中国西南扶贫世界银行贷款项目资金管理体系创新.pptx

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1、01092013090300451一、西南扶贫项目的效果与影响二、西南扶贫项目资金管理体系创新三、西南扶贫项目资金管理实践的启示和建议第1页/共54页01092013090300452一、西南扶贫项目的效果与影响（一）西南扶贫项目的基本情况（二）项目产生了明显的直接效果（三）西南扶贫项目产生了巨大影响第2页/共54页01092013090300453（一）西南扶贫项目的基本情况项目批准时间是19951995年7 7月1818日，于19961996年2 2月7 7日生效。项目贷款额度包括1.2861.286亿个特别提款权（相当于2 2亿美元）的信贷和47504750万美元的贷款。信贷的条件是国际

2、开发协会标准条件，3535年还款期；贷款的条件是期限2020年(含5 5年宽限期)，按复兴开发银行标准利率付息。第3页/共54页01092013090300454（一）西南扶贫项目的基本情况项目总投资由世界银行贷款和国内配套资金构成。其中世界银行提供1.286 1.286 亿个特别提款权信贷资金（相当于2 2亿美元），47504750万美元贷款；国内配套资金为2.3892.389亿美元配套资金(其中中央政府配套50005000万美元，省级政府配套1 1亿美元，县政府及受益人投入50005000万美元，北海、南宁、防城港三市投入38903890万美元)。第4页/共54页0109201309030

3、0455（一）西南扶贫项目的基本情况项目的总体目标是：研究、探索和验证跨地区、跨行业、综合性扶贫项目的有效性；大幅度降低3535个国定特困县的绝对贫困程度；促进贫困地区剩余劳动力健康、有序地向较为富裕的农村地区和快速发展的中等城市输出；强化扶贫机构，培养项目管理队伍，提高对扶贫项目的管理水平和对贫困程度的监测水平；通过土地的改良及水土保持工程，遏制贫困的石山地区环境的恶化状况；通过让农户在项目设计和执行过程中发挥决定性作用而鼓励当地公众的大力参与。第5页/共54页01092013090300456（一）西南扶贫项目的基本情况项目覆盖广西、贵州、云南3535个国家级贫困县的283283万贫困人口

4、 单位广西贵州云南总计项目县个12131035项目乡个9111782290项目村个5158264571798项目户户186648196843221102604593受益人人87857582674411308442836163第6页/共54页01092013090300457（一）西南扶贫项目的基本情况项目建设内容包括九个部分，分别是：教育、卫生、劳务输出、基础设施、土地与农户开发、乡镇企业、机构建设、项目与贫困监测（以上为软贷项目）和广西城市就业开发项目（硬贷项目）第7页/共54页01092013090300458（二）项目产生了明显的直接效果第一，项目区的贫困状况得到极大缓解。西南扶贫项目广

5、西、云南、贵州三省（区）农村贫困发生率从19951995年的31.5%31.5%下降到20012001年的12.9%12.9%；贫困强度由19951995年的1.23%1.23%下降到20012001年的1.04%1.04%；贫困深度由19951995年的5.8%5.8%下降到20012001年的3%3%；人均粮食消费量从19951995年的189189公斤增加到20002000年的209.4209.4公斤，提高了10.7%10.7%；人均纯收入由19951995年的939.45939.45元提高到20012001年的1422.051422.05元；第8页/共54页01092013090300

6、459（二）项目产生了明显的直接效果第二，项目区的基本生产生活条件得到明显改善，项目区的教育、卫生公共服务水平明显提高。第三，项目的成功准备与实施初步建立了乡村社区和贫困农户持续发展能力，项目区贫困地区干部群众的综合素质得到明显提高。第四，项目建设促进了项目区生态环境良性循环的形成。第9页/共54页010920130903004510（三）西南扶贫项目产生了巨大影响一是加快了“八七”扶贫攻坚计划进程。西南扶贫项目，共引进外资2.4752.475亿美元，加上国内配套资金总投资达4242亿元人民币，有效地缓解了贫困地区经济发展资金投入的瓶颈制约，极大地改善了贫困乡村的生产生活条件，稳定地解决了28

7、0280多万贫困人口的温饱问题，为中国“八七”扶贫攻坚计划的顺利完成做出了重要贡献。以广西为例，西南扶贫项目利用世界银行贷款达1.1351.135亿美元，折合人民币近1010亿元，几乎当于中央支持广西的无偿扶贫资金2 2年的总量。第10页/共54页010920130903004511（三）西南扶贫项目产生了巨大影响二是推动了中国扶贫开发的体制创新。如一次规划，分年实施，综合治理，联片开发；村为基础，整村推进；建立科学的贫困统计和监测系统、参与式扶贫，可持续发展；等等，这些成功经验和有效作法，对新世纪扶贫开发方针、政策的调整都产生了积极的影响，有些已经成为中国农村扶贫开发纲要（200120012

8、0102010年）的政策要点，在全国范围内实施推广。第11页/共54页010920130903004512（三）西南扶贫项目产生了巨大影响三是验证了大规模、综合性扶贫模式的有效性。四是为项目区培养了一支项目管理队伍。西南扶贫项目从准备到实施，先后1 1万多名工作人员参与了项目的不同阶段。他们通过参加，项目的前期准备、实施管理和各种专业培训，提高了综合素质和工作能力，形成了一支战斗力强、懂业务、能吃苦的扶贫工作队伍。第12页/共54页010920130903004513（三）西南扶贫项目产生了巨大影响五是推动了贫困地区的国际交流与合作。六是西南扶贫项目的成功准备与实施，创造和积累了一系列综合性扶

9、贫项目管理的基本经验，为世界反贫困路子的探索做出了贡献。第13页/共54页010920130903004514二、西南扶贫项目资金管理体系创新（一）世界银行项目资金管理的一般规则（二）西南扶贫项目资金管理体系创新第14页/共54页010920130903004515（一）世界银行项目资金管理的一般规则（1）世界银行贷款提款报帐的程序如图所示：报帐申请：县项目办组织项目验收 按验收结果按验收结果 进度表、报帐申请表、证明材料 报送报送 财政局 审核签字审核签字 省(区)项目办、财政厅 汇总审核签字汇总审核签字 国家财政部、国家项目办 第15页/共54页010920130903004516（一）世

10、界银行项目资金管理的一般规则世行资金回补：审核意见报审核意见报财政部 国家项目办 付款付款 资金回补方案资金回补方案财政厅 省(区)项目办付款付款 资金分配方案资金分配方案县财政局 县项目办付款付款 （根据项目实施计划及进度）（根据项目实施计划及进度）项目实施单位（根据项目实施计划及进度（根据项目实施计划及进度）第16页/共54页010920130903004517（一）世界银行项目资金管理的一般规则（2）国内配套资金根据资金来源、性质的不同，传递的渠道也就不同。财政的专项资金一般经各级财政部门最终到项目，少部分通过行业部门再下达到项目；商业贷款按照银行的程序和规则申请和使用。第17页/共54

11、页010920130903004518（一）世界银行项目资金管理的一般规则（3）从实践看，一般的世界银行贷款项目，如果按照以上规则运行的话，通常会出现以下问题：一是资金难以按时、足额到位，影响项目计划；二是配套资金承诺往往得不到兑现，影响投资规模；三是由于不同的资金有不同的使用管理规定，在不同类型资金不能按时到位时，势必影响整体项目的推进；四是项目办、资金部门、项目实施单位各自对项目的职责不明确，项目执行中的协调工作难度大。第18页/共54页010920130903004519（二）西南扶贫项目资金管理体系创新1、项目设计与管理理念的创新为项目资金管理体系的创新提供了基础 首先，综合性扶贫项目

12、的设计思路和推进项目的方式，为各种资金整合提供了基础。一是项目目标多元；二是内容综合。目标的多元性和内容的综合性必然导致资金投入的多元性。西南扶贫项目的资金来源包括世行信贷和硬贷款、国内配套资金和自筹，国内配套资金按性质分为扶贫贴息非贴息贷款、以工代赈扶贫资金和财政发展资金。第19页/共54页010920130903004520（二）西南扶贫项目资金管理体系创新其次，跨地区跨行业的开发模式对资金使用提出了新的要求。项目实施成效表明，跨部门的综合性扶贫项目设计思路是正确有效的。这种思路必然要求项目资金的使用要集中投入，整体性的产生效果。第20页/共54页010920130903004521（二）

13、西南扶贫项目资金管理体系创新第三，一次规划、分年实施的操作方式必然要求资金投入要有长期的计划性，避免随意性。（1 1）项目规划以村级规划为基础，项目实施以年度计划为依据，每个分项目有明确的实施方案;（2 2）严格的工作程序。每一个分项目、每一项管理工作均有明确的目标、要求、工作内容;（3 3）严格的工作标准，包括各子项目建设的技术标准、投资标准和户均投资标准。特别是户均投资标准既可避免人均投资过低达不到效果，也可避免人均投资过高垒大户、降低扶真贫的效果;（4 4）重视项目监测，及时掌握项目进展情况及问题。第21页/共54页010920130903004522（二）西南扶贫项目资金管理体系创新2

14、、项目资金传递与使用机制创新（1）构建综合性扶贫项目资金传递系统项目资金的分配、下达、使用、债权债务的落实等是资金管理的核心。具体面临的主要问题是：谁决定、如何决定资金分配？资金如何下达（传递）？资金以何种方式到达项目业主等等。由此，西南扶贫项目的资金管理体系相应包括了决策系统、管理系统、传递系统、接受系统和监测系统组成（如下图所示）第22页/共54页010920130903004523（二）西南扶贫项目资金管理体系创新 资金 资金 资金 图1 西南扶贫项目资金管理体系 决策系统管理系统传递技术系统接受系统监测系统第23页/共54页010920130903004524（二）西南扶贫项目资金管理

15、体系创新（2 2）从机制上解决资金传递的有效性和使用的协同性问题西南项目资金的传递和使用要解决的问题主要是：资金计划的合理性和严肃性；资金传递的有效性；不同种类资金的协同性；资金使用责任的确定性。第24页/共54页010920130903004525（二）西南扶贫项目资金管理体系创新第一个问题的解决主要依靠省区级扶贫领导小组的作用和权威。一是通过资金总体计划的制定落实配套资金计划，以满足“一次规划，分年实施”的需要；二是年度资金计划的制定要经从上到下、再从下到上的两次甚至多次的反复，以增强计划的合理性和可操作性；三是充分发挥项目办在计划调控中的作用；四是利用世界银行的每次检查促进资金的到位和存

16、在问题的解决。第25页/共54页010920130903004526（二）西南扶贫项目资金管理体系创新影响项目资金传递的有效性和使用的协同性有两个关键环节:(1):(1)项目管理系统的设计及其有效性；(2)(2)资金在哪一个层次上整合。现行的资金管理规定决定了资金不可能通过项目办系统直接传递，因此，传递的有效性取决于省区级项目办在资金传递流程中的作用。其中最主要有两个方面:第一,资金分配计划由省区级项目办根据项目实际进展制定。第二，有少量的配套资金通过省区级项目办下达，以增强和保持对整体项目的协调性。广西西南项目的资金运作机制就是按照以上原则设计和运行的。第26页/共54页0109201309

17、03004527（二）西南扶贫项目资金管理体系创新另一个要解决的问题是：所有项目资金必须在县一级统一分配使用。因为：（1 1）各分项目之间既相互独立，又相互关联形成一体，在资金安排上必须首先考虑项目的整体性，然后才是分项目的独立性；（2 2）不同的资金有不同的使用规定，当到位的资金与项目建设需要产生矛盾时需要进行调配，否则肯定影响整体项目的推进；（3 3）县项目办是政府专门为执行好项目而成立的机构，有能力担负资金整合的职责。而且，也只有赋予县项目办整合资金的职能，才能确保按计划实施项目并保证项目的整体性；（4 4）只有责权利的统一，才能解决资金传递的有效性和资金使用的协同性问题。第27页/共5

18、4页010920130903004528（二）西南扶贫项目资金管理体系创新由此，广西西南扶贫项目建立了以下的资金传递和使用机制：世行贷款：财政部 区财政厅 县财政局 县项目办 项目实施单位 项目；扶贫贷款：自治区农行 县农行 县项目办或项目业主 项目；以工代赈资金：区计委或区财政厅 区项目办或县财政局 县项目办 项目实施单位 项目；财政资金：区财政厅 区项目办或县财政局 县项目办 项目实施单位 项目。第28页/共54页010920130903004529（二）西南扶贫项目资金管理体系创新（3 3）从政策上规定各渠道资金的使用，同时制定资金的管理制度，使各渠道的资金能够合理使用。第29页/共54

19、页010920130903004530（二）西南扶贫项目资金管理体系创新3、项目资金管理体系创新（1 1）机构能力的提高是项目资金管理体系创新的基础。第30页/共54页010920130903004531（二）西南扶贫项目资金管理体系创新（2 2）构建科学的项目财务会计核算体系是项目资金管理体系创新的主要内容。第一，以县项目办作为县级项目财务管理和会计核算的中心。第二，建立立体交叉的二级明细和三级明细账薄核算体系。第31页/共54页010920130903004532（二）西南扶贫项目资金管理体系创新第三，两账平行运行，有效解决了硬贷企业的会计核算办法。设置“总部总账”和“世行账和行业账”两账

20、平行运行的会计核算式，有效解决了硬贷企业的会计核算办法。第四，严格规范的项目会计核算工作标准为项目财务的规范化管理提供了保证。第32页/共54页010920130903004533（二）西南扶贫项目资金管理体系创新第五，推广会计电算化促进项目财务管理水平的不断提高。从19991999年起，区县两级项目办实现了会计电算化。第六，将计算机运用于乡级项目债务管理，建立乡级项目债务计算机系统。（3 3）加强内部会计控制及财务管理制度建设是项目资金管理体系创新的保障。第33页/共54页010920130903004534（二）西南扶贫项目资金管理体系创新4、项目农户参与系统创新第一，项目选择与确定采取“

21、从上至下”再“从下至上”的办法；第二，确保贫困农户参与项目实施；第三，动员农户主要通过投工投劳形式参加社会服务项目和部分基础设施项目工程建设和提供少量配套资金参加农业、劳务输出项目活动，调动目标农户参与项目的主动性和积极性；第34页/共54页010920130903004535（二）西南扶贫项目资金管理体系创新第四，增强项目实施的透明度：所有村级规划制成村基本情况表、项目投资和实施规模表、分年完成计划表、项目活动分布图、项目简要说明，在村里张贴公布，让农户了解项目。对助学补助、营养补助名单和合作医疗减免名单进行公示；第五，提高农户参与项目实施与决策的程度：制订农户参与项目的工作方案，明确规定农

22、户参与项目的条件、权利、义务；第六，加大技术培训和农户培训的力度，提高农户参与和从项目中受益的能力。第35页/共54页010920130903004536（二）西南扶贫项目资金管理体系创新5、项目资金监测体系创新（1）建立交互式的监测方法体系。主要包括：报表、检查、验收、监测户、专题调查、专题会议、计算机管理系统等多种方式方法同时或交叉使用。第36页/共54页010920130903004537（二）西南扶贫项目资金管理体系创新（2）建立项目监测户网络。项目监测户网络通过对农户参与项目活动的连续跟踪记录，从分析项目给农户带来的经济效益的角度入手，着重监测项目给农户带来的实惠，农户解决温饱问题的

23、程度，从而分析资金使用的有效性。（3）开发应用“综合性扶贫项目计算机农户监测管理系统”第37页/共54页010920130903004538三、西南扶贫项目资金管理实践的启示和建议（一）综合性扶贫项目的理念及由此导致的机制和管理体系创新是提高扶贫资金效果的有效方式（二）在现行体制框架下，完善和创新项目资金传递和使用机制是综合性扶贫项目成功的关键（三）设计和组织国家大型综合扶贫项目将是促进扶贫开发效果的进一步提高的有效途径（四）加强扶贫开发能力建设是提高扶贫资金使用效果的根本措施（五）加快与整村推进计划实施相适应扶贫开发监测评价系统建设 第38页/共54页010920130903004539（一

24、）综合性扶贫项目的理念及由此导致的机制和管理体系创新是提高扶贫资金效果的有效方式 对贫困的理解和定义，是反贫困政策和措施选择的基础。贫困内涵的不断拓展需要综合性的干扰措施和对策。综合性扶贫项目的设计和组织理念是贫困内涵演化和与贫困人口特征相适应的必然选择。第39页/共54页010920130903004540（一）综合性扶贫项目的理念及由此导致的机制和管理体系创新是提高扶贫资金效果的有效方式 以上关于贫困概念都各自有一个要素，“社会公认的条件”、“最低生活水准”、“社会公认的基本生活水准”。贫困的存在即指不具备这些“基本或最低”的条件，这些条件本身的含义是贫困概念形成的基础。但“基本或最低”取

25、决于社会的看法，它们不是绝对的。最小需求的内容大致是：基本生理需求，维持正常生存活动必需的营养与热量、最低衣物和居住场所；基本社会服务享受，它以教育、卫生保健、文化活动等为主体；基本生产资料和生产资源的占有与使用；基本人身安全保障环境，涉及到贫困户尊严、人身权利、人际交往和社会地位等因素。第40页/共54页010920130903004541（一）综合性扶贫项目的理念及由此导致的机制和管理体系创新是提高扶贫资金效果的有效方式可见，随着贫困内涵的拓展，反贫困的措施也呈现多元化、综合性特征。另一方面，贫困人口大分散、小集中的分布特征对综合性扶贫项目提出了更高的要求。第41页/共54页0109201

26、30903004542（二）在现行体制框架下，完善和创新项目资金传递和使用机制是综合性扶贫项目成功的关键 项目资金或扶贫资金面临的主要问题是：（1 1）计划由谁制定；（2 2）资金如何传递；（3 3）资金使用如何与项目或规划的整体性相一致。第一，推广参与式扶贫的理念、原则和方法，广泛发动群众主动参与，实行项目、资金计划公示制，强化穷人拥有意识，完善项目资金计划自下而上的机制。第42页/共54页010920130903004543（二）在现行体制框架下，完善和创新项目资金传递和使用机制是综合性扶贫项目成功的关键第二，资金的传递效率取决于规划的质量和项目计划的制定和筹备。目前贫困村的规划均已完成，

27、必须从政策上强化规划的权威性。第三，不同类型的资金有不同的使用管理规定，为了保证规划或项目实施的整体性、整合各类扶贫资源，以充分发挥分项目间的相互促进作用，使扶贫资金使用效果最大化。第43页/共54页010920130903004544（三）设计和组织国家大型综合扶贫项目将是促进扶贫开发效果的进一步提高的有效途径 国际发展经验和西南扶贫项目的实践表明，组织国家大型综合扶贫项目可以提高扶贫开发效果。国家大型综合扶贫项目是指：以贫困片区为项目区域，以贫困村为基本单元，从产业、基础设施、社会服务、生态环境、素质提高等方面采取综合性项目干预策略，促进项目区（贫困村）贫困程度的大幅度缓解，加快其全面建设

28、小康社会进程。第44页/共54页010920130903004545（三）设计和组织国家大型综合扶贫项目将是促进扶贫开发效果的进一步提高的有效途径 组织国家大型综合扶贫项目必要性及意义在于：（1 1）在现有体制框架下从中央以项目的方式整合各种扶贫资源，包括国家专项扶贫资金、社会帮扶资金（资源）、东西协作资金（资源）、国际援助等，使各类资金（资源）形成合力，产生更大的扶贫效果。（2 2）确保有限的资金按项目规划用于目标区域和群体，并且由于保证一定的投资强度，可以使扶贫效果更加明显。（3 3）由于项目设计体现了贫困区域经济社会发展需要的各个方面（分项目），这些分项目之间是相互影响、相互促进的，项目

29、整体推进有利于产生整体扶贫效果。（4 4）有利于将扶贫开发融入区域经济社会全面、协调、可持续发展规划，使扶贫开发外部效果进一步放大。第45页/共54页010920130903004546（三）设计和组织国家大型综合扶贫项目将是促进扶贫开发效果的进一步提高的有效途径 组织国家大型综合扶贫项目是可行的：第一，多年扶贫开发建立了完整的机构和锻炼培养了一支专业队伍；第二，近十多年来，扶贫开发领域的国际交流与合作不断扩大，西南扶贫项目等大型国际合作项目的成功积累了可以借鉴的经验；第三，新阶段扶贫开发的方针、政策和近几年的工作成效提供了基础，如村级规划、整村推进扶贫计划、一体两翼扶贫开发战略均是综合扶贫项

30、目的基本内容。设计和组织大型综合扶贫项目需要强大的政治驱动，合理的方案设计，对现行扶贫机制的不断完善，以及队伍建设。第46页/共54页010920130903004547（四）加强扶贫开发能力建设是提高扶贫资金使用效果的根本措施 扶贫开发能力建设包括：全社会扶贫能力建设、政府扶贫系统能力建设、国际组织（非政府组织）扶贫能力建设、贫困社区和贫困人口能力建设。1 1、全社会扶贫能力建设。要从全面建设小康社会目标要求和落实科学发展观的高度，广泛动员、精心规划全社会扶贫的力量，如定点帮扶、东西协作、行业扶贫等均需要从战略层面上进行设计和组织。第47页/共54页010920130903004548（四）

31、加强扶贫开发能力建设是提高扶贫资金使用效果的根本措施2 2、政府扶贫系统能力建设。一是要提高扶贫机构的综合协调能力，充分发挥扶贫领导小组办公室的作用；二是加强扶贫队伍建设，不断提高扶贫队伍吸收和应用扶贫开发新理念、新方法的能力，提高扶贫项目设计管理、监测评估的能力，提高学习创新能力。第48页/共54页010920130903004549（四）加强扶贫开发能力建设是提高扶贫资金使用效果的根本措施3 3、国际组织（非政府组织）扶贫能力建设。系统总结评价扶贫开发领域目标交流与合作的做法、经验与教训，整合国际组织（非政府组织）在中国的扶贫开发资源，开展国际组织（非政府组织、含国内民间组织）参与政府扶贫

32、项目实施管理的试验，建立各类组织承担政府扶贫项目的程序和标准体系。第49页/共54页010920130903004550（四）加强扶贫开发能力建设是提高扶贫资金使用效果的根本措施4 4、贫困社区和贫困人口能力建设。将贫困社区和贫困人口能力提高作为扶贫开发的根本目标，组织引导贫困社区及人口全程主动参与村级扶贫开发规划制定、实施、管理、监测评价的全过程，建立和不断完善穷人拥有的扶贫机制，通过一系列扶贫项目活动促进贫困社区和贫困人口能力的不断提高，为扶贫开发的可持续发展打下基础。第50页/共54页010920130903004551（五）加快与整村推进计划实施相适应扶贫开发监测评价系统建设第一，完善

33、贫困监测系统。（1 1）以贫困村的贫困程度、深度的动态变化为基本内容，动态反映整村推进扶贫开发计划对贫困的影响及效果；（2 2）注重统计监测结果分析，为扶贫开发决策提供依据；（3 3）监测报告应动态化、社会化。第二，调整审计方式，从事后审计为主转变为事前审计建议、事中审计检查、事后效益审计并重，注重审计结果对提高扶贫资金使用效果的指导作用。第51页/共54页010920130903004552（五）加快与整村推进计划实施相适应扶贫开发监测评价系统建设第三，建设以贫困村、贫困户为基础的项目资金监测管理系统。一是在现有统计监测的基础上进一步充实项目、资金向贫困村、贫困户传递、使用及其效果的监测内容和指标；二是在西南项目农户信息管理系统的基础上，开发贫困村农户信息管理系统；三是建立参与式评价体系，每年保证在一定数量的样本村进行参与式监测评价。第四，借鉴世界银行检查项目的做法，开展采取委托第三方进行扶贫项目资金检查试点，以提高检查的效果。第52页/共54页010920130903004553谢谢!第53页/共54页010920130903004554谢谢您的观看！第54页/共54页