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1、第一章第一章 政府绩效评估概述政府绩效评估概述第一节 政府绩效评估的相关概念界定第二节 政府绩效评估的功能 第三节 政府绩效评估的特点 第四节 政府绩效评估的发展概况本章小结 复习思考题 案例讨论第一节第一节 政府绩效评估的相关概念界定政府绩效评估的相关概念界定相关概念绩效绩效评估政府绩效政府绩效评估一、关于绩效的三种观点第一种观点 如英国学者柏拉丁（Bernardin）等人将绩效定义为“在特定的时间内，有特定的工作职能或活动产出记录，工作绩效的总和相当于关键和必要工作职能中绩效的总和（或平均值）”。第二种观点 如美国学者墨菲（Muephy）、坎贝尔 认为绩效是与一个人在其中工作的组织或组织单

2、元的目标有关的一组行为。”坎贝尔等人在1990年提出的工作绩效理论中将工作绩效定义为：员工所控制的与组织目标有关的行为。第三种观点 如英国学者布伦布拉赫（Brumbrach）给绩效下的定义是：“绩效指行为和结果。行为由从事工作的人表现出来，将工作任务付诸实施。（行为）不仅仅是结果的工具，行为本身也是结果，是为完成工作任务所付出的脑力和体力的结果，并且能与结果分开判断”。1、行为后果，客观存在2、实际的效果 3、主体作用客体4、投入与产出的对比关系5、可度量性二、绩效评估的概念 1 1、美国学者朗格斯纳（美国学者朗格斯纳（LongesnerLongesner）认为：）认为：“绩效评估是基于事绩效

3、评估是基于事实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度实，有组织地、客观地评估组织内每个人的特征、资格、习惯和态度的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。的相对价值，确定其能力、业务状态和工作适应性的过程。”2 2、英国学者罗斯勒（、英国学者罗斯勒（A.LongsnerA.Longsner）则认为：）则认为：“绩效评估是为了明绩效评估是为了明确员工的能力、工作状况和工作适应性，以及对组织的相对价值进行确员工的能力、工作状况和工作适应性，以及对组织的相对价值进行有组织的、实事求是的评价，绩效评估的概念包括评价的程序、规范有组织的、实事求是的评价，绩效评估的概念包括评

4、价的程序、规范和方法的总和。和方法的总和。3 3、凯恩（、凯恩（KaneKane）和美国学者劳勒（）和美国学者劳勒（LawlerLawler）认为，）认为，“绩效评估是绩效评估是评估者对被评估者一段时间的表现加以综合而得出的判断。评估者对被评估者一段时间的表现加以综合而得出的判断。”4 4、我国学者范柏乃认为，绩效评估是运用科学的标准、方法和程、我国学者范柏乃认为，绩效评估是运用科学的标准、方法和程序，对个体或组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。序，对个体或组织的业绩、成就和实际作为做尽可能准确的评价。绩效评估的类型1、评估对象2、评估的组织活动形式3、评估机构的地位4、评估目的5、

5、评估组织的性质三、政府绩效 政府绩效又称“政绩”或“公共绩效”，在西方也称“公共生产力”、“国家生产率”、“公共管理绩效”等，是政府及其他公共权力组织在依法对社会经济活动进行管理和服务中所产生的结果和效能。内涵不仅包括速度、成本、质量、效率、公平，还包括政府的民主性、回应性、责任性等多元目标 四、政府绩效评估政府绩效评估（一）国外定义（一）国外定义美国美国国家绩效评论国家绩效评论美国美国改革政府改革政府英国英国国家审计法国家审计法 詹姆斯詹姆斯Q Q威尔逊认为威尔逊认为 （二）国内定义1 1、中国行政管理学会联合课题组、中国行政管理学会联合课题组政府机关工作效率标准研究报告政府机关工作效率标准

6、研究报告 运用科学的方法、标准和程序，对政府机关的业绩、成就和实际工作做出尽可能准确的评价，在此基础上对政府绩效进行改善和提高。2 2、原人事部课题组在、原人事部课题组在20042004年发布的课题报告年发布的课题报告 管理工具层面 制度模式层面 行政理念层面3 3、厦门大学卓越教授在、厦门大学卓越教授在政府绩效管理概论政府绩效管理概论 对某个部门的工作状况做比较全面的综合判断 4 4、中山大学的蔡立辉教授在、中山大学的蔡立辉教授在政府绩效评估的理念与方法分析政府绩效评估的理念与方法分析 根据管理的效率、能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断，对政府公共部门管理过程中投入、产出、

7、中期成果和最终成果所反映的绩效进行评定和划分等级 5 5、浙江大学范柏乃教授认为、浙江大学范柏乃教授认为 是根据统一评估指标和标准，按照一定的程序，通过定性定量对比分析，对某评估对象(政府或政府部门)一定时间的业绩做出客观、公正和准确的综合评判的过程。综上所述，政府绩效评估是综合过程 第二节第二节 政府绩效评估的功能政府绩效评估的功能 美国学者奥斯本认为绩效评估具有四种功能我国学者我国学者卓越卓越教授认为绩效评估有四种效用教授认为绩效评估有四种效用 1 1、它是绩效管理的基础工程、它是绩效管理的基础工程 所谓基础工程，是指政府绩效评估为绩效管理提供了一个了解机制，包括管理内部的机构比例、人员匹

8、配、领导指数、管理制度执行情况、管理目标实现程度、公民对政府的真实感受等。2 2、它是推动管理的约束机制、它是推动管理的约束机制 所谓约束机制，是指通过评估与原定管理目标的纵向比较和部门与部门间的横向比较，反映出服务需求和服务质量，其结果是奖罚的直接依据。3 3、它可以调试新的目标导向、它可以调试新的目标导向 所谓调试新的目标导向，是指通过评估发现问题找出差距，重新整合资源，调试目标。4 4、它凸显绩效管理的价值取向、它凸显绩效管理的价值取向 所谓凸显绩效管理的价值取向主要是凸显服务价值取向。在公共绩效管理中不只一种价值取向，还包括市场取向、社会取向、分权取向。但根本价值取向还是服务向。桑助来

9、桑助来教授的观点教授的观点 概括起来政政府府绩绩效效评评估估的的功功能能 改善政府的形象改善政府的形象和信誉和信誉 提高政府绩效提高政府绩效 第三节第三节 政府绩效评估的特点政府绩效评估的特点一、复杂性一、复杂性 二、特殊性二、特殊性 三、艰难性三、艰难性 四、技术性四、技术性追求的目标具有多元性和弹性 指标的设置上很难统一 产品的无形性 产品标准不一 政府的重视程度不足民主制度公民社会的发展 信息交流沟通机制 第四节第四节 政府绩效评估的发展概况政府绩效评估的发展概况一、政府绩效评估的主要发展阶段一、政府绩效评估的主要发展阶段二、部分西方政府的绩效评估二、部分西方政府的绩效评估三、西方政府绩

10、效评估的研究内容三、西方政府绩效评估的研究内容四、政府绩效评估的研究趋势四、政府绩效评估的研究趋势五、我国在政府绩效评估方面的探索五、我国在政府绩效评估方面的探索一、政府绩效评估的主要发展阶段一、政府绩效评估的主要发展阶段第一个阶段第一个阶段 2020世纪世纪5050年代年代 第二阶段第二阶段 7070年代以来年代以来 第三阶段第三阶段2020世纪世纪9090年代年代 顾客导向的理论观点奠定了当代公共管理基本理念的雏形和绩效评 估的理论基础。“绩效观”开始替代“效率观”，成为新公共管理理论的重要组成部 分。该阶段一些发达国家实现了从“效率优位”向“质量优位”的转变。二、部分西方政府绩效评估的概

11、况二、部分西方政府绩效评估的概况（一）美国1949年国家安全法1950年预算与会计程序法 1973年 尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”1993年 克林顿政府颁布了 政府绩效与成果法 第一个阶段是第一个阶段是5050年代至年代至8080年代的效率评估阶段年代的效率评估阶段第二个阶段是第二个阶段是8080年代至年代至今的结果评估阶段今的结果评估阶段 19791979年年“雷纳评审雷纳评审”19801980年年英国环境事务部英国环境事务部率先建立了率先建立了“部长信息系统部长信息系统”19831983年年英国卫生与社会保障部英国卫生与社会保障部提出了较为系统的绩效评估方案提出了较为系统的绩

12、效评估方案在卫生管理部门与卫生和服务系统内实施运用。在卫生管理部门与卫生和服务系统内实施运用。19871987年年改变政府管理改变政府管理:下一步行动方案下一步行动方案,将提供公共服务的职能将提供公共服务的职能从政府各部门分离出来从政府各部门分离出来,成立专门的半自治性的成立专门的半自治性的“执行局执行局”来承担这种职能来承担这种职能,以提高政府提供公共服务的效率。以提高政府提供公共服务的效率。三、西方政府绩效评估的研究内容三、西方政府绩效评估的研究内容 研究内容研究内容 评估内涵评估内涵方面的研究方面的研究 评估的重要性评估的重要性及应用的研究及应用的研究 评估的价值评估的价值体系的研究体系

13、的研究 评估评估体系的研究体系的研究 四、政府绩效评估的研究趋势四、政府绩效评估的研究趋势1、政府绩效评估的价值取向，由注重经济与效率向顾客满意程度和提高政府服务质量的综合效益方面发展。2、多层次的绩效评估指标体系的确立，指标体系更加全面化。3、政府绩效评估的评估方法，更加科学化、数理化。4、政府绩效评估的评估程序，更加注重规范、系统，呈现出法制化、制度化的发展趋势。5、评估主体向多元化发展，由控制转向合作，由独立评估转向客户参与，评估主体更加趋向公民导向。（二）在实践上1、目标管理责任制的实施目标管理责任制的实施 2、党政领导干部政绩考核党政领导干部政绩考核 评价体系的建立与完善评价体系的建

14、立与完善 3、公民评议活动的广泛开展公民评议活动的广泛开展 岗位责任制岗位责任制 目标管理责任制目标管理责任制 坚持全面、协调、可持续发展坚持全面、协调、可持续发展 从实际出发，突出重点从实际出发，突出重点 体现针对性体现针对性 注重可操作性注重可操作性 探索考核评价的方探索考核评价的方式式 拓宽公民和服务对象考评拓宽公民和服务对象考评政府部门和公务员的渠道政府部门和公务员的渠道 我国政府绩效评估与西方发达国家政府绩效评估制度间存在着差异性的不足及原因 1、政府绩效评估各主体参与意见比重的差异 我国没有像西方国家那样通过实行政府绩效评估来实现我国没有像西方国家那样通过实行政府绩效评估来实现 放

15、松规制，特权意识在我国行政文化中根深蒂固放松规制，特权意识在我国行政文化中根深蒂固 2、制度化、法制化健全程度的差异 我国政府自身的法制还极不完善我国政府自身的法制还极不完善 本章小结本章小结 政府绩效评估的产生有其深刻的历政府绩效评估的产生有其深刻的历史背景，尤其在现代西方国家广泛盛史背景，尤其在现代西方国家广泛盛行，并取得了成功经验。政府绩效评行，并取得了成功经验。政府绩效评估至今已经历了三个发展阶段，在我估至今已经历了三个发展阶段，在我国，政府绩效评估则刚刚起步。本章国，政府绩效评估则刚刚起步。本章主要探讨了政府绩效评估的基本概念、主要探讨了政府绩效评估的基本概念、功能、特点及其历史发展

16、概况。功能、特点及其历史发展概况。复习思考题复习思考题1、政府绩效评估的含义是什么？2、政府绩效评估有哪些功能和作用？3、政府绩效评估与企业绩效评估有何不同？4.我国政府绩效评估初期存在的主要问题有哪些？案例讨论一案例讨论一 政府绩效评估的理念产生于西方，但是各国的关注点有很大差异。（见表1-1）是西方国家政府绩效评估关注点差异的对比。通过分析，总结出西方国家绩效评估的异同。案例讨论二案例讨论二凤凰城基于结果的绩效评估第二章 政府绩效评估指标体系的构建第一节 政府绩效评估指标体系构建的理论基础 第二节 政府绩效评估指标体系的实证分析 第三节 构建科学合理的理论体系 本章小结 复习思考题 案例讨

17、论政府绩效政府绩效管理理论管理理论利益相关利益相关者理论者理论系统理论系统理论第一节政府绩效评估指标体系构建的理论基础 一、政府绩效管理 绩效管理是二十世纪六、七十年代以来西方政府改革过程中产生并得到广泛应用的新型管理工具之一。尽管学术界试图证明公共选择理论、新公共管理理论等是本次改革运动的指导理念，但实际上改革进程所反映的乃是实践与理论的互动，即许多改革措施与制度创新模式并非某一理论构建的产物，而往往是改革实践中经过反复试验而得到的经验性产品。绩效管理就是西方政府改革实践过程中逐步产生并不断成熟与积极推进的新型治理工具。（一）不同学者对绩效管理的不同观点 胡登等人 科尼尔和伯曼等人戴维奥斯本

18、和彼得普拉斯特里克 美国 “国家绩效 评估小组”政府绩效管理是改进公共组织和公共项目的生产力、质量、时效性、回应性以及有效性的综合系统，是一种“融入多种判断价值的工具模式”将政府绩效管理定义为“面向结果的公共项目管理”。他们认为绩效涵盖生产力所包括的效率、效益以外的公正，公共绩效是“多元的”，在效率、效益、公共等方面同等重要 绩效管理是“利用绩效管理、绩效标准、奖励和惩罚来激励公共组织。”将绩效管理定义为“利用绩效信息协助设定同意的绩效目标，进行资源配置与优先顺序的安排，以告知管理者维持或改变既定目标计划，并且报告成功符合目标的管理过程。”（二）政府绩效管理的内涵所谓政府绩效管理是指政府围绕提

19、高管理绩效这一目标，通过采取明确组织使命与价值、制定绩效目标与计划、进行绩效监测与反馈、开展绩效评估与激励等措施，为政府绩效进行监控、评估与改善，以及由此而做出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制和技术的统称。据此可以从三个方面来理解政府绩效管理的内涵：微观层面，政府绩效管理是对政府工作人员工作业绩的评估与控制；中观层面，是对特定的政府机构履行其职能的效果、服务的质量的管理；宏观层面，是对整个政府为满足社会发展和民众需求而在提供公共服务质量、履行其职能的实际效益的测评和反映。二、政府绩效管理与政府绩效评估 二者区别政府绩效评估 政府绩效管理 内容 绩效管理过程的一个局部环节 包括绩效计划、评

20、估、反馈、改进等环节在内的完整的管理过程，并且持续不断地进行着 侧重点侧重于对行为的效果进行判定 侧重于绩效计划的制定和实施、持续的绩效沟通与反馈、延续的绩效诊断与改善 过程进行的时间 表现为事后评估 伴随组织活动的全过程，强调事先沟通、事中评估与事后反馈三者并举 过程的作用 评估和激励功能评估、激励，有效地促进个人绩效和组织绩效的改善，引导政府朝着宏观战略和整体目标迈进 二者的联系政府绩效管理理论政府绩效评估体系评估指标评估主体评估对象评估标准评估手段绩效计划绩效实施绩效改善绩效评估绩效反馈目标与机制过程和结论影响制约理解理论指导系统理论系统理论认为，系统是由两个以上相互联系、相互作用的要素

21、构成的具有一定结构与功能的有机整体。系统与组成系统的要素是整体与部分的关系，它们相互依存，共同作用：一方面，系统独特的性质与功能制约着组成要素的性质与功能，即系统对组成要素起着支配作用；另一方面，系统对要素也有依赖性，要素是构成系统的基础，要素的变化会影响系统的变化。要求我们在注意提高要素自身质量的同时，还必须使要素在相互作用过程中保持一种合理的结构与良好的运行状态，这是提高系统整体效应的有效途径。地方政府绩效评估指标体系的结构与功能?!规定、制约随之改变 二者的对立统一是地方政府绩效评估指标体系不断完善的动力。地方政府绩效评估指标体系的结构与功能的系统原理，为认识和完善地方政府绩效评估指标体

22、系提供了非常宝贵的理论和方法。地方政府绩效评估指标体系是一个具有特定结构与功能的复杂系统。系统理论为分析绩效指标体系和指导指标体系结构提供了理论基础。地方政府绩效评估指标体系的稳定结构，规定、制约着评估指标体系功能的性质和水平，限制着地方政府绩效评估指标体系功能的范围和大小；同时，结构一旦改变，功能也就随之改变。系统原则是构建地方政府绩效评估指标体系的基本原则之一。一、利益相关者理论的缘起与发展 1932年哈佛法学院学者多德发表的一篇论文 1984年弗里曼里程碑式的著作战略性管理：一种利益相关者方法 20世纪90年代之后，利益相关者理论的影响日益扩大 二、企业利益相关者模型 政府供 应商协会企

23、业员工政治团体顾客社区投资者三、政府绩效利益相关者第二节 政府绩效评估指标体系的实证分析一、三套具有代表性的绩效评估指标体系一、三套具有代表性的绩效评估指标体系 第一套：原国家人事部中国政府绩效评估研究课题组出台的政府绩效评估指标体系 第二套：北京师范大学管理学院唐任伍和唐天伟设计的中国省级地方政府绩效测度指标表 第三套指标：深圳市政府绩效评估指标体系（试行）二、指标体系的比较分析（一）不同的评估维度体现相同的评估内容 评估维度是划分评估范围类型的主要依据，通过评估维度的设置可以使评估层面具有条理性，使评估视角更集中，为评估指标的选取提供一个清晰的框架。上述三套指标体系采用了不尽相同的评估维度

24、。（二）评估指标的重合性较低 之所以无法整合出一套完整、体统的指标体系，主要是因为各套指标体系之间的重合性较低，仍处于探索阶段，尚未形成统一的意见。（三）不同层级政府的评估指标差异大 一般而言，层级越低的政府评估指标越细化，越容易进行考核，而越是上级的政府评估指标涉及的内容越多，越复杂。三、地方政府绩效评估指标体系存在的三、地方政府绩效评估指标体系存在的问题问题投入指标所占比重小指标数据获取的客观性低指标设置的片面性突出第三节 构建科学合理的理论体系地方政府绩效评估指标的价值取向及原则地方政府绩效评估指标的价值取向及原则 绩效评估指标体系构建的逻辑框架绩效评估指标体系构建的逻辑框架绩效评估指标

25、体系构建的基本流程绩效评估指标体系构建的基本流程 一、地方政府绩效评估指标的价值一、地方政府绩效评估指标的价值取向及原则取向及原则 系统全面原则客观公正原则可行性原则动态性原则 代表性原则二、绩效评估指标体系构建的逻辑二、绩效评估指标体系构建的逻辑框架框架 国内外学者常用的 逻辑框架（一）“经济效率效益”3E逻辑框架效益 Effectiveness 效率 Efficiency 经济Economy 3E指标名称指标涵义经济Economy表示投入成本的最小化程度，即在维持特定水平投入时，尽可能降低成本，充分使用已有的资源以获得最大和最佳比例的投入，即“做事情要尽可能节约”。一般涉及成本与投入之间的

26、关系。效率Efficiency表示在既定的投入水平下使产出水平最大化，即“把事情做好”。一般通过投入与产出之间的比例关系来衡量。效益Effectiveness表示产出最终对实现组织目标的影响程度，包括产出的质量、期望得到的社会效果、公众的满意程度等，即“做正确的事，并且把它做好。一般涉及到产出与效果之间的关系。国内外学者常用的逻辑框架（二）“政治经济社会”三维逻辑框架政治绩效是政府绩效的集中体现，在市场经济条件下，政治绩效最通常地表现为制度安排和制度创新。经济绩效表现在经济的可持续发展和经济结构质的提升上。社会绩效是经济发展基础上的社会全面进步 国内外学者常用的逻辑框架（三）“综合指标分类指标

27、单项指标”逻辑框架厦门大学卓越教授就把该指标框架描述为类似的“维度指标基本指标 修正指标”形式。地方政府绩效评估指标体系总体结构与层次逻辑框架 综合评估指标分类评估指标 单项评估指标 综合评估指标（目标层）单项评估指标（子指标层）分类评估指标（因素层）基本指标修正指标维度指标三、绩效评估指标体系构建的基本三、绩效评估指标体系构建的基本流程流程地方政府绩效评估指标体系的构建是一个系统流程，它包括：地方政府职能和绩效特征分析、地方政府绩效评估目标的分解、地方政府绩效评估指标要素调查、地方政府绩效评估指标体系的检验和修正等基本环节（如上图所示）。本章小结本章小结 地方政府绩效评估指标体系不是一些指标

28、的简单堆积和组合，而是根据某些原则和基本的价值取向建立起来的，它综合反映一个地方政府管理绩效状况的指标集合。构建地方政府绩效评估指标体系必须遵循一定的原则和流程，可以参考一定的逻辑框架，并根据我国的具体情况增加和设置一些重要的民生指标。复习思考题复习思考题1、地方政府绩效评估应遵循哪些基本原则？2、现行的地方政府绩效评估指标存在哪些不足？3、目前地方政府绩效评估指标中有哪几种有代表性的逻辑框架？案例讨论案例讨论案例讨论一案例讨论一 韩国政府政策评估指标韩国政府政策评估指标 案例讨论二案例讨论二 厦门市、区级政府绩效指标体系厦门市、区级政府绩效指标体系案例讨论三案例讨论三 欧盟通用绩效评估框架的

29、标准欧盟通用绩效评估框架的标准第三章 政府绩效评估主体多元化及其在中国的构建 第一节 政府绩效评估主体多元化的背景及影响 第二节 政府绩效评估主体的选择 第三节 我国政府绩效评估主体存在的主要问题 第四节 我国政府绩效评估主体多元化模式的构建 第五节 公民参与政府绩效评估的主流趋势 本章小结 复习思考题 案例讨论第一节第一节 政府绩效评估主体多元化的背景及影响政府绩效评估主体多元化的背景及影响公共事务管理公共事务管理 政府、公共部门政府、公共部门第三部门或非政府组织第三部门或非政府组织 企业及社会志愿者企业及社会志愿者 主要依靠民主协商、合作互助及主要依靠民主协商、合作互助及网络化管理等等网络

30、化管理等等 最终是为了社会的最终是为了社会的协调发展和全面进步协调发展和全面进步 绩效评估的发展情况及影响 1993年戈尔报告 顾客优先的原则 美国 1994年和1995年 国家绩效评审 英国 倾听顾客的声音，让顾客来选择 使公共组织之间相互竞争 创造市场动力 利用市场机制解决问题顾客至上：服务美国民众的标准顾客至上：95年服务美国民众的标准 绩效示标设计上体现外向特征和多样化的满意度调查 民间组织对政府部门进行独立评价和审视1994年烟台市建委“社会承诺制”1995年中共河北省委率先启动“干部实绩考核制度”2004年兰州大学成立了中国地方政府绩效评价中心 2005年原人事部“中国地方政府绩效

31、评估”课题组发布了阶段性研究成果“中国政府绩效评估体系”中国第二节 政府绩效评估主体的选择一、评估主体的类型及作用一、评估主体的类型及作用政府绩效评估主体的类型内部评估主体外部评估主体主管领导自评主体评估管理机构 权力机关政党组织审计机关社会公众大众传媒首选渠道和常用形式 评估主体应该有其特定 角度和不可替代的优势 评估主体的类型的另一种综合划分法 评估对象综合评估主体否定指标评估主体直接主管领导自我评估主体相对人二、评估主体的资格要求评评估估人人员员必必须须具具备备如如下下基基本本条条件件 1、具有较高的政治素质，熟悉国家和相关部门的方针政策；2、具有基本的公共管理、财务会计，数学统计及法律

32、等方面的专业知识；3、熟悉政府绩效评估指标模型，有较强的综合分析能力和组织协调能力；4、坚持原则，清正廉洁，秉公办事，公道正派；5、由于评估的信息化发展趋势，须具备基本的计算机专业知识。评估主体的培训项目1.理解岗位管理与 评估的关系2.理解评估的意义3.理解评估的步骤和手段4.掌握评估的方法及所需知识5.掌握评估的技术和技巧6.价值判断基准得到统一评估者主管幅度三、各评估主体的作用1、政府自身 2、社会公众3、具有专业权威专家4、社会中介机构行政机关政府各职能部门“万人评议政府”专家学者学术机构 民间独立的“第三方”针对性专业性 最直接最真切“顾客至上”兼顾公平性独立客观第三节 我国政府绩效

33、评估主体存在的主要问题 评估主体评估主体单一性单一性 评估主体评估主体被动性被动性 评估主体信息评估主体信息不对称性不对称性 评估主体结构评估主体结构不健全性不健全性 政府自己评自己自上而下的评估 公众政治冷淡“搭便车”行为 公布的信息很有限 内部：难做出客观公正 真实有效的评价外部：信息不足第四节 我国政府绩效评估主体多元化模式的构建 一、一、我国政府绩效评估主体多元化我国政府绩效评估主体多元化 模式的构建的必然性模式的构建的必然性由政府绩效评估的特性所决定的 由政府目标多元性所决定的 实现公共利益维护公共秩序为公众提供有效的公共服务 价值取向价值选择目标选择绩效评估结论绩效评估结论二、我国

34、政府绩效评估主体多元化模式的构建 （一）充分发挥各评估主体的作用 1、发挥政府评估主体的主导作用 2、确立人民代表大会和政治协商会议组织 的评估主体地位 3、加强“第三部门”的主体地位 4、鼓励和发展专业评估组织主体 5、发挥公民评估主体的作用 6、各评估主体间的良性互动 7、加强媒体的舆论监督（二）实现多元评估主体的有效组合和搭配 选择适当评估 主体结构评估的目的评估的标准被评估对象 评估主体独立性广泛性代表性 合理搭配评估主体的比例 评估指标是评估内容的反映不同指标相应的权重 不同评估主体在评估体系中的权重比例也没有固定的标准和模式 青岛市的目标绩效管理实践中以社会公众为代表的外部评议分占

35、到总评估结果的50%；厦门市思明区政府绩效评估试点中外部主体评分占20%；而北京市区县经济社会协调发展绩效评估中外部评分约占10%；南京、沈阳等地开展的“万人评政府”活动中外部主体的评估意见则占了绝对比例 第五节 公民参与政府绩效评估的主流趋势一、公民参与在评估指标中的权重在不断加大政府绩效评估越来越重视政府的服务质量 体会最深体验最直接最有发言权的应该是接受服务的对象 英国政府的“公民宪章运动”美国政府的“顾客至上”二、公民参与向更高阶段发展二、公民参与向更高阶段发展公民参与阶梯论的三个阶段第一阶段即“公民无参与阶段”第二阶段“象征性参与”第三阶段“完全型参与”政府对绩效评估的各阶段完全掌握

36、公民对评估过程无作为 公民在一定程度上拥有了进入公共政策过程和参与机会，但政府会改变参与团体的权力分配来决定参与过程，公民参与的自主性程度不高 公民享有合法的实体性权力程序权力，参与公共政策的制定和执行对社区的公共事务进行自主式的管理。公民参与阶梯论 三种阶段八种具体形式 公民参与的阶段公民参与形式公民无参与政府操纵、宣传教育象征性参与给予信息、政策咨询、组织形成完全型参与合作伙伴关系、授予权力、公民自主控制参与产生的实际影响低中高参与形式政府评估中公民介入无参与有限参与高度参与公民独立实施评估评估介入无效参与主导型参与周志忍划分为 5个更为具体的层次 公民参与的层次划分及其参考因素图我国公民

37、参与政府绩效评估还存在许多不足之处：公民的参与意识薄弱，对政府绩效评估的关注度不高 信息公开化力度不够，使公民参与的渠道不畅 公民参与政府绩效评估的制度不健全 本章小结 政府绩效评估主体多元化问题,源于西方公共治理理论和新公共管理运动的实践。中国从20世纪90年代起,开始重视政府绩效评估,但由于尚处在初期探索阶段,在政府绩效评估主体上还存在诸多不完善之处。构建政府绩效评估多元化主体,需要建立以政府为主导、有人大、政协、第三部门、专业评估机构等参与的、良性互动的多元化评估主体模式，特别要关注公民主体作用的发挥。努力实现多元评估主体的有效合理搭配。尽管我国在这方面还存在一定差距，但公民参与评估已经

38、成为评估发展的主流趋势。复习思考题1、政府绩效评估主体多元化产生的背景是什么？2、我国政府绩效评估主体存在哪些问题？3、如何构建政府绩效评估主体的多元化模式？4、公民主体在政府绩效评估中的作用是什么？案例讨论一 在我国部分地区开展的多元主体评估的试点中，内外主体的权重比例各不相同，比如在青岛市的目标绩效管理实践中，以社会公众为代表的外部评议分值占总评估结果的50%；在厦门市思明区政府绩效评估试点中，外部主体部分占20%；在北京市区、县经济社会协调发展绩效评估中，外部评分约占10%；在南京、沈阳等地开展的“万人评议政府”活动中，外部主体的评估意见则占了绝对比例。在我国目前的情况下，如何平衡和解决

39、外部评估在政府绩效评估中的比例问题？案例讨论二怒江建坝决策中的NGO影响第四章 政府绩效评估中的公民参与第一节 公民参与的内涵及理论第二节 公民参与决策的限制条件第三节 公民参与的有效形式第四节 公民参与绩效评估的国际经验第五节 我国公民参与的实践历程本章小结复习思考题案例讨论推荐阅读第一节 公民参与的内涵及理论一、公民参与的内涵 （一）公民参与又称公共参与、公众参与，是公民对政府涉及公共利益事务的介入，或者提出意见和建议，并试图影响公共政策和公共生活的一切活动。（二）公民参与基本要素:参与的主体 参与的领域 参与的渠道 （三）政府绩效评估中的公民参与 参与的范围、方式以及相关主体之间独特的关

40、系 从公民和政府的关系看，政府及其组成部门是绩效评估的客体，公民则是绩效评估的主体 公民的主体身份体现形式一是公民团体或第三部门自发启动；二是公民参与由政府部门发起并组织实施 政府绩效评估中公民参与的基本形式 一、公民独立实施的政府绩效评估二、政府绩效评估中的公民介入二、现代公民参与的理论基础 新公共新公共服务理论服务理论公共选择公共选择理论理论协商民主协商民主理论理论治理理论治理理论新公共新公共行政理论行政理论理论基础认为政治制度就像市场制度，政治家就像企业家，公民就像消费者 将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即“服务”而非“导航”。强调了在多元社会背景情况下，通过普通的公

41、民参与，就行政决策和立法达成一致和共识强烈主张将社会公正作为公共行政的重要价值;特别强调民主的价值和作用在公共行政中的重要地位 倡导的是多元化、多中心管理，讲究管理过程的公平、平等、透明和参与 第二节 公民参与决策的限制条件一、公民参与决策的前提条件一、公民参与决策的前提条件哪些公民被公共管理者列入参与的范围哪些公民被公共管理者列入参与的范围 约翰约翰克莱顿克莱顿托马斯托马斯认为认为特定政策问题上的特定政策问题上的相关公众包括所有相关公众包括所有有组织和无组织的有组织和无组织的公民团体和公民代公民团体和公民代表，他们要么表，他们要么能够提供对解决问题有用能够提供对解决问题有用的信息，例如关于消

42、费者的信息，例如关于消费者偏好的信息偏好的信息能够通过接受决策或者促进能够通过接受决策或者促进决策执行，影响决策的执行决策执行，影响决策的执行二、公民参与的内外环境制约俞可平宏观角度的分析 1234公民参与跟社会经济发展水平及公民自公民参与跟社会经济发展水平及公民自己的社会经济地位密切相关己的社会经济地位密切相关 公民的参公民的参与跟传统与跟传统文化背景文化背景密切相关密切相关 公民的参与程度跟其教育水平密切相关公民的参与程度跟其教育水平密切相关 公民的参与状公民的参与状况与其所在国况与其所在国家或地区的政家或地区的政治环境直接相治环境直接相关，特别是国关，特别是国家的政治制度家的政治制度和政

43、治当局的和政治当局的民主精神民主精神 第三节 公民参与的有效形式公共决策管理者在没有公民参与的情况下独自解决问题或者制定决策 管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独立决策，公民群体的要求可能会也可能不会得到反映 管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策 管理者与作为一个集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映公民团体要求的决策 管理者同整合起来的公众探讨问题，而且管理者和公众试图在问题解决方案上取得共识 整体式的公众协商分散式的公众协商 改良的自主决策 自主式管理决策一、托马斯的有效决策模型遵守两个原则：以获取信息为目标的公民以获取信息

44、为目标的公民参与技术参与技术 技术主要有：以增进政策接受性为目标以增进政策接受性为目标的公民参与技术的公民参与技术 二、公民参与的技术托马斯认托马斯认为参与技为参与技术的设计术的设计主要分为主要分为两大类两大类 必须保证公民参与过程中花费的时间和精力达到最小值；要求公民以个人身份参与而不是以集团形式参与 技术包括四种：关键公众接触法、公民发起接触法、公民调查、新沟通技术 公民会议咨询委员会斡旋调节 以获取信息为目标的公民参与技术方法的比较 关键公众 接触法公民发起接触法公民调查新沟通技术内容 公共管理者向相关公民中的“关键人物”征询建议 公民自发的与政府管理机构联系，要求提供某项服务，或表达对

45、某项服务、某个机关的不满、建议等 政府对能反映公民意见和趋向的问题定期向公民进行随机调查 主要指新沟通技术，包括交互电视、电话语言邮件系统、电子计算机公告牌、多媒体平台等特点1、获取信息个人化、面对面、详细有深度2、不需要规划与专门技术采取非正式方式沟通3、不分享决策影响1、反应公民意见2、直接感受公民意见和强度3、成本低4、追踪服务状况1、提供完备公民意见趋向2、问卷认真构建样本随机抽取访问公正进行3、考虑外部成本1、不出让决策权获取公众信息2、公民可在一个地点获取信息和多样化服务3、政府也可掌握公民信息需求对象公民团体领导人或候选人公民个体 较多公民政府和公众以增进政策接受性为目标的公民参

46、与技术方法的比较 公民会议 咨询委员会 斡旋调节内容 最常见的一种公民参与方式，管理者必须把握好召开公民会议的时间和方式 由利益集团的代表组成，具体包括商业组织、劳工组织、公共管理机构官员、公民组织 当争议对立各方势均力敌，各方陷入僵局且有和解意愿时，管理者可以采用斡旋调节法。特点1、最常见参与方式2、把握会议时间和 方式3、运用公民会议技术时机1 更快做出决策2、易促成基于公共利益的决策制定3、建议不一致4、成员的代表性可能会遭到质疑 1、争议对方势均力敌2、各方陷入僵局有和解意愿3、斡旋者有一定权力4、斡旋者能够做出解决争议的决策对象 公众 利益集团 第三方第四节 公民参与绩效评估的国际经

47、验美国，公民的角色不仅仅是遵守法律或投票，公众评议和市民活动一直都受到鼓励。具体表现在公民参与渠道、参与身份、私营企业绩效的作用以及政府立法方面；英国自20世纪90年代以来，顾客导向、质量为本日渐成为英国行政改革的主题，政府绩效评估也由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织扩展到社会公众。公共责任和顾公共责任和顾客至上原则客至上原则 1993 年克林顿执政期间，美国国会通过了1993年政府绩效与结果法案(GPRA)，首次以立法的形式确立了对政府管理进行绩效评估，从而使得绩效评估制度成为美国政府的常规工作；英国 1983 年颁布了国家审计法，为国家审计署、审计委员和其他专业机构开

48、展政府绩效审计和评估提供了法律依据。建立公共服务建立公共服务承诺制度承诺制度 美国，“硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计，软性指标是由社会大众对政府进行评价，定期发布政府支持率，以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。”英国20 世纪 80 年代后期，撒切尔夫人推行的“下一步行动方案”和梅杰政府的“公民宪章”运动、“竞争求质量”运动，开创了质量和顾客满意的新方向。开展公众满意开展公众满意度测评度测评 20世纪90 年代以来，英、美等国政府绩效评估由以政府为中心转变为以服务对象为中心，评估主体由公共组织扩展到社会公众。英美两国政府重视评估主体的多元化，拥有多重评估机制，都鼓励民间组

49、织参与到政府的绩效评估工作中来，这些民间组织的测评大大促进了政府绩效评估工作的进行，并且在民众中的影响日益增大。发挥民间组织发挥民间组织参与推动作用参与推动作用第五节 我国公民参与的实践历程一、我国政府绩效评估中公民参与的实践一、我国政府绩效评估中公民参与的实践我国的公民参与经历了两个基本阶段：20世纪80年代中期到本世纪初期，称为“政府主导与公民无参与阶段”；21世纪初期至今，称为“政府绩效评估中公民有限参与阶段”。政府主导与公民无参与阶段公民有限参与阶段在20世纪80年代中期，目标管理责任制进入中国。这一时期的目标责任制具有自愿性质，中央没有提出统一要求，也没有相应的规范和实施指南。但此时

50、目标责任制的应用较普遍。20世纪90年代，目标责任制有两个明显特征：自上而下的系统进行和主要目标是经济增长。公民扮演了观望者的角色 2003年10月召开的中共十六届三中全会勾勒出了新的可以体现科学发展观的绩效评估指标体系。全国已有三分之一的省份不同程度探索开展了政府绩效评估工作，如：青岛市的立体评估模式、南京市的“万人评政府”、邳州市的“民评官”制度以及一些“政务公开”、“听证会”、“公民满意度调查”等活动。公民参与政府业绩的考核已成为现代政府绩效评估的重要内容 二、我国政府绩效评估中公民参与的问题及建议公众参与政府绩效评估大多由政府一方完全主导，从计划、指标到统计数据和公布结果，都由政府一手