公共经济学教程PPT第6章--公共支出与公共收入.pptx
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1、第第6章章 公共支出与公共收入公共支出与公共收入引子赤字民主:凯恩斯的政治遗产中曾对公共收入与公共支出做出如下描述:公众对政府支出扩张的接受开拓了赤字融资,鼓励了公共支出之路,人们知道未来和现在的税收成本,所以不会系统性的保持因赤字支出中的财政放松,问题的核心仍是古老的李嘉图问题:未来的税收义务与债务是否存在于当代人适当的折现,于是,税级攀升导致的选民为预料到的政府公共支出扩张问题的担忧就会随之发生。2/60公共支出是满足公共需要的物质前提。公共支出规模适度、合理增长及结构优化将有助于巩固国家政权、促进经济可持续发展以及不断提高国民福利水平。3/604/60目录1234公共公共支出支出公共收入
2、公共收入公共预算公共预算政府采购政府采购6.16.1公共支出概念公共支出概念公共支出既是政府实现其职能和政治经济目标的财力保证,也是政府为社会提供公共产品、满足公共需要的物质前提,它集中反映了政府执行各项职能的耗费,是国家重要的宏观经济调控手段之一,是政府通过对税收聚集的公共资金加以使用,以此使政府职能得以发挥。5/606.1.1 公共支出概述公共支出概述1.公共支出概念公共支出最先是由政府生产公共产品支出所引起的,后来又包括各种符合公众需求的收入转移行为。公共支出反映了一个政府的政策选择,一旦政府已决定以多少数量、以什么质量向公众提供公共产品,则公共支出实际上就是执行这些政策所必须付出的成本
3、。所以,公共支出就是政府行为的成本。因此,公共支出被界定为各级政府履行其必要职能所进行的各项活动的成本,包括提供公共产品和准公共产品,以及为实现收入分配而进行的转移支出,公共支出是政府履行其职能的具体表现之一,具有不同于私人支出的一些特点。6/602.公共支出特点(1)公共支出资金来源于财政收入。国家的财政收入来源于税收、收费、国债、国有资产收益及其他收入等,其中税收具有固定性、强制性和无偿性,是财政收入的主要来源。财政收入的主要用途是满足公共需要。(2)公共支出的主体是公共部门。公共产品的特征决定了公共产品主要应由政府提供,因此,公共部门(主要是政府)也就成了公共支出的最主要的主体。另外,与
4、政府有关的机构、事业单位如行业协会、学校等,也具有准公共机构的性质,在一定的历史时期,其支出也来源于国家财政,因此与公共部门一起构成了公共支出主体。7/60(3)公共支出的目的是满足公共需要。公共支出的一切活动都是围绕该如何满足社会共同需要来展开的。虽然社会上个人的需要是千差万别的,个人的消费偏好也大不相同,但是作为生活在一定社会条件下的个体某一时期内却有着共同的需要。(4)公共支出具有非营利性。在市场经济条件下,政府或个人的经济活动往往受到利益的驱使,以盈利为目的,追求利润最大化。(5)公共支出具有一定的生产性。公共支出的主体只是一个非物质生产性社会管理机构,并不能创造社会财富。但严格来说,
5、不同体制下的国家财政都具有一定的物质生产性。8/603.公共支出分类不同的公共支出项目对国民经济的影响存在着差异,根据公共支出的经济性质,以公共支出是否与商品和服务相交换为标准,可以将公共支出分为购买性支出与转移性支出两大类别。政府在付出这类支出的同时,获得了相应的商品和服务。转移性支出指政府无偿向居民和企业、事业以及其他单位供给财政资金。是指政府按照一定方式,把一部分财政资金无偿地,单方面转移给居民和其他收益者的支出。转移性支出主要由社会保障支出和财政补贴构成,它体现的是政府的非市场型再分配活动。在财政支出总额中,转移性支出所占的比重越大,财政活动对收入分配的直接影响就越大,这是一种收入再分
6、配的方式,体现了公共财政的效率、公平和稳定三大职能为了便于国际比较,从统计分类来看,国际货币基金组织按照职能分类和经济分类对公共支出进行分类(见表6-1)9/60 表表6-1 6-1 国际货币基金组织的财政支出分类国际货币基金组织的财政支出分类10/60职能分类经济分类1一般公共服务2国防3教育4保健5社会保障和福利6住房和社区生活措施7其他社区和社会服务8经济服务(I)农业(2)采矿业(3)制造业(4)电业(5)道路(6)水输送(7)铁路(8)通讯(9)其他经济服务9无法归类的其他支出(1)公债利息(2)其他1经常性支出(1)商品和服务支出工资、薪金以及其他有关项目商品和服务的其他购买(2)
7、利息支付(3)补贴和其他经常性转让对公共企业对下级政府对家庭对其他居民国外转让2资本性支出(1)现存的和新的固定资本资产的购置(2)存货购买(3)土地和无形资产购买(4)资本转让3净贷款资料来源:转引自陈共:财政学,中国人民大学出版社,资料来源:转引自陈共:财政学,中国人民大学出版社,2014年版。年版。6.1.2 6.1.2 公共支出的规模公共支出的规模1.理论上最优规模的确定判断公共支出在资源配置中所占比例是否最优,首先得确定判断的标准。经济学上通常采用社会净效益最大化标准,即当改变社会资源在私人部门和公共部门之间的配置比例时,如果整个社会的所得要大于整个社会的所失,也就是社会净效益为正,
8、那么这种资源配置方式的改变就是有效率的。只有当同样数量的资源交给公共部门配置所获得的收益与交给私人部门配置所获得的收益相等时,即当资源配置在私人部门的边际收益等于其在公共部门的边际收益,并且已经不可能再通过改变社会资源在私人部门和公共部门之间的分配比例来提高整个社会的收益时,那么整个社会资源在私人部门和公共部门之间的分配就达到了最优的状态,这时的公共支出规模就是最优支出规模。如图6-1所示。11/6012/60图图6-1 公共支出的最优规模公共支出的最优规模在图6-1中,左、右两条纵轴分别是公共部门和私人部门配置资源所获得的边际收益,横轴表示全社会可供配置的社会资源总量,MGB为公共部门的边际
9、收益曲线,MPB为私人部门的边际收益曲线。按照上文的分析,OC、OB与OA所代表的支出水平都不是最优支出规模,公共支出规模只有在私人部门的边际收益等于公共部门的边际收益时,也即在图中MPB与MGB相交点所对应的支出水平OI*,整个社会资源在私人部门和公共部门之间的分配就达到了最优的状态,这时的公共支出规模就是最优公共支出规模,即图中所示的OI*部分。13/602.现实中应考虑的因素(1)满足政府职能的需要。政府职能包括政治职能、经济职能和社会职能。随着经济的发展,政府职能的范围和重点也在不断地变化和调整。处理政府职能的履行与公共支出规模二者之间关系的一种比较理想的目标是:能够保证政府职能充分履
10、行的公共支出规模不会对社会私人部门的投资产生挤出效应。为此,首先要科学界定政府职能范围,其次要确定政府履行职能的成本,再次要确定新增加社会资源中可以分配的数量。此外,还应该提高政府的工作效率,尽可能降低成本。14/60(2)要与经济发展水平相适应。经济发展水平决定了社会财富和社会资源的多少,也就大体决定了公共收入的水平,从而决定了公共支出的规模。政府公共支出的主要来源如税收、公债都受制于经济发展水平的高低,经济发展水平高,税收和发行公债的空间就大,公共支出的规模也才可能增加。如果在经济发展水平一定的条件下,政府行使职能的资金能够得到保障,私人投资和个人的生活也能够保持在与经济发展速度相适应的水
11、平,则可以说政府公共支出规模与经济发展水平是相适应的。15/60(3)要与国情相适应。国情是指一个国家的社会性质、政治、经济、文化等方面的基本情况和特点。国情影响着政府职能的范围,影响着政府公共支出的规模和结构。例如,发达国家公共支出规模要普遍高于发展中国家;同是发展中国家,更强调政府作用的国家的公共支出规模要高于更强调市场作用的国家;强调集体主义、更注重社会公平的国家的公共支出一般要高于强调个人自由竞争、追求效率的国家,国情是影响公共支出规模的重要因素,一国在确定公共支出规模时应慎重考虑本国的国情。16/603.近年来我国的公共支出规模从表6-2可以看出,2015年我国财政支出总额为1757
12、68亿元,较1995年的6823.72亿元增长了约25倍,2015年财政支出占GDP的比重为26.0%,是1995年的11.2%的2.5倍,财政支出占GDP的比重逐年上升,这与世界各国的财政支出无论从绝对规模还是从相对规模来看,都呈现出随着人均收入的提高而增长的趋势相吻合。(参见表6-2)17/60 表表6-2 1995-2015年我国的公共支出年我国的公共支出规模规模18/60年份全国财政支出(亿元)财政支出增长率(%)GDP(亿元)GDP增长率(%)全国财政支出占GDP比重(%)1995年6823.7216.361129.81111.21996年7937.5516.371572.39.91
13、1.11997年9233.5616.979429.59.211.61998年10798.1822.184883.77.812.71999年13187.6720.590187.77.614.62000年15886.519.099776.38.415.92001年18902.5816.7110270.48.317.12002年22053.1511.81210029.118.22003年24649.9515.6136564.61018.12004年28486.8919.1160714.410.117.72005年33930.2819.1185895.811.118.32006年40422.7323.
14、2217656.612.718.62007年49781.3525.7268019.414.218.62008年62592.6621.9316751.79.619.82009年76299.9317.8345629.29.222.12010年89874.1621.640890310.622.02011年109247.7915.3484123.59.522.62012年125952.9711.35341237.723.62013年140212.18.3588018.87.723.82014年151785.5615.86359107.323.92015年175768/6767086.926.06.1.
15、3 公共支出的结构公共支出的结构1.公共支出结构的概念公共支出结构也称“公共支出构成”,是指公共支出在各部门之间的组合状态以及数量配比,或者说,各类支出的组合以及各类支出在总支出中所占的比重。一般来说,一国在一定时期内的公共支出结构总是表现为各类支出的集合,并呈现出一定数量关系。但如果从整个财政体系的角度考虑,公共支出结构往往是该时期政府财政职能和政府政策的体现,分析国家在一定时期内公共支出结构的重点与政策变化,可以为优化公共支出结构提供依据,正确理解公共支出结构应从以下几个方面入手:19/60(1)公共支出结构是稳定性与变动性的统一。公共支出结构在很大程度上是与政府的工作重心紧密相连的,是对
16、政府的政策倾向的反映,因此在一定时期内具有稳定性。但是基于一国所处的经济发展阶段的不同,公共支出结构又不是一成不变的,而是处于不断变化之中的,对此,美国经济学家罗斯托提出了著名的“公共结构转换论”。他认为,在经济发展的早期阶段,政府基础设施支出在公共支出中往往占有较高的比重,在经济发展到一定阶段,政府支出则由基础设施转向教育、保健、社会福利等方面。20/60(2)公共支出结构具有质的规定性和量的稳定性,是质与量的统一。质的规定性是指公共支出各要素自身所具有的特点,量的稳定性则是指公共支出各构成要素在数量上的比例关系。考察公共支出结构通常从质和量两个方面进行的原因在于,公共支出结构不仅仅是由比例
17、构成的,它也在很大程度上反映着诸多要素在公共支出中占何种地位、起什么作用,以及提示人们该如何调整他们之间的关系等。(3)公共支出结构县有自我调整性。在市场经济体制下,公共支出实质上是一种民主决策支出,这就决定了其所发生作用的根本途径是通过市场机制的自发调节方式。但是又由于公共支出兼具经济和政治的双重特点,也不能排除政府有意识地宏观调控。21/602.影响公共支出结构的因素 公共支出作为政府调节经济的基本财政政策手段之一,虽然体现着政府的意志和政策,但对政府来说,公共支出的结构构成又不能是随意的,而是要受到各种因素制约。(1)政府职能状况。(2)一定时期内政府的目标。(3)政府调控资源的能力。(
18、4)公共支出的客观数量界限。(5)公共收入总量。(6)经济发展水平。22/606.1.4 我国公共支出存在的问题我国公共支出存在的问题1.公共支出“越位”与“缺位”并存 公共支出的“越位”,主要表现在两个方面:一方面,现行公共支出中,各类事业费庞杂,财政供养人员过多、负担过重,许多不属于公共产品或准公共产品也在财政中列支,从而在一定程度上制约了政府职能的正常履行;另一方面,各种政策性补贴支出的比重虽然有所下降,但绝对数依然在增长而且规模偏大,合理与不合理的财政补贴混在一起,这既挤占了有限的财政资源,扭曲了财政的资源配置职能,也与市场经济体制改革的深化相悖,严重束缚公共支出结构的优化。23/60
19、2.重要产业和重要领域的公共支出不足 一是对农业投人力度仍然不够。虽然中央一贯十分重视农业发展,中央财政支农支出占本级财政总支出的比重也处于上升趋势。二是对研究与开发的投入偏低。研究与开发投入反映一国的科技发展和创新潜力,对提高国家的综合国力和增强国际竞争力具有战略意义。三是基础设施、公用事业等方面的投资有待加强。经过多年改革,中国经济建设支出比重逐年下降,但仍远高于发达国家。更严重的是,其内部支出结构不尽合理,用于基础设施、公用事业等方面的支出明显低于4%的世界平均水平,致使能源、道路、交通等公共项目的支出缺口依然很大,导致一些地方依然存在“基础瓶颈”制约。24/603.综合政府支出不断扩大
20、 综合政府支出迅速增长的直接后果是综合政府赤字不断扩大,通货膨胀率居高不下,扩大了的综合政府赤字,很大程度上最终都仍将落到财政的头上,这又必然导致财政支出的不断增长。其次,综合政府支出不断扩大,致使中央政府宏观调控乏力,地方政府及所属国有企业“投资饥渴症”得不到有效控制,影响了经济结构和产业结构的调整,致使经济增长方式转变缓慢,最终必然影响经济的持续增长。此外,综合政府支出不断扩大,也不利于政府职能转变,不利于实行政企分开、政银分开以及建立社会主义市场经济体制改革目标。25/606.2 公共收入公共收入公共收入是公共部门向公众提供公共产品、满足社会公共需要的经济来源,也是公共部门正常运转的基础
21、。公共产品无法通过市场机制来有效地供给,因此就需要政府或其他公共组织通过非市场机制来提供,公共收入是公共经济活动的起点和基础,与公共支出共同构成公共预算,是公共经济学的核心内容之一。26/606.2.1 公共收入概述公共收入概述1.公共收入的含义公共收入,一般也被称为财政收入、预算收入、政府收入或者国家收入,是指国家或政府为了履行其职能、满足其支出需要而通过国家财政体系取得的社会资源的总和。它通常可以从以下几个方面来理解:第一,由于公共收入的获得依靠公共权力,而公共权力的体现和使用者就是政府,因此,公共收入的主体就被界定为政府。第二,公共收入是为了满足社会公共需要而产生的。第三,公共收入是凭借
22、公共权力获得的。第四,公共收入是一定量的货币收入。第五,公共收入是从企业、个人处取得的,企业、个人及非公共部门是公共收入的来源。根据以上分析,我们可以对公共收入的概念作出以下界定:公共收入是为了满足社会公共需要,凭借公共权力,由以政府为代表的公共组织向私人部门和个人筹集的一种收入。27/602.公共收入的特征(1)公共性。公共性是公共收入区别于私人收入的一个最主要的特征,公共权力产生于社会共同需要,公共收入作为公共权力在经济方面的表现,同样源于社会的共同需要。(2)强制性。由于公共收入的获得主要是以公共权力为依托,而公共权力的一个主要特点即强制性,相应地公共收入也就具有了强制性的特征。(3)规
23、范性。相比较公共收入,私人收入具有非规范性特点,其获取与使用缺乏制度化的规定与保证,体现为一定程度的主观随意性。(4)稳定性。公共收入的征收与使用具有强制性,而且又有制度化的规定与保证,因此,公共收入具有客观的稳定性。28/606.2.2 公共收入的形式公共收入的形式 公共收入主要有税收收入、债务收入、国有资产收益、政府费收入以及其他收入。1.税收收入税收是国家或政府为了实现其职能,凭借政治权力,按照法律规定的标准和程序,无偿地、强制地取得财政收入的一种形式。税收的历史悠久,自古以来一直具有强制性、无偿性、固定性。政府可以通过多种形式取得履行其职能所需要的公共收入,但税收是最有效或最佳形式,税
24、收收入也是在现代市场经济中取得收入的较为完备的形式,是世界各国财政收入的主要来源。29/602.债务收入国家采取信用形式,以债务人的身份向国内和国外举借的各种债款,称为公债或国债。公债是国家取得财政收入的一种特殊形式,它是用来弥补国家财政开支不足或为进行大规模经济建设而动员筹集财政资金的一种收入形式。据文献记载,公元前4世纪,古希腊和古罗马就出现了国家向商人、高利贷者和神庙借债现象。封建社会,由于战争引起的财政支出的增加,公债有了进一步的发展。不过,封建社会时期,公债在社会经济生活中的作用远不及现代社会,因而那时候公债规模较小,制度也不完善。到了现代社会,随着国家干预经济的加强,公债得以发展并
25、发挥越来越多的经济功能。30/603.国有资产收益国有资产收益也叫经营性国有资产收入,主要是指国有资产管理部门以国有资产所有者代表的身份,以上缴利润、租金、股息、红利和权益转让等形式所得的收益。国有资产收益形式主要取决于国家对国有资产的经营方式,这部分国有资产收益具体包括:国有企业缴纳所得税后应上缴国家的利润;股份有限公司中国家股应分得的股利;有限责任公司中国家作为出资者按照出资比例应分取的红利;各级政府授权的投资部门或机构以国有资产投资形成的收益应上缴国家的部分;国有企业产权转让收入;股份有限公司国家股股权转让收入;对有限责任公司国家出资转让的收入;其他非国有企业占用国有资产应上缴的收益;其
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