业取得了很大进步，但仍存在人权司法保障弱化的 问题。比如，有罪推定 的司法思维模式和重打击轻保护、重实体轻程序等司法观念根深蒂固；刑讯逼供，严重 侵犯犯罪嫌疑人、被告人人身权利的司法违法现象屡禁不止 ;滥用职

42、权、非法使用强制措施、超期羁押的违法 问题频出；侦查人员进行搜查、扣押等执法活动不出示搜查证而非法侵入公民住宅、扣押物品超越法定范围， 该及时解除的不解除等违法乱象混生 ;法律援助覆盖面窄，标准不统一、政府法律援助责任不明晰、经费保障 落实不到位；司法救助行为单一、被救助对象不明确、当救助无救助、不当救助而救助、救助资金保障不到位 ; 社区矫正法律制度不完善、机构不健全、队伍 力量较薄弱、协调机制不顺畅 ;律师执业权利得不到有效保障等 等。人权司法保障弱化致使冤假错案屡禁不止，公民人身权、财产权遭受侵害频频发生并难以救济，有时引 发社会纠纷矛盾，导致司法信任危机、司法公正公信受到挑战。 四、深

43、化司法体制改革的理念、制度与方法重构 (一）理念引领 :形成司法体制改革的向心力。深化司法体制改革、实现司法公正公信的制度设计和方 法选择，必须以社会主义法治理念为指导，适应国情发展，回应现实需要，不能盲目移植照搬照套。 1.凸显政 治性。始终坚持人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体，始终坚 持党的领导、人民当家作主、依法 治国的有机统一。需要立足当前，着眼长远，对制约司法体制改革的深层次矛盾和问题进行系统梳理，科学 制定改革的总方案、路线图、时间表 ;全面统筹协调，加强组织领导，增强司法体制改革的系统性、整体性、协 同性，既做到法治建设与经济、政治、社会、文化、生态文明建设协同推进，又

44、做到与立法、执法、守法、法律监 督、法律教育、普法宣传同步开展，形成推进 法治中国 建设的整体合力。 2.遵循规律性。司法既具有专属 性、程序性、专业性、权威性的属性，,又具有亲历性、中立性、公开性、公正性等特点。 中国特色社会主义 参见张文显主编：法理学，高等教育出版社、北京大学出版社 2011 年版，第 252 页 参见陈瑞华司法权的性质 以刑事司法为范例的分析，载法学研宄 2000 年第 5 期 ;应松公正是司法的 生命和灵魂，载人民日报 2013 年 6 月 6 曰。 司法是以检察权与审判权有机结合为基本权力架构，以人民性、政治性、法律性有机统一为根本特征， 以公 正、高效、权威为基本

45、目标，以正义、公平、和谐为基本价值追求，以裁决法律争议、维护法律权威、服务党和国 家大局为基本职责，以改革创新、固本强基为基本发展路径，以党的领导、依法独立行使职权、政法机关分工 负责相互配合相互制约为基本保障的司法运行系统。 只有正确认识和深刻把握中国特色社会主义司法规 律，遵循权责统一、权力制约、公开公正、注重程序的要求， 注重用法治思维和法治方式谋划推进，才能科学 设计改革的实施方案，实现改革的预期目标。 3.立足本土性。立足我国社会主义初级阶段的基本国情，始终 走 本土化发展道路 ，始终坚持中国特色社会主义法治话语体系的基本立场，深入研宄和继承中国传统法 律文化和司法制度中的优秀成 果

46、，弘扬我们党在领导人民开创中国特色社会主义伟大事业的历史进程中积 累的宝贵司法经验，认真研宄和吸收借鉴国外有益经验。 4.体现人民性。必须坚持以促进社会公平正义、增 进人民福祉为出发点和落脚点，坚持党的群众路线，最大限度地满足人民群众的司法需求，让改革的成果惠 及全体人民。 5.坚持有序性。把握积极稳妥、依法有序、整体协调、循序渐进、科学推进的原则，确保司法体 制改革方向正确、决策科学、措施协调、效果显著。 (二）制度规范 :优化司法改革制度模式。前三轮司法体制改革的经验为当前新一轮司法体制改革提供 了有益范式 :通过完善中国特色社会主义司法制度，保障司法体制改革的规范有序推进。 1. 加快推进省以下司法管理体制改革，确保依法独立公正行使审判权、检察权。 保障中央司法事权公正高效统一行使，事关巩固党的执政地位、事关维护宪法法律统一尊严权威，必须 围绕破解影响司法公正的体制性障碍，加快推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政 区划适当分离的司法管辖制度，确保司法机关依法独立公正行使审判权、检察权。 (1) 坚持党对司法工作的绝对领导。善于运用法治思维和法治方式领导司法工作，规范党对中央司法 事权统一领导的程序和方式。建立健全党委对司法机关思想领导、政治领导和组织领导的制度体系，正确处 理坚持党的领导和确保司法机关依法独立行使职权的关系。注重发挥司法机关党组、基