公共管理学概论课件.ppt

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1、公共管理学概论课件 Still waters run deep.流静水深流静水深,人静心深人静心深 Where there is life,there is hope。有生命必有希望。有生命必有希望公共管理学的学习意义公共管理学的学习意义 1从公共管理学本身的学科属性来看 一门实践性很强的应用学科 2从当前我国公共管理的实践背景来看 政府改革与创新 公共领域的问题与危机 3从我国公共管理学的未来发展趋势来看 自身需要不断的理论创新 良好的外部环境 知识框架知识框架绪论绪论公共管理主体公共管理主体公共管理客体公共管理客体公共管理中的公共权力公共管理中的公共权力公共物品的供给公共物品的供给公共管理

2、的环境公共管理的环境公共部门战略管理公共部门战略管理公共资源管理公共资源管理公共财政管理公共财政管理公共政策公共政策公共部门绩效管理公共部门绩效管理公共管理伦理公共管理伦理公共管理改革与创新发展公共管理改革与创新发展 公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人:韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第二讲第二讲主讲教师主讲教师:韩艳丽韩艳丽学时学时:48:48 第一章第一章 绪绪 论论一、一、公共管理的一般理论概述公共管理的一般理论概述 1.公共管理的内涵 公共管理与公共行政 相关概念的比较:公共管理与行政管理 公共管理的概念：是以政府为核心的公共组织和其他会组织及公民为推进社会整体 协调发

3、展、增进社会的公共利益，通过观念和手段的不断创新，对日益复杂的公共事务及组织自身进行管理和优化的活动。2公共管理的特征 公共性 效能性 回应性 公共管理手段的多样性和创新性 法治性 二、公共管理学发展的历史进程二、公共管理学发展的历史进程 1西方公共管理学的产生和发展 （1）传统公共行政学时期 （2）作为一个新范式的公共管理学的出现 2公共管理学在我国的兴起 （1）我国公共管理学兴起的背景 （2）建设中国特色的公共管理学 绪绪 论论 1.西方国家公共管理学的产生和发展 (1)传统公共行政学时期 u传统公共行政学诞生的背景 从社会背景社会背景来看，资本主义垄断经济的形成以及“政党分肥制”弊病的蔓

4、延，是传统公共行政学诞生的社会依据。从理论背景理论背景来看，科学管理理论的形成和发展，是公共行政学 诞生的理论依据，为公共管理学理论的形成奠定了重要基础。u传统公共行政学的范式 主要代表人物及其理论 传统公共行政(学)范式的主要特点 我认为任何一门实用学科，在我认为任何一门实用学科，在没有必要了解它时，不会有人没有必要了解它时，不会有人去研究。去研究。威尔逊行政学研究威尔逊行政学研究绪绪 论论u传统公共行政学的合法性危机 对理性的过度推崇导致对人性的忽视对理性的过度推崇导致对人性的忽视 将政治与行政绝对分离，这与现实情况不符合将政治与行政绝对分离，这与现实情况不符合 将组织形态设计成封闭的等级

5、组织，也与现实管理需要矛盾将组织形态设计成封闭的等级组织，也与现实管理需要矛盾u传统公共行政学的深入发展（新公共行政学时期）达尔和西蒙对传统公共行政学的批判 新公共行政学对于传统公共行政学的超越：拓宽了研究领域，更新了研究方法，实现了多学科的交叉和交流，其研究趋势呈现出更符合实际的特点，即由政治与行政分离的研究，到政治与行政配合的研究；由静态的研究到动态的研究；由以事为中心的研究，到以人为中心的研究；由法规的研究到行为的研究；由机械的效率观到社会的效率观；由单科的研究到科际的研究等。绪绪 论论公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人:韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第三讲第三讲主讲教

6、师主讲教师:韩艳丽韩艳丽学时学时:48:48 (2)作为一个新范式的公共管理学的出现u公共管理学兴起的历史背景现实发展现实发展的需要：“政府失败”的消极影响是公共管理学产生的现实依 据时代趋势时代趋势的影响：经济全球化发展的影响 公民社会日益成熟的推动作用 科学技术高速发展的有力契机相关理论相关理论的勃兴与引入：社会科学跨学科研究、交叉综合研究的加强 u公共管理学研究范式的兴起及其特点两种途径：P途径 B途径公共管理（学）范式的特点概括：从理论基础理论基础来看 从内容内容上看 绪绪 论论公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人:韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第四讲第四讲主讲教师主讲

7、教师:韩艳丽韩艳丽学时学时:48:48 2.公共管理学在我国的兴起 (1)我国公共管理学兴起的背景u 学科背景：20世纪80年代我国公共行政学的复兴和发展u 社会背景：社会主义市场经济的发展 政府改革的深入u 国际背景：全球化时代的来临对我国政府管理的挑战(2)建设中国特色的公共管理学u研究方式和途径的创新u研究内容的创新u研究取向的创新 绪绪 论论 三、公共管理学的研究对象和研究方法 1公共管理学的研究对象u 作为公共管理主体的公共组织u 公共管理活动的过程及其环节u 公共管理的方法和艺术u 公共管理的价值实现机制 2.公共管理学的学科特征u 研究对象和范围u 学科理论基础u 学科研究焦点u

8、 学科内容体系u 研究方法 绪绪 论论 3.公共管理学的研究方法u 历史分析法u 比较分析法u 系统分析法u 案例分析法 绪绪 论论公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人:韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第五讲第五讲主讲教师主讲教师:韩艳丽韩艳丽学时学时:48:48 第二章第二章 公共管理的主体公共管理的主体 一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势一、公共管理的主体：呈多元互动的发展趋势 1.公共管理主体多元化形成的背景 （1）政府管理的合法性危机 20世纪30年代以前,在自由放任主义经济理论的主导下,政府只相当于“守夜人”的角色，它的作用仅限于保护社会免受侵犯；保护每一个社会成

9、员免受其他成员的强制，实现社会公正；建设和保护公共设施。19291933年出现的出现的世界性经济危机，市场失灵逐渐引起人们的认识，在凯恩斯主义的影响 下，国家开始进入全面干预阶段。20世纪70年代，西方国家先后出现严重的经济“滞胀”，政府一 元化管理的弊端逐渐暴露。政府改革进入了一个新的阶段。（2）非政府组织的崛起 延伸阅读:西方非政府组织崛起的原因 莱斯特萨拉蒙在美国的第三域一书中，将原因归纳为以下几个方面：历史的原因，人们习惯于在志愿组织中与别人一起行 事，愿意自己解决问题；市场缺陷；政府缺陷；非政府组织推进了社会多元化和自由的价值；非政府组织反映了一种凝聚情感的机制，这在崇尚个 人主义的

10、社会中显得特别重要。%在法国，单在1990年就建立了60000多个社团，而在1961年却不到60000多个。类似的，在德国，每100000人口的社团数量从1960年的160个增加到1990年的475个，翻了近三倍。即使是在匈牙利，在共产主义统治之后的两年内，他们也吹嘘达到了13000多个社团。而且，在经常被认为是典型福利国家的瑞典，其公民社会的参与率是世界上最高的：瑞典有近200000个有成员资格要求的社团，大多数瑞典人都参加了一个或一个人以上的社团，创建了一个1000000人口就有2300个社团的稠密的社会网络。-美莱斯特萨拉蒙：公民社会部门 2.公共管理主体多元化的主要特点 （1）在主体结

11、构主体结构上，政府不再是公共管理的唯一主体，除此 之外，还包括非政府组织、企业组织甚至公民个人等政 府体制外的力量在内。（2）在管理方式管理方式上，公共管理多元主体之间通过互动合作开 展活动。（3）在主体地位主体地位上，政府的核心作用是不可替代的。公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人:韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第六讲第六讲主讲教师主讲教师:韩艳丽韩艳丽学时学时:48:48 二、政府是公共管理的核心主体 1.政府在公共管理中的角色定位政府角色：指政府所具有的功能作用，它“与政府的性质、地位、权力、职能、任务等紧密相关，涉及政府的权力界定、功能、范围、行为方式等”。公共管理的主

12、体公共管理的主体2.政府在公共管理中的主要职能u调控宏观经济u 提供公共物品u 完善法律和制度框架u 治理外部效应u 调节和再分配社会收入政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经政府需要通过制定国家经济发展战略，确定经济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共济中长期发展目标，以及通过各种必要的公共政策，如财政政策（例如预算政策、税收政策、政策，如财政政策（例如预算政策、税收政策、财政收支监管政策）、货币政策（例如法定准财政收支监管政策）、货币政策（例如法定准备金、公开市场业务、再贴现等）、金融政策备金、公开市场业务、再贴现等）、金融政策（例如利率、汇率等）、就业政策和产业政策（例如利率、汇率等

13、）、就业政策和产业政策等，对经济活动进行有效干预，使社会总供给等，对经济活动进行有效干预，使社会总供给和总需求趋于基本平衡。和总需求趋于基本平衡。公共性程度高的公共物品不宜或不应由市场力量和社会力量供应的公共物品市场力量和社会力量不愿意提供的公共物品市场力量和社会力量没有能力提供或者虽有能力提供但非竞争性程度高的公共物品 第一，建立并逐渐完善保证市场机制正常运转所需要第一，建立并逐渐完善保证市场机制正常运转所需要的法律制度。这一法律体系主要由三个层次的内容构的法律制度。这一法律体系主要由三个层次的内容构成，即确认和保护产权关系的法律，如民法、专利法、成，即确认和保护产权关系的法律，如民法、专利

14、法、知识产权法、商标法等；规范进行某种类型经济活动知识产权法、商标法等；规范进行某种类型经济活动的法律，如商法、破产法、不动产交易法等；对一般的法律，如商法、破产法、不动产交易法等；对一般经济活动都需要进行调节、规制和监督的法律，如税经济活动都需要进行调节、规制和监督的法律，如税法、劳动法、环境保护法、消费者权益保护法等。法、劳动法、环境保护法、消费者权益保护法等。第二，完善法律法规防止垄断的发生，保证市场机制第二，完善法律法规防止垄断的发生，保证市场机制正常发挥作用。正常发挥作用。政府可以通过补贴或直接的公共部门的生产来政府可以通过补贴或直接的公共部门的生产来推进外部正效应的产出；通过直接的

15、管制来限推进外部正效应的产出；通过直接的管制来限制或遏制外部负效应的产出，如政府可以通过制或遏制外部负效应的产出，如政府可以通过行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，行政命令的方式硬性规定特定的污染排放量，企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平企业或个人必须将污染量控制在这一法定水平之下，或者政府征收排污税等方式来治理企业之下，或者政府征收排污税等方式来治理企业或个人的环境污染问题。或个人的环境污染问题。政府有责任以公共权力的力量，通过调节政府有责任以公共权力的力量，通过调节生产要素相对价格、税收和财政转移支付、生产要素相对价格、税收和财政转移支付、完善社会保障制度等手段，将不公平的程完善

16、社会保障制度等手段，将不公平的程度限定在社会可以接受和允许的范围内，度限定在社会可以接受和允许的范围内，从而实现社会公平目标，保持社会稳定。从而实现社会公平目标，保持社会稳定。三、非政府组织是公共管理的新兴主体 1.非政府组织(NGO)的概念、特征及其类型（1）概念 当前国际上对于非政府组织比较流行的定义 本教材对于非政府组织概念非政府组织概念的界定:是在政府组织和经济组织之外的以公共利益为目标取向，组织成员志愿参与的不以营利为目的的自治性社会组织的总和。（2）特征：组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性 公共管理的主体公共管理的主体独立部门（独立部门

17、（independent sectorindependent sector）、非）、非营利组织（营利组织（non-profit organizationnon-profit organization）、）、第三部门（第三部门（the third sectorthe third sector）、慈善）、慈善组织（组织（charitable organizationcharitable organization）、志）、志愿者组织（愿者组织（voluntary organizationvoluntary organization）、）、免税组织（免税组织（tax-exempt organizati

18、ontax-exempt organization）、）、公民社会组织（公民社会组织（civil society civil society organizationorganization）等。）等。（3）类型u当前比较有影响力的分类：联合国国际标准产业分类体系（ISIC）欧共体经济活动产业分类体系（NACE）非营利组织国际分类体系（ICNPO）u我国对于非政府组织的分类:我国政府主管部门的分类 社会团体 民办非企业单位 各类公益性基金会 理论界对于非政府组织的分类 中国社团组织分类识别体系 (人民团体社会团体宗教团体其他社团组织 民间组织分类 (针对学术研究 (针对行政管理的目的:群众团体

19、或人民团体 自治团体行业团体 学术团体社区团体 社会团体公益性基金会 一是从事自然科学、社会科学以及交叉科学研一是从事自然科学、社会科学以及交叉科学研究的学术性团体，如中国骨科学会；究的学术性团体，如中国骨科学会；二是由同行业的企业组成的行业性团体，中国二是由同行业的企业组成的行业性团体，中国棉纺织行业协会；棉纺织行业协会；三是由专业人员组成或依靠专业技术、专门资三是由专业人员组成或依靠专业技术、专门资金从事某项事业而成立的专业性团体，中国包金从事某项事业而成立的专业性团体，中国包装技术协会；装技术协会；四是人群的联合体或团体的联合体，如中国工四是人群的联合体或团体的联合体，如中国工业经济联合

20、会。业经济联合会。目的和功能角度的定义目的和功能角度的定义“结构结构-运作运作”角度的定义角度的定义法律角度的定义法律角度的定义世界上许多国家都在法律上对非政府组织作世界上许多国家都在法律上对非政府组织作出了相应地界定，如美国税法第出了相应地界定，如美国税法第501501条就规定，条就规定，免税组织必须要满足三个条件：该组织的运免税组织必须要满足三个条件：该组织的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文规定的其他目的；该组织的净收入不能明文规定的其他目的；该组织的净收入不能用于

21、使私人受惠；该组织所从事的主要活动用于使私人受惠；该组织所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开选举。不是为了影响立法，也不干预公开选举。资金来源角度的定义资金来源角度的定义联合国的国家收入统计系统采用的就是这种联合国的国家收入统计系统采用的就是这种定义。该系统认为非政府组织与其他组织定义。该系统认为非政府组织与其他组织（金融组织、非金融组织、政府和家庭）的（金融组织、非金融组织、政府和家庭）的区别在于，它的收入不是来自于以市场价格区别在于，它的收入不是来自于以市场价格出售的相关的商品和服务，而是来自其成员出售的相关的商品和服务，而是来自其成员缴纳的会费和支持者的捐赠。缴纳的会费和支持者

22、的捐赠。即凡是为了促进即凡是为了促进“公共利益公共利益”或者或者“团体利益团体利益”而而形成与发展的社会组织，皆可成为非营利组织。例形成与发展的社会组织，皆可成为非营利组织。例如，沃尔夫（如，沃尔夫（WolfWolf）认为非政府组织具有如下五个）认为非政府组织具有如下五个特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结特征：服务大众的宗旨；不以营利为目的的组织结构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；构；有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税本身具有合法免税地位；具有可提供捐赠人减免税的合法地位。的合法地位。这一定义是由美国约翰这一定义是由美国约翰

23、霍普金斯大学非营利组织霍普金斯大学非营利组织比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和比较研究中心提出的，它着眼于组织的基本结构和运作方式，认为凡是具备组织性、民间性、非营利运作方式，认为凡是具备组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性这些条件的组织都可以称之为性、自治性和志愿性这些条件的组织都可以称之为非政府组织。非政府组织。公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人:韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第七讲第七讲主讲教师主讲教师:韩艳丽韩艳丽学时学时:48:48 2.非政府组织在公共管理中的优势 (1)贴近民众的优势 (2)行动灵活的优势 (3)敢于创新优势 (4)专业性优势 (5

24、)广泛性优势 3.非政府组织在公共管理中的职能 (1)能够为社会提供广泛的公共物品和公共服务 (2)能够推动社会就业和社会发展 (3)有利于激发承担责任和积极奉献的公民精神，并促进自律性社会秩序的 形成 (4)能够培育民主价值观，提高民主化水平 (5)能够制约政府的公共权力 公共管理的主体公共管理的主体从从1990年的数据来看，法国年的数据来看，法国30%以上的儿童以上的儿童日常护理和日常护理和55%的居民护理是由非政府组织的居民护理是由非政府组织提供的；美国提供的；美国50%以上的医院床位和以上的医院床位和50%的的大学、日本大学、日本75%以上的大学是由非政府组织以上的大学是由非政府组织举

25、办的；意大利举办的；意大利40%以上的居民护理设施以以上的居民护理设施以及瑞典及瑞典40%以上的新建或翻建的居民房屋由以上的新建或翻建的居民房屋由非政府组织提供。非政府组织提供。从就业方面来看，在美国、英国、法国、德国、意大利、从就业方面来看，在美国、英国、法国、德国、意大利、瑞典、匈牙利和日本瑞典、匈牙利和日本8个国家中，非政府组织个国家中，非政府组织1990年雇用年雇用的人数相当于的人数相当于1490万领薪的全日制工人。这意味着每万领薪的全日制工人。这意味着每20个工作中就有一个是非政府组织提供的，在快速增长的服个工作中就有一个是非政府组织提供的，在快速增长的服务部门中这个比例更高，达到了

26、每务部门中这个比例更高，达到了每8个中就有一个。除此个中就有一个。除此之外，这些国家的非政府组织雇用的志愿人员相当于之外，这些国家的非政府组织雇用的志愿人员相当于480万个全日制雇员。将这些人数加入到总人口中，将使非政万个全日制雇员。将这些人数加入到总人口中，将使非政府组织就业再提高府组织就业再提高40%。非政府组织就业占所有非农就业。非政府组织就业占所有非农就业的的5%，占所有服务行业就业的，占所有服务行业就业的10%，占所有公共部门就，占所有公共部门就业的业的27%。四、全球治理下的国际组织是公共管理的重要主体 1.国际组织的概念、特征与分类（1）概念：由多国成员组成、活跃于世界舞台上、具

27、有独立 地位、以解决公 共问题和处理公共事务为目标导向的国家间组织实体。（2）特征：跨国性、组织性、独立性、非营利性（3）类型u按照成员的性质来划分：政府间国际组织和非政府间国际组织u按照组织的功能来划分：一般性国际组织和专门性国家组织u按照组织成员的地理范围来划分：全球性国际组织和区域性国际组织 公共管理的主体公共管理的主体 2.国际组织在全球治理中的角色和功能 （1）全球性法律法规的创制者 （2）国际合作的促进者 （3）国际和平的维护者 公共管理的主体公共管理的主体19951995年建立的世界贸易组织年建立的世界贸易组织(WTO)(WTO)多多边贸易体系，实际上就是一套比较完边贸易体系，实

28、际上就是一套比较完善的调节国际经济和贸易关系的法律善的调节国际经济和贸易关系的法律规则体系。规则体系。WTOWTO规则体系包括了关贸规则体系包括了关贸总协定在内的总协定在内的2020多个具体领域的协多个具体领域的协定、议定书、决议、谅解等，它调整定、议定书、决议、谅解等，它调整的领域从传统的货物贸易发展到服务的领域从传统的货物贸易发展到服务贸易，从关税减让发展到非关税壁垒贸易，从关税减让发展到非关税壁垒的限制和拆除，从与贸易有关的投资的限制和拆除，从与贸易有关的投资领域到知识产权贸易领域，从传统的领域到知识产权贸易领域，从传统的农业领域到高新技术产品和电子商务，农业领域到高新技术产品和电子商务

29、，几乎均将纳入其权力范围。几乎均将纳入其权力范围。当国际冲突将要发生时，国当国际冲突将要发生时，国际组织能够及时使争端当事际组织能够及时使争端当事国之间进行沟通，从而它们国之间进行沟通，从而它们尽早化解敌意；当国际冲突尽早化解敌意；当国际冲突发生后，国际组织能够以发生后，国际组织能够以“局外人局外人”的身份适时介入，的身份适时介入，以避免争端当事国之间的冲以避免争端当事国之间的冲突再升级；当国际冲突结束突再升级；当国际冲突结束时，国际组织还能够为双方时，国际组织还能够为双方的冲突所造成的损失进行适的冲突所造成的损失进行适当的弥补，并为它们重建各当的弥补，并为它们重建各项事业的提供帮助。项事业的

30、提供帮助。公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人:韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第八讲第八讲主讲教师主讲教师:韩艳丽韩艳丽学时学时:48:48 第三章第三章 公共管理的客体公共管理的客体 一、公共管理的客体：一切公共事务一、公共管理的客体：一切公共事务 1.何谓公共事务 是指那些在社会发展过程中所出现的与国家、集体、个人共同利益相关的社会性事务，主要表现为向国家、集体及个人提供相应的公共物品和公共服务。分类:国家公共事务 政府公共事务 社会公共事务 公共管理是对公共事务的管理，没有公共事务，就没有公共管理。王惠岩王惠岩 公共管理基本问题初探公共管理基本问题初探据英国大众百科全书对

31、国家作据英国大众百科全书对国家作出如下定义出如下定义:“由政治单位在其管由政治单位在其管辖的范围内制定规则和进行资源分辖的范围内制定规则和进行资源分配的机构。政府的功能配的机构。政府的功能:立法；立法；司法；司法；执行、行政管理。执行、行政管理。”美国百科全书指出美国百科全书指出:“政府政府词适应于词适应于管理团体和国家的机构及其活动。通常它管理团体和国家的机构及其活动。通常它指的是诸如英国或日本这些民族国家或其指的是诸如英国或日本这些民族国家或其分支如省、市地方政府的组织机构及法定分支如省、市地方政府的组织机构及法定程序，就这一方面而言，政府对已经确认程序，就这一方面而言，政府对已经确认为某

32、一民族国家中成员的事务进行管理。为某一民族国家中成员的事务进行管理。由此可见，政府就是一个国家或社会的治由此可见，政府就是一个国家或社会的治理机构。理机构。国家公共国家公共事务事务政府公共政府公共事务事务社会公共社会公共事务事务(立法立法司法司法)事务事务行政事务行政事务(包括带有政治色彩的行政包括带有政治色彩的行政性事务性事务宏观性的公共事务宏观性的公共事务政府机构内部的相关公共事政府机构内部的相关公共事务务)社会事务社会事务(与人类日常与人类日常生活密切相关生活密切相关的的)公共事务的类型公共事务的类型 2.何谓公共利益 (1)利益利益的界定u德国公法学界强调，利益不外是一个主体主体对一个

33、客体客体的享有，或是主体及客体间的关系中，存有价值判断或价值评判。价值是利益的中心要素，价值的产生要经由评价的过程，当任何人(评价主体)根据某一评价标准，对某客体为评估，就评估主体而言，该客体所获得的特定价值就是利益。u在我国，人们一般认为，利益利益与需要需要有着内在的关联，离开了需要就无所谓利益。(2)公共利益公共利益的界定 不同的研究视角u从公共利益和个人利益的角度u从受益者的人数多寡的角度u从地域范围的角度 本教材对于公共利益的界定：公共利益是符合社会全体或大多数成员需要，体 现他们的共同意愿，让他们共享的那类利益。德国学者洛厚德认为，德国学者洛厚德认为，“公益是一个相关空间关系公益是一

34、个相关空间关系人数的大多数人的利益，人数的大多数人的利益，换言之，这个地域空间就换言之，这个地域空间就是以地区为划分，且多以是以地区为划分，且多以国家之（政治、行政）组国家之（政治、行政）组织为单位。所以，地区内织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，就足的大多数人的利益，就足以形成公益。以形成公益。”英国学者边沁认为，公共利英国学者边沁认为，公共利益是益是“组成共同体的若干成员组成共同体的若干成员的利益的总和；不理解什么是的利益的总和；不理解什么是个人利益，谈共同体的利益便个人利益，谈共同体的利益便毫无意义。毫无意义。”美国思想家潘恩也认为美国思想家潘恩也认为“公公共利益不是一个与个人利益相

35、共利益不是一个与个人利益相对立的术语；相反，公共利益对立的术语；相反，公共利益是每个个人利益的总和。它是是每个个人利益的总和。它是所有人的利益，因为它是每个所有人的利益，因为它是每个人的利益；因为正如社会是每人的利益；因为正如社会是每个人的总和，公共利益也是这个人的总和，公共利益也是这些个人利益的总和。些个人利益的总和。”德国学者罗门德国学者罗门斯科诺斯科诺（Roman SchnurRoman Schnur）认为，）认为，公共利益是不确定多数人公共利益是不确定多数人的利益，这个不确定的多的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的内涵。数受益人就是公共的内涵。也就是说，根据受益人的也就是说，根据受

36、益人的多寡的方法决定，只要存多寡的方法决定，只要存在大多数的不确定数目之在大多数的不确定数目之受益人，即属公共利益。受益人，即属公共利益。(3)公共利益的特征u公共利益的开放性或非排他性u公共利益的内容广泛性u公共利益的层次性 二、社会公共事务的特征 1.1.公共性公共性 从社会公共事务的承担者来看，这些事务主要是由公共管理主体(公共组 织及其成员)来提供和管理的。从社会公共事务的存在价值来看，这些事务集中了全体社会成员的共同 利益。2.2.社会性社会性 3.3.层次性层次性 全球性社会公共事务 全国性社会公共事务 地方性社会公共事务 社区性社会公共事务 4.发展变化性发展变化性 公共管理的客

37、体公共管理的客体全球性社会公共事务指得是那些关系和影全球性社会公共事务指得是那些关系和影响着全人类的生活质量和整体命运的事务，响着全人类的生活质量和整体命运的事务，它需要解决的是人类社会普遍关心的那些它需要解决的是人类社会普遍关心的那些公共问题，如人口问题、资源问题、生态公共问题，如人口问题、资源问题、生态与环境问题，等等与环境问题，等等 全国性社会公共事务指得是那些涉及全国性社会公共事务指得是那些涉及一个国家范围内全体社会成员公共利一个国家范围内全体社会成员公共利益的事务，如科技、教育、医药卫生、益的事务，如科技、教育、医药卫生、社会保障等社会保障等 地方性社会公共事务指得是那些使地方性社会

38、公共事务指得是那些使国家范围内一定地区居民受益的事国家范围内一定地区居民受益的事务，如治安整治、基础设施建设、务，如治安整治、基础设施建设、扶贫开发等扶贫开发等 社区性社会公共事务指得是那些只社区性社会公共事务指得是那些只针对和影响一个社区范围内全体居针对和影响一个社区范围内全体居民日常生活质量的事务，如社区卫民日常生活质量的事务，如社区卫生、园林绿化、安全保障等生、园林绿化、安全保障等 公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人:韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第九讲第九讲主讲教师主讲教师:韩艳丽韩艳丽学时学时:48:48 三、基于公共管理客体的管理思想的演变 1.西方基于公共管理客

39、体的管理思想的演变 （1）物本管理u 建立在“经济人”假设的基础之上u“经济人”假设的含义主要包括三个方面：理性理性，也就是说人都是理性的动物，他们的行动总是会经过慎重考虑，而考虑 的焦点问题就在于行动能否带来自身利益的满足。只有符合自身的利益的时 候，他们才会主动采取相应的行动。自利自利，也就是说人都是自私的，他们在社会活动中总是在追求着自身的利益，可以说，自身利益的满足是刺激人积极性的唯一动力；追求利益最大化追求利益最大化，也就是说人总会根据自身利益的实现程度而付出不同的努 力，付出的努力都是为了获得自身的最大利益。u物本管理的主要思想重物轻人，把物的因素看作是具有决定性作用的因素，忽视人

40、在管理中的作用；把人当作机器的附属物，要求人去适应机器而不是要求机器去适应人；把人看作机器和劳动工具来管理，用人所创造的实际效益来判断和衡量人的价值，而忽视人本身所具有的价值；对人主要实行物质刺激和金钱鼓励，缺少应有的人文关怀。公共管理的客体公共管理的客体 （2）人本管理u建立在“社会人”假设的基础之上的u“社会人”假设的主要包括以下几个方面：从根本上说，人是由社会需求而引起工作动机的，并且通过与同事的关系 中获得认同感；工业革命与工作合理化的结果，使工作本身失去了意义，因此人更多地从 工作上的社会关系去寻求意义；人对同事们的社会影响力，更比对管理者所给予的经济诱因更为重视；人的工作效率随着管

41、理者能满足他们社会需求的程度而改变。u人本管理的基本内涵 坚持以人为中心，把人放在组织的核心地位，将人看作是组织最重要的 资源，注重人的行为和心理对于管理效果的影响；注重满足人的心理和社会需求以及人的全面发展，充分发挥人在管理中 的主动性和能动性；对人实行物质刺激和金钱激励的同时，同时也把对人的精神激励放在同 等重要的位置；注重人的综合素质的开发，注重组织文化的培养。公共管理学概论第一讲第一讲 主讲人主讲人:韩艳丽韩艳丽公共管理学概论公共管理学概论 第十讲第十讲主讲教师主讲教师:韩艳丽韩艳丽学时学时:48:48 2.中国基于公共管理客体的管理思想的演变 （1）传统管理思想 我国这一时期公共事务

42、管理的特点主要表现为对民生问题的关注 我国“组织人本主义”的主要体现：u关于人的行为规律的研究u关于发挥人的主观能动性的研究u关于“人的本性”问题的研究u关于人的欲望和需要问题的研究u关于奖惩和惩罚问题的研究u关于群体行为和组织行为的研究u关于用人问题的研究 （2）现代管理思想荀况在荀子荀况在荀子非相中提出：非相中提出：“人之人之所所 以为人者，何已也？曰：以其有辨也。以为人者，何已也？曰：以其有辨也。”孙武在孙子兵法中提出：孙武在孙子兵法中提出：“人情之人情之 理，不可不察理，不可不察”。韩非在韩非子韩非在韩非子南面中提出：南面中提出：“任任理理 去欲，举事有道。去欲，举事有道。”荀况在荀子

43、荀况在荀子天论中指出：天论中指出：“从天而从天而颂之，孰与制天命而用之？颂之，孰与制天命而用之？”“天有其时，地有其财，人有其治，夫是天有其时，地有其财，人有其治，夫是之谓能参。舍其所以参，而愿其所参，则之谓能参。舍其所以参，而愿其所参，则惑矣。惑矣。”荀况在荀子荀况在荀子性恶中指出：性恶中指出：“人之性恶，其善者人之性恶，其善者伪也。伪也。”“今人之性，饥而欲饱，寒而欲暖，劳而欲今人之性，饥而欲饱，寒而欲暖，劳而欲休，此人之情性也。休，此人之情性也。”他还进一步指出：他还进一步指出：“若夫目好若夫目好色、耳好声、口好味、心好利，骨体肤理好愉佚，是色、耳好声、口好味、心好利，骨体肤理好愉佚，是

44、皆生于人之情性者也。皆生于人之情性者也。”孟轲在孟子孟轲在孟子告子上中说：告子上中说：“人之善也，如水之人之善也，如水之下也。下也。”“无隐之心，非人也；无善恶之心，非人也；无隐之心，非人也；无善恶之心，非人也；无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之无辞让之心，非人也；无是非之心，非人也。恻隐之心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼心，仁之端也；羞恶之心，义之端也；辞让之心，礼之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其之端也；是非之心，智之端也。人之有四端也，犹其有四体也。有四体也。”荀子荀子礼论中提出：礼论中提出：“人生而有欲，人生而有欲，欲而不得，则不能不求；求而无度量

45、分界，欲而不得，则不能不求；求而无度量分界，则不能不争；争则乱，乱则穷。则不能不争；争则乱，乱则穷。”荀子接着在礼论篇中又提出要荀子接着在礼论篇中又提出要“养人养人之欲，给人以求。使欲必不穷乎物，物必之欲，给人以求。使欲必不穷乎物，物必不屈于欲，两者相持而长。不屈于欲，两者相持而长。”荀子荀子富国中指出：富国中指出：“赏不行，则贤者可不得而进赏不行，则贤者可不得而进也；罚不行，则不肖者不可得而退也。贤者不可得而近，也；罚不行，则不肖者不可得而退也。贤者不可得而近，不肖者不可得而退，则能不能不可得而官也。若是，则不肖者不可得而退，则能不能不可得而官也。若是，则万物失宜，事变失应万物失宜，事变失应

46、”诸葛亮在诸葛武侯文集中指出：诸葛亮在诸葛武侯文集中指出：“赏以兴功，罚以赏以兴功，罚以禁奸，赏不可不平，罚不可不均。赏赐知其所施，则勇禁奸，赏不可不平，罚不可不均。赏赐知其所施，则勇士知其所死，刑罚知其所加，则邪恶知其所畏士知其所死，刑罚知其所加，则邪恶知其所畏”。荀子荀子富国中指出：富国中指出：“离居不相待则穷，离居不相待则穷，群而无分则争。群而无分则争。”“人之生不能无群，群而人之生不能无群，群而无分则争，争则乱，乱则穷矣。无分则争，争则乱，乱则穷矣。”荀子荀子王制中还提出：王制中还提出：“王者之论，无德不王者之论，无德不贵，无能不官，无功不赏，无罪不罚。朝无幸位，贵，无能不官，无功不赏

47、，无罪不罚。朝无幸位，民无幸生，尚贤使能，而等位不遗。民无幸生，尚贤使能，而等位不遗。”四、能本管理是时代的召唤 1.能本管理理念 （1）什么是“能力人”假设u人以能力的充分发挥和不断提高为自己的首要价值追求首要价值追求；在其他价值追求与其发生冲突时，个人愿意牺牲其他利益来促进提高能力这一首要价值追求的实现。u个人把为组织和为社会发挥能力作为其基本道德，个人有着为组织和社会贡献能力的强烈意愿，并在发挥自身能力为组织和社会做贡献中获得满足。u为个人提高能力和充分发挥能力创造条件，是对个人最主要的激励手段，这一激励手段对个人最具有激励作用。（2）能本管理的含义u把组织成员所具有的能力作为管理的首要

48、对象，这改变了“人本管理”笼统地把抽象的“人”作为管理对象的传统，使管理对象更加明确具体。u把以能力为本位作为管理理念，即把人的能力作为管理工作的根本出发点，把人的能力看作是管理内容中起决定性作用的因素。u把提高和发挥人的能力作为管理工作的首要追求目标，并把人的能力的提高和发挥程度作为评价组织绩效的首要标准。u把提高和发挥能力作为主要激励手段，改变传统管理的激励方式。公共管理的客体公共管理的客体 （3）能本管理理念的外在表现u就组织的文化价值观文化价值观而言u就组织和成员之间的关系组织和成员之间的关系而言u就组织的特征、形态和目标特征、形态和目标而言 2.能本管理的制度安排 (1)建立“按能选

49、才”的录用制度录用制度 (2)建立“能者有其岗”的任用制度任用制度 (3)建立完善的绩效考核制度绩效考核制度 (4)建立有效的激励制度激励制度 (5)建立良好的培训制度培训制度 公共管理的客体公共管理的客体一方面，组织在录用考核之前，要根据自身的一方面，组织在录用考核之前，要根据自身的实际需要和特点对组织各层次、各岗位的人员实际需要和特点对组织各层次、各岗位的人员所具备的知识结构、劳动技能、创造能力、心所具备的知识结构、劳动技能、创造能力、心理素质、行为规范等进行认真细致的调查、研理素质、行为规范等进行认真细致的调查、研究和统计，制定出相应的标准和考核测试办法，究和统计，制定出相应的标准和考核

50、测试办法，以此作为遴选适合本组织需要人才的依据。另以此作为遴选适合本组织需要人才的依据。另一方面，组织在录用考核时，应当把眼光放到一方面，组织在录用考核时，应当把眼光放到鉴别被考核人员的现实能力水平上。鉴别被考核人员的现实能力水平上。一是要建立起完善的绩效考核体系，明确绩效考核的一是要建立起完善的绩效考核体系，明确绩效考核的标准，尽量做到考核指标准确、周全，能够客观地考标准，尽量做到考核指标准确、周全，能够客观地考核和反映出组织每个成员的能力水平；二是要在绩效核和反映出组织每个成员的能力水平；二是要在绩效考核的过程中，做到公开和公正，接受各方的监督。考核的过程中，做到公开和公正，接受各方的监督