公共组织理论-(1).pptx

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1、第二章 公共组织的理论发展史CONTENTS行为科学时期的组织理论03前管理学时期的组织管理思想01系统科学时期的组织理论04古典管理时期的组织理论02当代组织理论05行政组织理论0601 前管理学时期的组织管理思想https:/ 中国古代的组织管理思想（1）2.国家与社会管理中国古代社会就已经开始对组织结构和组织管理进行探索和研究，一个非常典型的体现是：儒家的经典著作周礼一书，为周朝制定了一套官僚制度。它将官员分为六官三百六十职，层级分明、各司其职。这一制度在实践中得到了运用和延续。自周朝以后的各个朝代都十分重视组织管理，封官定职，层级权责明确，有效提高了官员队伍的管理效率。3.人事管理我国

2、古代对于“人”的管理有着丰富的思想和观点，且素有“贤主劳于求人而佚于治事”之说，足见用人和人事管理的重要性。对于人事管理，首先，在选人用人上就要“德才兼备，以德为首”，把道德和品行作为首要标准，然后再考虑才华和能力，当然“不拘一格，广纳人才”也是很重要的；其次，要“量才施用，注重培养”，所谓量才施用，即“智者取其谋，愚者取其力，勇者取其威，怯者取其慎”，充分认识和发掘个人的潜能，同时还要注重对组织成员的培养、教育和开发；再次，所谓“治平尚德行，有事赏功能”，要注重对组织人员的奖罚激励，奖罚的方式、程度、时机都要很好地把握；最后，孙子曾说“将能而君不御者胜”，意为将帅有才而君王不直接驾驭的情况下

3、才可以取得胜利，也就是说要适时懂得无为而治的道理，给组织成员一定的自由和发展空间。2.1.1 中国古代的组织管理思想（2）组织是人类的基本活动方式和载体，因此，在源远流长的人类文明历史中，孕育了很多早期的组织管理思想，在古埃及、古巴比伦以及古希腊的一些史籍资料和文献中都有记载。古埃及在组织管理中设立了宰相职务，把神权和世俗的权力分离开来。古罗马则是采用了分权的组织管理形式，按照地理区域划分组织，并在此基础上进行职能分工和人员配备，既确保指挥领导统一有力，又使得下级人员和专业人员能够参与到政策的制定过程之中，保证了决策的科学性和民主性。此外，古罗马的天主教会是西方文明发展史上不可忽略的重要组织，

4、它实行分级、分领地、分部门管理，从而对教徒们形成有力的控制。而教会的中心机构罗马教廷更近乎一个复杂的社会组织。至于国外的行政组织理论，则可以追溯至古希腊和古罗马时期。这一时期诞生了很多行政组织管理的经典理论，内容大致包括：首先，强调政府职能的简单分工，比如柏拉图的理想国就建立在监国者治国、武士卫国、工匠进行物质生产等分工基础之上，他认为社会的分工是国家行政组织存在的基础和前提；其次，关注行政机构的职能和设置，认为行政组织应该具备多种职能，比如商业管理、城邦护卫等；此外，还开始任用人员、设置监督机构。古希腊和古罗马时期是国外组织管理思想的萌芽时期。2.1.2 国外早期的组织管理思想在近代史开始之

5、前，欧洲经历了历史上的一个特殊时期中世纪时期。但是该时期的行政组织理论却得到了进一步的发展。典型的代表人物有马基雅弗利。他提出行政组织应该包含以下原则：群众支持、组织内聚、领导者超常的能力、组织得以存在等。其中，内聚力是行政组织存在的关键性因素。近代资产阶级革命时期，社会的政治、经济、文化等发生了巨大的变化。该时期组织管理研究的典型代表人物有洛克、卢梭、孟德斯鸠、汉密尔顿等。洛克是将行政权和立法权分离的创始者，为行政学从政治学中独立出来奠定了基础。卢梭是从立法权和行政权、官员数量与组织效能等方面的关系对行政组织进行了分析。孟德斯鸠则提出立法权、行政权、司法权分立。汉密尔顿主张扩大行政部门的权力

6、，建立一个有力的行政组织，同时行政组织的职能和分工要科学合理，具有一定的专业性，其行政官员要通过考试来录用的思想更是对以后的政府组织发展和政府工作人员的选拔产生了重大影响。近代开始，政治学、管理学和经济学之间有着密切联系，很多的组织管理思想也都体现在经济学的著作之中。该时期的组织管理研究主要有两种类型：一类注重理论研究，另一类注重对管理技术、方法等实践层面的研究。理论研究方面，比较有代表性的有亚当斯密所著的国富论、阿尔弗雷德马歇尔的经济学原理、塞缪尔纽曼的政治经济学原理等。亚当斯密在国富论中从经济学的角度分析了劳动分工的重要性；马歇尔等人则对管理者提出了一定的要求，例如要合理分配任务、培训组织

7、成员、具有独特创新的思想等。2.1.3 国外近代的组织管理思想（1）实践层面，在19世纪初，蒸汽机的发明者瓦特在其公司里推行了一种科学的管理方法，如注重工作的流程和顺序，严格记录工人的生产工作情况，按照成果支付工人的工资等。空想社会主义的代表人物罗伯特欧文被称为“现代人事管理之父”。他在18001828年间28年的时间里，在自己的纺织厂内进行了一项试验，推行了一场新的管理制度，核心是强调人性化管理，废除惩罚，通过对人的激励和工人的自尊心荣誉感来进行管理。同时他还认为“人是环境的产物”，因此强调对环境的改善。这里的环境不仅仅是指工人居住的客观物质环境，还包括接受学习教育等的精神环境。欧文的观点是

8、：良好的人员从事管理可以给雇主带来收益，因此这是每位主管人员的一项重要工作。2.1.3 国外近代的组织管理思想（2）02 古典管理时期的组织理论https:/ 泰勒的科学管理理论一般管理理论的代表人物是被称作“管理理论之父”的亨利法约尔，其管理思想体现在1916年出版的工业管理与一般管理一书中，主要包括以下几方面内容：组织管理的基本要素和职能：法约尔认为，计划、组织、指挥、协调、控制是组织管理的五个基本要素和职能。各个要素之间各自区别又相互关联。企业的基本活动：法约尔指出，任何企业都存在六种基本活动，分别是：技术活动（例如生产、制造、加工等）、商业活动（例如购买、交换、销售等）、财务活动（例如

9、资金的筹措和运用等）、安全活动（例如设备和人员的保护等）、会计活动（例如成本核算、统计等）以及管理活动（例如组织内行政人员的计划、组织、指挥、协调、控制等各项管理职能）。挑选一流的工人：法约尔在总结多年管理经验的基础上，提出了十四条管理原则：劳动分工；权力和责任；纪律；统一指挥；统一领导；个人利益服从集体利益；人员的报酬；集中；等级制度；秩序；公平；人员的稳定；首创精神；人员的团结。2.2.2 法约尔的一般管理理论马克斯韦伯对管理理论的主要贡献就体现在组织理论方面，他提出的科层组织理论也即官僚组织理论对工业化时代以来的组织发展产生了深远的影响，这也使得韦伯被奉为“组织理论之父”。韦伯的科层组织

10、理论主要包括以下两个方面的内容：对组织权威的研究：权力是即使遭到反对仍能贯彻自己意志的能力，它包含着职责范围内的某种指挥或支配力量，而权威是权力的主观反映形式。韦伯认为，权威可以分为三种类型：传统型权威、魅力型权威和法理型权威。这三种权威对应了三种不同的组织：传统型组织、神秘型组织和法理型组织。官僚组织：韦伯所描述的官僚组织主要包含以下几方面内容：专业化分工；等级制；遵从法理化规则；非人格化。官僚组织的一些基本特征：组织管理的非人格化；合理的分工；层级节制的权力体系；正规的决策文书；依照规程办事的运作机制；合理合法的人事行政制度。2.2.3 韦伯的科层组织理论韦伯的组织权威理论古利克和厄威克对

11、古典管理时期的组织理论进行了归纳总结，并进一步阐释了组织的因素、类型、结构以及原则等，使之更加系统化。1937年，二人在合编的管理科学论文集一文中提出了组织管理的七职能论，即计划（planning）、组织（organizing）、人事（staffing）、指挥（directing）、协调（coordinating）、报告（reporting）、预算（budgeting），简称为“POSDCORB”。厄威克在组织的科学原则一书中提出了组织的八条原则，分别是：目标原则，所有组织都要表现出一个目标；相符原则，权力和责任要相符；职责原则，上级对所属下级的职责是绝对的；等级原则，在组织中，要按照权力关系

12、形成一个不中断的等级链；控制幅度原则，每一个上级领导所管辖的相互之间有工作联系的下级最好不要超过56人；专业化原则，每个人的工作应该限制为一种单一的职能，以保证专业化；协调原则，要做好不同部门之间的配合和协商；明确性原则，对每个职务都要有明确清晰的规定。2.2.4 古利克和厄威克的组织理论（1）同时，古利克和厄威克还对组织进行了分类，一共分为四类：目标组织、程序组织、管理人和物的组织、地区组织。目标组织是指组织的设计和建立的重点是服务于一定的目标，比如医院或者学校这类的组织。程序组织主要是对工作中的某些程序进行管理、专门处理某些环节的具体事务的组织，比如说审计单位、预算单位等。管理人和物的组织

13、，顾名思义就是对人或物品进行管理的组织，例如我国的公务员局。地区组织则是指以具体组织所在地理位置为特征或者名称的组织，比如某公路收费站。古典管理理论有着两大明显的特点：第一，效率主义是古典管理理论强调的重点。古典管理理论出现在管理学诞生的初期，虽然有很多学者提出各式的观点，研究视野也各有不同，但他们关注的核心问题都是如何探寻和应用科学的管理手段和管理方法，来提高社会上的劳动生产效率。第二，古典管理理论有浓厚的经验论、技术论的色彩。古典管理理论的思想来源有两方面：一方面是通过对其他学科的学习和借鉴，汲取思想资源；另一方面是对现实实践的经验进行总结。2.2.4 古利克和厄威克的组织理论（2）03

14、行为科学时期的组织理论https:/ 人际关系学说需要层次理论是由美国行为科学家亚伯拉罕马斯洛提出的。马斯洛将人的需要按照重要性和发生的先后顺序划分为生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我实现的需要五个层次。在这五个层次的需要中，生理的需要是最基础的需要，自我实现的需要是最高层次的需要，中间依次上升。只有当人们一个较低层次的需要得到满足后，才会自然地向上追求上一层级的需要；在向上追求的同时，低层次的需要并不会消失，因此，同一个人身上可能存在着多种需要，但有一个需要是起主导作用的。管理人员如果能够清晰地了解管理对象的需要，根据每个人的不同需要采取不同的管理和激励方式，就能够提高管理

15、的有效程度，激发员工积极性，促进劳动效率的提升。2.3.2 需要层次理论双因素理论也被称为“激励因素保健因素理论”。赫兹伯格认为，组织中影响人们积极性的因素可以按照激励功能的不同分为激励因素和保健因素。激励因素是指那些可以使人产生满意和积极情绪的因素。激励因素往往与工作本身的特点和工作的内容联系在一起，比如成就、赏识、工作本身的特点、责任感、提升和发展等因素。这些因素可以激励员工心理的成长和成熟，促使其工作能力的提高，也有利于充分持久地调动员工的积极性，提高其劳动生产率。保健因素是指那些能够预防人产生不满和消极情绪的因素。保健因素往往与工作环境或者条件相关，比如说公司的政策与行政管理、监督，与

16、主管领导的关系、与同事的关系、与下属的关系、工作的物理条件等。这类因素如果解决不好，不仅会导致员工的不满，还会挫伤员工的积极性；如果解决得好，能够预防和消除员工的不满情绪，但不能使员工变得非常满意，也不能从根本上激发员工的积极性。这些因素就像卫生保健对身体健康所起的保健性预防作用一样，因此被称为保健因素。2.3.3 双因素理论期望理论是美国心理学家弗鲁姆于1964年提出的。它是一种通过考察人们的努力行为与其所获的最终奖励之间的因果关系来说明激励过程，并且选择合适行为来达到最终奖酬目标的激励理论。弗鲁姆认为，人们只有在预见到自己的行为能够有利于某个目标的达成或实现时，才能被激励去做某些事。一个人

17、在采取某一行动时的动力，取决于他对该行动产生所有结果的期望值乘以其预期结果达到所要求目标的程度。表示为公式形式，即激励动力激励动力=期望值期望值效价效价M M（motivationmotivation）=E=E（expectancyexpectancy）VV（valencevalence）激励动力表示的就是激励水平的高低，它表明动机的强烈程度。期望值是指人们对目标能够实现的概率的主观预计，也就是说从主观上估计实现目标后得到奖酬的可能性。效价即效用和价值，指的是从事某项工作或者达到一定的目标对满足个人需要的价值。这个公式表明，目标价值越高且估计实现的可能性越大时，对人的激励力量才越大。如果期望值

18、和效价这两项中有一项是低的，那么激发的动力很难高涨。2.3.4 期望理论麦格雷戈在1960年出版的企业的人性方面中提出了两种人性观的假设，分别被称为X理论和Y理论。X理论假设：（1）人生来就是懒惰的，他们缺乏上进心，总是想方设法逃避工作。（2）大多数人都没有雄心壮志，不愿负责任，甘愿接受别人的领导。（3）大多数人的个人目标都与组织的目标相矛盾，他们是自私、以自我为中心的，所以要采取强制和惩罚的方式，迫使他们为达成组织的目标而工作。（4）一般人都安于现状，他们反对改革，没有创造性。（5）对大多数人来说，他们工作都是为了满足生理的和安全的需要，所以只有金钱和地位等才可以激励其努力工作。（6）大部分

19、人都是缺乏理性的，他们很容易受到外界的干扰，只有少部分人可以较好地克制情感和冲动，有效控制自己，这部分人应该承担起管理的责任。在X理论的假设下，工人只是一种会说话的机器，没有社交、尊重和自我实现等一系列的社会需要，地位、金钱等是激励其工作的主要动力。在这种情况下，对员工的管理应该采取“胡萝卜加大棒”的方式，组织的领导者要对员工采用强制、惩罚等方式迫使其工作，在领导行为上应该采取高度控制和集中管理的方式。2.3.5 XY理论（1）Y理论假设：（1）一般人都是勤奋的，他们热爱工作，从工作中获得成就感和满足感，如果环境有利，人们工作就如同游戏和休息一样自然。（2）人都有自我控制和监督能力，即使没有外

20、界的压力和惩罚，人们一样会努力工作。（3）在通常情况下，人们不但会接受责任，而且还会主动寻求责任。（4）人们有着高度的想象力和创造性，能够积极解决问题。（5）在现代工业社会的条件下，人的潜力只被用了其中的一部分。在Y理论的假设下，管理者的职责就在于创造适当的环境，使人们认识到自己的特性，充分发挥自身潜力。同时要意识到在管理中只有内在激励才能真正满足人们的需要并且最大限度地调动工作积极性，因此要适时及时地转变对职工的奖励方式。在这种情况下，组织的领导者应该对员工采取民主式和自由式的领导，在领导行为上必须遵循以人为中心的领导原则，使下属的目标和组织目标很好地结合起来，为开发员工的智慧和能力创造有利

21、的条件。2.3.5 XY理论（2）04 系统科学时期的组织理论切斯特巴纳德被誉为“现代管理理论之父”，是组织协作理论的代表人物。他的1938年出版的经理人员的职能一书阐述了其组织管理思想。组织的本质是一个协作系统：巴纳德不仅仅从物质或者人的方面来看待组织，而且更多的是从人与人之间协作关系的角度来看待，将组织界定为“有意识地协调两个以上的人的活动或力量的一个系统”。组织的三要素理论：作为一个协作系统，组织要具备三个要素：共同目标、协作意愿以及信息交流。非正式组织：巴纳德将非正式组织界定为“一种没有固定形态的、密度经常变化的集合体”。同有意识地形成的正式组织不同，非正式组织是无意识的社会过程产生的

22、，它有着两个重要的结果：首先，非正式组织使人们形成一定的态度、理解、风俗、习惯和习俗；其次，非正式组织为正式组织的产生创造了条件。组织平衡理论：从人的行为和人与人之间的协作关系上看，组织生存和发展的一个基本条件是组织成员愿意并且确实能够进行正式的协作，也就是说成员参加且不愿离开组织，努力为实现组织的共同目标做出贡献。权威接受理论：组织中的权威是普遍存在的，巴纳德对权威进行了一种自上而下的解释。管理人员职能说：巴纳德认为，管理人员的职能主要存在三个方面：建立和维持信息交流的体系；促使组织成员提供必要的服务；规定组织的目标。2.4.1 组织协作理论决策组织理论的代表人物是美国的赫伯特西蒙，其决策理

23、论可以概括为以下几个方面：组织决策论：西蒙认为，组织是作为决策者的个人所组成的系统，决策贯穿了组织管理的整个过程，是组织中的核心因素，“管理即决策”。组织目标论：组织的目标是追求决策的合理性，而合理性取决于为实现某一目的而选择的手段。组织平衡论：西蒙在巴纳德理论的基础上，进一步发展了组织平衡理论。他认为，组织平衡是指组织提供或者分配给其成员的诱因与他对组织所做的贡献之间相平衡的状态，并且只有当前者大于等于后者时，组织才能稳定地存在和发展。组织设计论：组织的设计要有利于组织决策、信息传递和信息处理。组织设计思想主要表现在四个方面：组织的结构形态；组织的专业分工；组织的专业重心；组织的权力配置。要

24、正确处理集权和分权之间的关系。组织影响论：组织中的个人在做出有关组织的决定时会受到组织的影响。组织对个人决策行为的影响因素主要存在于五个方面：权力、沟通、训练、效率准则、组织认同。其中，权力和沟通是决策的外在影响力，组织认同和效率是决策的内在影响力。这五种力量相互影响、相互关联，共同影响着组织成员自身及其工作效率。2.4.2 决策组织理论1.帕森斯的系统组织理论：最早将一般系统论运用于组织研究的是美国的社会学研究者塔尔科特帕森斯。他把组织看作一个有机整体，这个整体是由一些相互依赖和相互作用的部分构成的。帕森斯认为，社会行动系统由四个相互关联的分系统组成，分别是社会系统、文化系统、人格系统和行为

25、系统。任何一个组织，本身就是处在社会大系统中的一个分系统，在社会的分系统中又包括了很多更小的社会子系统。作为社会系统的组织，一般由三个层级组成。一是决策层，它的主要职责就是制定政策。决策层处于组织的前瞻地位，与客观社会环境直接发生作用，呈现出一种开放的状态。二是管理层，也称协调层，它的主要职责是执行决策。管理层对内协调各个单位的工作，对外协调组织与社会团体之间的关系，因此是一种半开半闭的状态。三是技术层，主要负责的是组织内部工作任务的执行和具体工作目标的完成，处于一种完全封闭的状态。三个层次之间相互联系却又各司其职，互相不干涉工作。2.4.3 系统组织理论（1）2.卡斯特和罗森茨韦克的系统组织

26、理论在帕森斯之后，美国的卡斯特和罗森茨韦克等人又继承和发展了这一理论，对系统组织理论进行了更深层次的阐述。卡斯特和罗森茨韦克认为，组织是由系统构成的，且组织本身就是一个开放的系统，它在与环境的相互作用中不断寻求平衡以获得自身的发展。一个完整的组织系统一般由五个分系统组成：目标和价值分系统，即组织系统目标和组织存在的社会价值。技术分系统，即实现组织目标所需要的知识、技术等。社会心理分系统，这一系统由社会关系中的个人和群体构成，包括个人的行为和动机、地位和作用等方面的相互关系。这一系统不仅受到外部环境的影响，也受到组织内部任务、技术和结构的影响。结构分系统，这一系统可以被看作组织各构成部分或各部分

27、确立关系的形式。组织结构与职权模式、交往沟通以及工作流程等内容之间都有着密切的关系，通常可以通过组织系统图表示出来。管理分系统，这一系统联系贯穿整个组织，起到整合、协调、计划和控制的作用。总体来说，组织系统理论既克服了古典管理理论只注重任务、制度、规则而忽视对人的关注的弊端，又避免了行为科学理论中过分强调人和人的需要却忽视了对组织自身建设的问题。2.4.3 系统组织理论（2）最早提出要借鉴生态学的观点来研究公共行政问题的学者是美国哈佛大学教授高斯。他在1936年的一次演讲中首次提出政府组织及其行政行为要考虑到环境因素的影响。在其美国社会与公共行政一文中，他又进一步指出行政环境和公共行政之间有着

28、紧密联系。里格斯在继承高斯观点的基础上进一步发展了行政生态理论。他首次区分了三种主要的行政生态模式，使行政生态学成为一门系统的科学，也对组织理论的发展产生了重要影响。里格斯提出了三种行政生态的模型：（1）传统农业社会的行政组织模式融合型。在这种模式中，组织的分化程度很低，没有专业化的行政组织，行政性的组织和经济、司法、军事等组织混合在一起，组织的效率很低。（2）农业社会向工业社会过渡时期的行政组织模式棱柱型。在过渡社会中，行政组织呈现一种半分化的状态，专业的行政组织已经建立，但是功能有限。（3）高度发达的工业社会的行政组织模式衍射型。该模式出现在现代工业社会，组织高度分化，分工细致而专业，无论

29、是行政组织的内部分工还是与外部其他组织分工都是明确的，因此组织具有效率性和科学性。对于生态组织理论，在本书的第3章“公共组织的环境”中还会进行进一步详细的介绍。2.4.4 生态组织理论权变组织理论是20世纪60年代末70年代初在经验主义学派基础上进一步发展起来的管理理论，其代表人物有劳伦斯、洛希、伍德沃德等。权变理论把组织看作一个开放的系统，并试图从系统的相互关系和动态活动中考察和建立一定条件下最佳组织结构的关系类型。它的中心思想是：（1）组织是社会大系统中一个开放的子系统，会受到环境的影响，要根据组织在社会系统中的作用采取相应的管理措施，以更好地适应环境。（2）组织的活动是在不断变化的条件下

30、以反馈的形式趋于组织目标的过程，要根据组织的目标和当时的条件，采取合适的管理方式。（3）管理的功能主要体现在管理活动和组织各个要素相互作用的过程之中。因此要根据组织各要素的关系类型及其与管理活动间的相互作用的关系来确定不同的管理方式。权变理论的内容归结起来，可以表示为管理因变量和环境自变量之间的一种函数关系。权变方法强调管理者的实际行为需取决于既定的环境，即情境。组织管理的任务就在于归纳出组织中的情境由哪些因素组成，每种因素有多少种存在状态，由此可以有多少种管理方法。2.4.5 权变组织理论05 当代组织理论目标管理理论最先是由现代管理大师彼得德鲁克提出的，他在管理的实践一书中，首先提出了“目

31、标管理”。目标管理把人看作“社会人”，认为人除了追求物质条件外，还有社会、心理等方面的需求，组织的工作效率取决于员工的士气。因此，管理人员的职责不只是计划、组织、指挥、协调、控制，还要重视员工之间的关系，培养员工的归属感和集体感。目标管理的基本观点包括：目标管理是一种参与管理，要在不同程度上让员工了解并且参与组织目标的制定和实现，以加强他们的责任感；目标管理强调“自我控制”，要让员工实行“自主管理”，充分发挥他们的智慧和潜力；经理权力下放，要将经理的权力下放，为职工创造一个舒适的工作环境，而非家长式的管理氛围；效益优先，目标管理的最终目的就是体现效益。实行目标管理要遵循以下几个步骤：确立组织的

32、整体目标，既要有短期的发展规划，也要有长期的发展目标。要制定出企业各部门员工的目标，明确责任和分工；实施目标。在目标的实施过程中，要注意根据目标体系的要求，协调各方的关系，下级要及时向上级汇报，上级也要适时给予下级指导和帮助；评价目标。这是在目标实施后进行的，需要预先确定衡量目标的标准。对目标进行评价时要注意奖罚分明，根据实现目标的程度和工作成绩的大小来进行合适的奖惩。2.5.1 目标管理理论全面质量管理理论是由费根鲍姆于1961年在全面质量管理一书中提出的。它是随着科学技术的发展和经营管理的需要在传统质量管理基础上发展起来的，现在已经成为一门系统性很强的科学。全面质量管理，就是以产品质量为核

33、心，建立起一套科学严密高效的质量体系，以提供满足用户需要的产品或服务的全部活动。全面质量管理的基本观点包括：（1）以顾客为中心，明确顾客的需求。（2）为用户服务。在组织中，只要是接收上一道工序的产品而进行下道工序的再生产，就是上道工序的用户，通过每道工序的质量控制，最终达到提高产品质量的目的。（3）全面管理。所谓全面管理，包括全过程管理、全社会的管理和全员的管理。（4）以预防为主。这意味着要对产品质量进行事前控制，把事故消灭在发生之前。（5）用数据说话。科学的质量管理，必须根据正确的数据资料进行加工、分析和处理，找出其中的规律，结合专业技术和实际情况，对存在的问题做出正确的判断并采取合理的措施

34、。2.5.2 全面质量管理理论目前世界上对绩效管理的理论方法进行研究和应用的体系主要有两种：关键绩效指标（key performance indicator，KPI）和平衡计分卡（balance scorecard，BSC）。关键绩效指标是通过对组织内部流程的输入端、输出端的关键参数进行设置、取样、计算和分析，衡量流程绩效的一种目标式量化管理指标，是把企业的战略目标分解为可操作的工作目标的工具，也是企业绩效管理的基础。关键绩效管理可以使部门主管更加明确本部门的责任，并以此为基础确定部门人员的业绩衡量指标。建立明确而又可行的KPI体系，是良好绩效管理的关键。平衡计分卡是由哈佛大学教授罗伯特卡普兰

35、提出的一种绩效评价体系，其最初目的在于找出超越传统的以财务量度为主的绩效评价模式，使组织的策略转化为行动。它包含四个方面的内容：财务层面、客户层面、内部经营流程层面以及学习成长层面。现在，平衡计分卡已经成为集团战略管理的重要工具，在集团战略规划和执行管理方面发挥着重要作用。2.5.3 绩效管理理论（1）绩效管理包括四个环节：（1）绩效计划。绩效计划是评估者和被评估者双方对员工应该实现的工作绩效进行沟通，并将沟通的结果落实为正式书面协议的过程。绩效计划的设计从公司最高层开始，将绩效目标层层分解到各个子部门，并最终落实到个人。（2）管理绩效。现代组织的发展日趋扁平化和分散化，因此要鼓励员工积极进行

36、自我管理，提升自身绩效。（3）绩效考核。这一环节是指企业在既定的目标战略下，运用特定的标准和指标，对员工的工作行为和取得的业绩进行评估，并利用评估结果对员工今后的工作行为和业绩进行正面引导的过程和方法。（4）奖励绩效。常见的奖励方式有绩效工资、奖金、表扬、晋升、津贴等。有关绩效管理理论，本书后面将进行专门阐释。2.5.3 绩效管理理论（2）学习型组织是由美国学者彼得圣吉提出的。所谓学习型组织，是一种能熟练创造、获取和传递知识的组织，它能在组织整体的层面上充分发挥每个员工的创造性，形成一种组织整体的学习氛围，使组织成员的个人价值得以实现、组织绩效得以提高。彼得圣吉在其第五项修炼：学习型组织的艺术

37、与实践一书中，提出了学习型组织所需要的五项要素：（1）建立愿景。愿景可以凝聚公司上下的意志力，在组织内部达成共识，使大家方向一致，共同为组织目标而奋斗。（2）团队学习。集体的智慧和力量是巨大的，通过共同努力和学习，有助于团队做出正确的组织决策，增强团队的凝聚力和向心力。（3）改变心智。通过团队的学习，可以突破个人旧的、局限的思维，发挥标杆学习的作用，不断进步和创新。（4）自我超越。这是指个人有意愿投入工作，愿意为工作付出和奉献，实现自我价值的突破和超越。（5）系统思考。这是指通过广泛搜集各种信息，增强组织的整体把握水平和全局思考能力，更加清晰地认识问题的本质。2.5.4 学习型组织理论网络组织

38、理论是20世纪80年代中后期开始发展起来的一个新领域，起源于微观经济学。该理论认为，网络组织是处理有关系统创新相关事务时所需要的一种制度，是一种在成员之间建立各种不同强度的关系纽带的组织的集合。该理论认为，网络组织具有如下特点：网络是一个开放的系统，它积极与外部单位进行交流，既向内吸收有益的资源又对外输出产品；网络的本质是动态的，它能够在交流中不断创新；网络通过交流使各个单元结成“网”，并不断产生新的结点，结点的密度越大，相互交流的机会就越多，交流也越频繁；网络中的流体是多样的，有物质、信息、技术、人员、资金、情感等多种类型；网络的交流是多层次、多渠道的。从网络组织的构建和运作来看，有两个重要

39、的因素：合作关系、运作平台的网络。网络组织的运作平台包括四个网络：信息网络、知识网络、物流网络以及契约网络。信息网络是网络组织的基础运作平台；知识网络是在组织内部和合作对象之间建立增强性和互补性的网络；合作产生的物流形成了物流网络；契约网络实际上就是合作网络，它不是利用制度规范和再谈判来调整，而是依靠彼此之间的信任和每次合作给予对方的较高满意度。2.5.5 网络组织理论06 行政组织理论1.威尔逊的行政组织思想（1）托马斯伍德罗威尔逊是美国著名的政治家、政治学家和行政学家，他于1887年发表在政治科学季刊上的行政学之研究被看作行政学诞生的标志，威尔逊也因此被称为“行政学之父”。其观点主要体现在

40、以下几个方面：建立独立的行政科学，确定研究范围：在行政学之研究中，威尔逊指出，随着社会事务的增多，政府的职能日益复杂，行政权力也不断扩张，由此导致行政管理的难度不断加大。在这样的背景之下，应当建立一门独立的行政科学来研究政府的职能和行为，促进行政管理的科学化和规范化。同时，威尔逊也在一定程度上为行政学的研究确定了大致范围，认为行政学应该主要研究人事问题、组织问题和一般性的管理问题。政治行政二分原则：威尔逊在行政学之研究一文中对行政学发展贡献最大的观点可以说是政治行政二分原则，该原则是行政学成立的基础和前提。他认为，政治和行政是两个不同的概念，“行政管理是置身于政治特有范围之外的”，行政管理的问

41、题不属于政治问题，二者应该分离开来。2.6.1 传统公共行政学组织理论1.威尔逊的行政组织思想（2）行政学研究的目标与任务：威尔逊认为，行政学研究的目标主要有两个：一是政府职能，即知道政府能够承担并且能较好承担的任务有哪些；二是实现政府职能的方法和措施，这是说要弄清楚政府怎样才能以最高的效率实现自身职能。在这一基础上，威尔逊提出行政学研究的目的在于要让行政工作摆脱纯经验分析和研究的状况，要更多地运用科学的理论和方法去指导活动和实践，促使行政工作建立在科学的原理之上。行政学的研究方法：威尔逊主张采用历史的方法和比较的方法对行政学进行研究，分析不同国家和政府的行政管理规律。他认为行政学是一门“外来

42、”的科学，对其既不可置之不理，更不能全盘接受，要在积极学习和借鉴其有益之处的同时根据本国情况加以适当的选择和改造，使其从根本上本土化。2.6.1 传统公共行政学组织理论2.古德诺的行政组织思想继威尔逊之后，美国的弗兰克J古德诺发表了政治与行政，对政治行政二分法做了进一步的研究。关于政治行政二分法的阐述：古德诺认为，政治是国家意志的表达，而行政是国家意志的执行。政治主要与政策的制定相关，而行政则主要体现在政策的执行中。政府机构之间的分工和政府功能的分工是不同的概念。不过，虽然表达国家意志的事务属于政治范畴，而执行国家意志的事务属于行政范畴，但是在现实情况中要把这两种功能赋予不同的机构行使却也是有

43、困难的。政治与行政的协调：虽然政治与行政之间存在诸多不同，应该在一定程度上相互分离，但是二者之间也不是完全分裂、互不相干的。古德诺认为，政治与行政之间也要进行相互协调，主要的协调方式有以下几种：政治对行政要适度控制；行政要适度集权；政党要发挥好自身的作用。2.6.1 传统公共行政学组织理论3.怀特的行政组织思想（1）伦纳德怀特在1926年出版了行政学导论，该书被誉为“第一本行政学教材”。在书中，怀特对行政组织进行了系统全面的阐述，对行政学的发展具有里程碑式的意义。行政学的研究范围和目的：怀特将公共行政界定为：在完成国家各个目标的过程中对人和物的管理。因此，公共行政的研究范围就是各级政府及其在行

44、政中的各种基本问题。行政组织体制：行政组织体制是行政组织的核心。怀特通过对美国和英国行政组织体制的研究和分析，将其划分为三类：自治型与官僚型、中央集权型与地方分权型、独立制与权力合一制。（1）自治型与官僚型。自治型体制中，行政官员的产生通过选举的方式，有任期限制，官员对民众负责；而在官僚型体制中，行政官员实行委任制，可以长期任职，负责的对象主要是上级领导。（2）中央集权型与地方分权型。中央集权型组织体制中，中央政府对国家和地方的重大事务拥有决定权，对各级地方行政机关的事务进行监督；而在地方分权型体制中，地方政府可以自主决定地方的行政事务，不受中央政府的干涉。2.6.1 传统公共行政学组织理论（

45、3）独立制与权力合一制。独立制中，每个服务机关都是一个独立的单位，和其他机关之间的联系较少。实施服务的机关各自掌握权力，只对最高部门或者立法机关负责并受其指导监督。权力合一制中，服务机关分散在各个部门之中，因为部门的工作属于同一个范畴，因此各机关之间需要进行密切的联系和合作。行政组织的职权和责任：对于政府的权责划分，怀特认为：第一，具有同一目标的行政事务、权力和责任要归于同一行政部门；第二，权责的分配要与行政任务相一致，与部门、人员的等级相一致；第三，权责的分配可以按照区域、行政工作的性质、工作方法和行政程序的不同加以分配。优良行政组织的标准：怀特认为，一个良好的行政组织需要具备以下几条标准：

46、行政组织能够获得最优秀的人才；组织成员要有一致的责任和适当的权力；将行政官员划分为政务官和事务官，各自明确自身的职权和任务；要设置协调机构专门进行综合的协调；要对组织的管理效率进行准确合理的测量。除了上述几方面的观点外，怀特还对行政环境、行政协调、行政伦理、行政监督、人才选拔等问题进行了一系列的研究，为行政学学科体系的建设做出了重大贡献。2.6.1 传统公共行政学组织理论新公共行政学是相对于传统的公共行政学而言的，是20世纪60年代末70年代初一批青年行政学者对传统行政学提出挑战而形成的“新”的理论。它运用现象学方法论、本土方法论和符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法，批判传统公共行政

47、以国家为中心追求管理效率、经济效果的观点，强调要以社会公平作为核心价值，倡导非价值中立和公共的使命。代表人物有沃尔多、弗雷德里克森等。1968年，公共行政评论的主编、美国行政学家沃尔多发起了在锡拉丘兹大学明诺布鲁克会议中心的研讨会，32位行政学学者聚集于此探讨公共行政今后的发展方向以及如何迎接未来的挑战。会议的成果集中体现在马诺力主编的迈向新公共行政：明诺布鲁克观点一书中。弗雷德里克森曾经担任美国公共行政学会的主席，在他的代表作论新公共行政新公共行政学沿革新公共行政学等书中，对传统公共行政学信奉的“效率至上”“政治行政二分”等观点进行了批判，并进一步强调“社会公平”等内涵。2.6.2 新公共行

48、政中的组织理论（1）对于行政组织问题的研究，弗雷德里克森认为，传统公共行政学的不足在于只注重研究行政组织本身，过分关注公共组织的内部动力，同时研究的理论过于空洞。对此，新公共行政学主张构建一种新型的政府组织形态，即建立一种动态开放的组织，把政府内部的行政管理放在次要地位，从一种全新的角度去认识和分析组织中的行政现象和运作过程。他认为公共行政组织中存在四种基本的运作过程：（1）分配过程。公共行政必须关心分配的形式。（2）整合过程。要通过权威阶层来协调组织中成员的工作过程。（3）边际交换过程。这是说公共行政组织与其他相关组织及目标群之间建立共生关系的过程。（4）社会情感过程。也就是社会训练过程。除

49、此之外，弗雷德里克森还认为，不断地变革才是当代公共行政发展的动力和核心内容。公共行政组织是各种公共服务的提供者和承担者，其结构和功能状况与公共服务的质量密切相关。传统的官僚组织结构僵化，无法很好地适应发展迅速的现代社会。还有一些公共组织将自身利益的扩张作为组织发展目标，忽视了其服务对象的需要，忽视了公民的自由平等权利，违背了民主政治的基本准则。因此，要不断对公共组织进行合理的改革，改革的目标就是要将公共组织变为一种顾客导向、应变灵活的组织形态，以更好地适应现代社会的发展变化。2.6.2 新公共行政中的组织理论（2）1.奥斯本和盖布勒的“企业家政府”新公共管理理论中最典型的代表就是奥斯本和盖布勒

50、的“重塑政府”，也称作“企业家政府”。这是奥斯本和盖布勒在总结美国地方政府和联邦政府改革经验的基础上，提出的政府管理新模式。“企业家政府”是指将企业家在经营中运用的一些科学管理方法以及追求的讲效率、重质量、善待消费者、力求完美服务等一系列精神运用到政府机构中，改革公共管理部门，重塑政府形象的一种理论。这一观点在二人代表作改革政府企业精神如何改革着公营部门中进行了详细的阐释。奥斯本和盖布勒认为，现行的政府体制机构臃肿、行动迟缓、效率低下，难以适应变化迅速、知识爆炸的现代社会，需要对其进行改革。他们主张把企业管理的精髓运用到政府管理中，建立一个花钱少而效率高的政府。为此他们提出了重塑政府的十条原则