_固体废物污染环境防治法_的立法完善探析_张文艺.docx

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1、第五章 环境污染防治技术研究与开发 1547 固体废物污染环境防治法的立法完善探析 张文艺 （ 湖南师范大学法学院） 摘 要 随着经济的发展，固体废物污染环境的问题日益严重。 2004 年修订的中华人民共和国固体 废物污染环境防治法提出了一些新的原则和制度，但在对固体废物的范畴、危险废物的处理处置及 法律责任等方面还有待进一步完善。 关键词 范畴 原则 制度 完善 “ 污 染 有 着 悠久 的 历 史 。 制 造废 弃 物 是 每一 人 类 社 会的 显 著特 征 。 ” 到 了 20 世 纪 后 期 ， 污染 已增加到前所未有的规模 影响到各工业区、海洋、整个大陆甚至全球的运行机制 。 20

2、04 年 12 月 29 日修订 的 中 华 人 民 共和 国 固 体 废物 污 染 环 境防 治 法 (以 下 简 称 04 固废 法 )将 于 2005 年 4 月 1 日施行。该法与 1995 年中华人民共和国固体废物污染环境防治法相比，扩大了固体 废 物 的 范畴，完善了相关的法律责任，规定了一些新的原则和制度 。 04 固废 法 的 施 行 ， 将 极 大地促进我国对固体废物的处理处置，保障人体健康，维护生态安全。但该法在对固体废物的范 畴、电子垃圾和危险废物的处理处置、起诉人资格的扩大及相关法律责任等方面还有待进一步完 善。 一、 04固废法的立法特色 （一）扩大了固体废物的范畴

3、目前，我国农村地区固体废物污染日益严重。长沙黄花国际机场位于农村地区，每到秋季， 便经常有农民在机场周围的农田里焚烧桔杆，产生的浓烟经常导致飞机在半空盘旋而无法降落。 对此，机场工作人员只能请求农民不要焚烧以免延误航班，但这种劝说丝毫没有影响农民焚烧桔 杆 的 积极性 。 针 对这 种 情 况 ， 04 固废法 第 二 十条 规 定 ： “ 从 事 畜禽 规 模 养 殖应 当 按 照 国家 有关 规定收集、贮存、利用或者处置过程中产生的畜禽粪便，防止污染环境。禁止在人口集中地区、 机 场 周围 、 交通 干 线 附近 以 及 当 地人 民 政 府 划定 的 区 域 露天 焚 烧 桔 杆 。 ”

4、 这 一 规定 将 农 业 固体 废物 纳入了 04 固废法的调整范畴，对种植、养殖产生的固体废物提出了合理利用，预防污染的要 求，使农业固体废物处理处置有法可依，可以更好地保护环境，促进社会秩序的良好运行。 （二）完善了相关法律责任 1.增加了管理部门的法律责任 04 固 废 法的法律责任部分第六十七条规 定 ： “ 县 级 以上人民政府环境保护行政主管 部 门 或者其他固体废物污染环境防治工作的监理部门违反本法规定，有下列行为之一的，由本级人民 政府或者上级有关行政主管部门责令改正，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予 行 政 处分 ； 构 成犯 罪 的 ， 依 法 追 究 刑事

5、 责 任 ：（ 一 ） 不 依 法 做出 行 政 许 可或 者 办 理 批准 文 件 的 ；（ 二 ） 发 现违法 行 为 或 者接 到 对 违 法行 为 的 举 报后 不 予查 处 的 ； （ 三 ） 有 不依 法 履 行 监督 管 理 职 责的 其他 行 为的 。 ” 这 一 规定 对 环 保 行政 主 管 部 门和 相 关 的 监管 部 门 的 工作 提 出 了 要求 ， 促 进 这 些 部门 依法 行政，提高行政工作的效率，从法律上制约了相关部门应为而不作为现象的产生，能更好地树立 政府形象，促进政府积极地保护环境。 1548 中国环境保护优秀论文集 (2005) 2.加重了法律责任的

6、范围和力度 纵观整部法律，该法法律责任部分比 1995 年固废法在法律责任方面加大了处罚力度，扩 大 了 处 罚范围 。 04 固废法第六十八条、第七十五条、第七十七 条 、 第八十 二 条 的规定 中 ，罚 款的额度均有不同程度的增加，此外还增加了一些相关的法律责任条款，这样让某些宁愿罚款而 不愿治理的违法者增加了违法成本，从而能积极地治理固体废物，有利于环境的保护。 3.增加了承担法律责任的种类 04 固 废 法 第八 十 五 条 规定 ： “ 造 成 固 体 废物 污 染 环 境的 ， 应 当 排除 危 害 ， 依法 赔 偿 损失， 并 采 取措 施 恢 复 环境 原 状 。 ” 该 条

7、 规 定明 确 了造 成 固 体 废物 污 染 环 境的 违 法 者 应承 担 的 法 律责 任有 三种形式：排除危害、赔偿损失、恢复原状。环境保护的目的在于创造一个良好的生活环境和生 态环境，在以往的法律法规中，对违法者污染环境时所进行的处罚往往是一罚了之，并不要求其 恢复原状。此次 04 固废法的修订，要求环境污染者在排除危害、赔偿损失的同时，并要求恢 复环境原状，加重了违法者的违法成本，而对环境原状的恢复更是污染治理的初衷所在，也就实 现了环境立法的目的。 （三）提供了法律援助 据 2003 年环境 统 计公 报 统 计 ， 我 国投 诉 到 环 境保 护 部 门 的环 境 纠 纷 19

8、92 年不 足 10 万起 ， 到 2003 年便增加到近 60 万起，在这些环境纠纷中，受害人受到损害后往往经济困难，而要通过环 境诉讼来维护自己的权益又需要缴纳诉讼费、聘请律师等，这样就导致很多受害人因缺乏资金而 求偿 无门 。 04 固 废 法 第八 十 四 条 规定 ： “ 国 家 鼓 励 法 律 服务 机 构对 固 体 废 物污 染 环 境 诉讼 中的 受 害人提 供 法 律 援助 。 ” 这 一规 定 鼓 励 法律 服 务机 构 帮 助 受害 人 ， 让 他 们 有可 能 打 得 起官 司 ， 打得 赢官司，这样既有利于维护受害人的权益，惩罚加害人，又有利于维护社会的稳定。 （四）

9、对无过错责任原则的丰富和具体化 无过 错 责 任 原则 是 指 ： “ 一 切 污染 危 害 环 境的 公 民 、 法 人 ， 只要对 国 家 、 其他 单 位 或 者个 人客 观上 造 成了损 失 （ 包括财产、人身损失 ） ， 即使主 观 上 没有过 错 ， 也应承担民事赔偿责任 。 04 固 废法 第八 十 六 条 规定 ： “ 因 固体 废 物 污 染环 境 引起 的 损 害 赔偿 诉 讼 ， 由 加 害人 就 法 律 规定 的免 责 事 由及 其行为 与 损 害结果 之 间不 存 在因果 关 系 承担举 证 责 任 。 ” 这 一 规 定 丰富 了 无 过 错责 任 原 则，将以往停

10、留在学理层面和仅在最高人民法院的司法解释 中涉及到的举证责任转移原则具体 化为法律规范，从程序法的角度要求加害人免责必须具有法律规定的免责事由，并且要求证明其 行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，二者缺一不可。这样的规定使无过错责任原 则更完备，更具有可操作性，而且也能更好地保护受害人的利益，明确排污单位的职责，促使排 污单位积极治理污染，更好地保护环境。 此外 ， 04 固废法 第 八 十七条 关 于 环境监 测 机 应接受 委 托 并如实 提 供 监 测 数 据 的 规 定 、 实 行因果关系推定等都是环境立法上的新突破，这些立法将在我国的环境保护中发挥重要的法律保 障作用。 二

11、、蕴含的新的原则和制度 修订后的 04 固废法在丰富了原法的 “ 三化 ” 原则、全过程管理原则、集中处置等原则和 制度的基础上，蕴含着一些新的原则和制度，主要体现在以下方面： （一）污染者依法负责的原则 污染者依法负责的原则，是指在生产、销售、进口、使用产品的过程中污染环境造成的损失 及 治 理污 染 的 费 用应 当 依 法 由污 染 者 承 担， 而 不应 转 嫁 给 国家 和 社 会 。 04 固废 法 第 五条规 定 ：“ 国 家 对 固 体废 物 污 染 环境 防 治 实 行污 染 者 依 法负 责 的 原 则 。 产 品 的生 产 者 、 销 售 者 、 进 口 者、 使 用 者

12、对 其产生 的 固 体废物 依 法承 担 污染防 治 责 任 。 ” 这一 规 定明确 体 现 了 污染 者 依 法 负责 的 原 第五章 环境污染防治技术研究与开发 1549 则。实行这一原则有利于促使污染者加强对固体废物的管理，防止环境污染，促进其对环境资源 的合理利用。 （二）生产者延伸责任制度 生产者延伸责任制度要求生产者对产品废弃后的环境管理承担部分或全部责任，即生产者不 仅要对生活过程中的环境污染承担责任，还需要对报废后的产品或使用过的包装物承担回收利用 或 处 置的 责 任 。 该制 度 是 对 “ 污 染 者 付 费原 则 ” 的 深化 和 延 伸 。 04 固废法 第 十 八

13、条 规 定 ： “ 产 品和包装物的设计、制造，应当遵守国家有关清洁生产的规定。国务院标准化行政主管部门应当 根 据 国家 经 济 和 技术 条 件 、 固 体 废物 污 染 环 境防 治 状 况 以及 产 品 的 技术 要 求 ， 组 织 制定 有 关 标 准， 防 止过度 包 装 造 成环 境 污 染 。 生 产 、 销售 、 进 口 依法 被 列 入 强制 回 收 目 录的 产 品 和 包装 物 的 企 业， 必 须 按照 国 家 有 关规 定 对 该 产品 和 包 装 物进 行 回收 。 ” 建立生产者延伸责任制度可以减少固体废物的产生量和降低危害性，有效地解决生产、消费 与废物处置责

14、任割裂的问题，更好地促进循环经济的发展。 （三）信息公开制度 环境信息公开制度是指环境保护行政主管部门应当定期发布固体废物的种类、产生量、处置 状 况 等信 息 的 制 度 。 04 固废 法 第 十二 条 规 定 ： “ 国 务院 环 境 保 护行 政 主 管 部门 建 立 固 体废 物污 染环境监测制度，制定统一的监测规范，并会同有关部门组织监测网络。大、中城市人民政府环 境 保 护行 政 主 管 部门 应 当 定 期发 布 固 体 废物 的 种类 、 产 生 量 、 处 置 状况 等 信 息 。 ” 实 行 环 境信 息公 开制度有助于实现公众的环境知情权，让群众了解环境状况，参与环境保

15、护，从而促进环境利益 的 实 现 。 美 国 1969 年 制 定 的 国 家 环 境政 策 法 规 定 ： “ 国会认 为 每 个 人都 应 当 享 受健 康 的 环 境， 同 时 每 个人也 有 责 任对维护和改善环境做出贡献花调 。 ” 要实现这一立法目的 ， 环 境信息 公 开是 其中的关键。 三、 04固废法的不足与完善 （一）增加对电子垃圾的处理处置 随着经济的发展，废弃电脑、电视、半导体等电子垃圾对环境造成的污染总题日益严重，有 些 地 方甚 至 成 了 电子 垃 圾 村 。 国 家环 保 总 局 副局 长 潘 岳 指出 ， “ 电 子废 物 已 逐 步成 为 不 可 忽视 的固

16、 体 废 弃物 。 ” 电 子垃 圾 中 所 含有 的 重 金 属对 环 境 一 旦造 成 污 染 ， 很 长 时 间都 难 以 消 除 。 04 固 废 法 第 三 十七 条 规 定 ： “ 拆 解 、 利用 、 处 置 废弃 电 器 产 品和 废 弃 机 动车 船 ， 应 当 遵 守有 关 法 律 、 法 规的 规 定 ， 采 取 措 施 ， 防止 污 染 环 境 。 ” 这一规 定 对电 子 垃 圾 的处 置 有 所 涉及 ， 但 规 定 过 于原 则 和 笼 统， 可操作性不强，可供参照的有关法律、法规的规定也少而又少，这一条的规定实际上就显得苍白 无力。基于上述原因，笔者建议立法部门

17、在修订 04 固废法时应将这一条款具体化，增强可操 作性，也可以由环保总局出台法律解释来弥补这一缺陷。 （二）完善相关的法律责任 04 固 废 法 第二 十 条 关 于农 村 固 体 废物 的 处 置 中规 定 ： “ 禁 止 在 人口 集 中 地 区 、 机 场 周 围 、 交 通 干 线附近 以 及 当地人民政府划定的区域露天焚烧桔 杆 。 ” 该 条 将农村固体废物纳入 04 固废 法的调整范畴，这无疑是立法的一大进步。然而，相应的法律责任中，纵观整部法律都难以找 到相应的法律责任。对于违法者进行法律制裁必须基于法律的规定，这是众所周知的事实。从法 律上来说，法律规范由行为模式和法律后果

18、两部分组成 。法律后果在法律规则中是不可缺少的 部 分 ， 否 则法 律 规 则 就失 去 其 完 整性 ， 就 不 成其 为 法 律 规则 ， 法 律 就 不 能发 挥 其 激 励或 惩 戒 功 能， 就会有失法律的严肃性和权威性。在关于禁止焚烧桔杆的相关规定中，很显然缺少法律后果，因 而这一规定也就显得有些空泛。因此，笔者建议在修订该法时可在该法第七十一条增加一款关于 在禁止焚烧秸杆的场所焚烧桔杆时的法律后果。 此外，在该法第十二条规定的信息公开制度中，也缺乏对未定期发布信息的环境保护行政主 1550 中国环境保护优秀论文集 (2005) 管部门的法律责任，在修订该法时也应在法律责任部分增

19、加此类条款。 （三）扩大起诉人资格，引入集团诉讼 固体废物对环境污染除突发性污染事故外，通常是经过比较缓慢的过程，具有长期潜在性和 迟 滞性，其危害可能在数年后才能表现出来，而且一旦造成污染危害，由于其具有的反应呆滞性 和生物难降解性，往往难以消除 。环境侵权作为一种特殊的侵权行为，其起诉资格必须与本案 有直接利害关系，即提起环境民事诉讼的主体必须是人身或者财产权益直接受到他人不法行为侵 害的当事人，这显然对受害人不利。集团诉讼作为一种典型的扩大诉权的诉讼形式，广泛地为公 民环保团体提供了保护环境的重要手段。美国最高法院公布的 “ 集团诉讼 ” 的资格为：凡是集团 中某一人受污染之害，该集团的

20、其他人都具有了提起 “ 集团诉讼 ” 的资格，他们都可以作为原告 出 庭 。 04 固 废 法 第八 十 四 条 第三 款 规 定 ： “ 调 解 不成 的 ， 当 事 人 可以 向 人 民 法院 提 起 诉 讼。 当 事 人也 可 以 直 接向 人 民 法 院提 起 诉 讼 。 ” 该项 规 定 明 确界 定 了 提 起民 事 诉 讼 的主 体 资 格 只能 是当 事人。但基于固体废物污染环境的特点及当事人对相关知识的缺乏，仅有当事人具有提起诉讼的 主体资格显然不利于维护受害人的权益。如果能扩大起诉人的资格，引入集团诉讼，这样不仅有 利于维护受害人的权益，同时也可以让更多的公众参与到环境保护

21、工作中来，促使污染者防治污 染。 （四）对危险废物的管理措施单薄 危险废物具有爆炸性、易燃性、易氧化性、毒性、腐蚀性或者易传染疾病等危险特性，如果 随意 弃 置，对 环 境 的危害极 大 。 04 固废法针对目前危险废物处 置 方 面存在 的 问 题，增 加 了一 些条款，如第五十三条要求产生危险废物的单位制定危险废物管理计划；第五十四条要求相关部 门组织编制危害废物集中处置设施、场所的建设规划，县级以上地方人民政府应根据规划组织建 设集中处置设施；第五十八条第二款规定危害废物贮存的时限；第六十五条对于重点危险废物集 中处置设施、场所的退役费用的规定。这些规定有利于使危险废物的管理更加规范，但

22、美中不 足 的是对于以上条款倘若相关管理部门不作为时，法律责任部分均没有相应的条款来予以约束，法 律规定的这些措施显得单薄乏力。在修订 04 固废法时应补充相应的法律责任部分。 结 语 04 固废法的施行将使我国固体废物污染环境防治的事业跃上一个新的台阶，在促进经济 发展的同时，使有限的资源得到充分的利用，缓解人口增加与资源短缺的矛盾，推进清洁生产， 促进循环经济的发展，创造人与自然的和谐社会。 注释： (英 )庞廷著，王毅，张学广译 .绿色世界史： 环境与伟大文明的衰落（ M） .上海：上海人民出版社 2002 版 .第 370 页 同注 韩德培主编，陈汉光副主编 .环境保护法教程 (第四版 )(M).北京 :法律出版社， 2003.第 413 页 最 高 人民 法 院 关 于贯 彻 执行 中 华 人民 共 和国 行 政 诉 讼法 若干 问 题 的 意见 （ 试行 ） 中的 之 一 同注 ，第 89 页