中外公务员制比较研究.pptx

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1、第第一一讲讲绪 论第1页/共79页 一、公 务 员 与 公 务 员 制 度 国家公务员，即指国家公务人员。他们是代表国家从事社会公共事务管理，行使行政职权，履行国家公务的人员。国家公务员制度，即是通过制定法律和规章，对国家公务员依法 进行管理的总称。第2页/共79页 公务员的公务员的权力与义务规定权力与义务规定、分类分类制度、制度、录用录用制度、制度、选任选任制度、制度、考核考核制度、制度、奖惩奖惩制度、制度、任用任用制度、制度、升降升降制度、制度、工资工资制度、制度、福利福利制度、制度、退职退休退职退休制度、制度、辞职辞退辞职辞退制度、制度、廉政廉政制度、制度、申诉申诉制度、制度、管理体制管

2、理体制等。等。公务员制度就是由这公务员制度就是由这一系列制度一系列制度构构 成的成的体系体系。二、公务员制度的具体内容第3页/共79页第第二二讲讲 公务员制度公务员制度 的历史发展的历史发展第4页/共79页1、工业经济发展是西方公务员制度产生的经济基础1818、1919世纪，西方世纪，西方工业革命工业革命兴起，为公务员制兴起，为公务员制度的产生提供了经济基础。由于机器化大生产度的产生提供了经济基础。由于机器化大生产的发展和城市人口急剧增加，迫切要求英国社的发展和城市人口急剧增加，迫切要求英国社会组织机构，包括政府管理组织从传统的小生会组织机构，包括政府管理组织从传统的小生产组织向产组织向现代大

3、生产现代大生产组织转变，要求政府改革组织转变，要求政府改革管理体制管理体制，增强，增强管理权限管理权限，转变，转变管理方式管理方式，提，提高高管理技术水平管理技术水平。一、公务员制度形成的历史条件第5页/共79页2、政治理论发展是西方公务员制度产生的思想基础 17至18世纪资产阶级革命时期形成的如社会契约理论、主权在民理论、代议民主理论、权力制衡理论等，是西方国家用以指导建立资产阶级国家政权和公务员制度的理论基础。第6页/共79页 中国古代官员制度源远流长，从隋唐开始实行科举制，并经过不断实践和完善，在对官吏的考试、考核、晋升、奖惩和退休等方面有一套比较完整的办法。对世界公务员制度的形成产生了

4、重要影响。因此，西方学者普遍认为，中国是文官制度的创始国。3、中国科举制度为西方公务员产生提供了借鉴第7页/共79页4、政治改革需要是西方公务员制度产生的直接原因西方，随着资本主义政党政治和选举制度的发展，导致政府职位的激烈竞争，大选后上台的政党大批更换政府各种人员，极大的影响了政府工作的连续性和稳定性，导致腐败发生。第8页/共79页二、西方主要国家公务员制度的 演进过程公务员制度，作为与现代经济、政治和社会管理发展相适应而形成的政府人事管理制度，在西方发达资本主义国家得到很快传播和推广。英国公务员制度的建立，对世界其他各国，特别是西方国家产生了很大影响。第9页/共79页1 1、英国文官制度的

5、建立和发展、英国文官制度的建立和发展 西方国家公务员（文官）制度起源于英国。西方国家公务员（文官）制度起源于英国。(1)(1)英国的文官制度起源于英国的文官制度起源于政务官政务官与与事务官事务官的分离的分离（1919世纪世纪3030年代尝试文官常任，在财政部设立常务次官，产生了不受年代尝试文官常任，在财政部设立常务次官，产生了不受党派影响党派影响，不与，不与内阁共进退内阁共进退，长期任职长期任职的事务官，即早期的文官）的事务官，即早期的文官）第10页/共79页 (2)(2)实行官职考试补缺制度是英国文实行官职考试补缺制度是英国文官官 制度的标志制度的标志 英国文官制度形成的一个重要标志是英国文

6、官制度形成的一个重要标志是推行考试录用制度。推行考试录用制度。（18541854年，英国出台了年，英国出台了关于建立英关于建立英国常任文官制度的报告国常任文官制度的报告，即，即“诺斯诺斯科特科特杜维廉报告杜维廉报告”。提出了以建立。提出了以建立通过公开竞争考试招募政府工作人员通过公开竞争考试招募政府工作人员为主要内容的的统一的文官制度。）为主要内容的的统一的文官制度。）第11页/共79页(3)(3)英国政府颁布的两个枢密院令宣告了文英国政府颁布的两个枢密院令宣告了文 官制度官制度的建立的建立1855年、年、1870年英国先后颁布了两年英国先后颁布了两个枢密院令个枢密院令关于录用国王政府文官关于

7、录用国王政府文官的枢密院令的枢密院令和和第二号枢密院令第二号枢密院令构成了英国现代文官制度的基本原则构成了英国现代文官制度的基本原则和基本措施。和基本措施。世界上世界上第一个第一个文官制度文官制度诞生。诞生。第12页/共79页 2 2、美国文官制度的形成、美国文官制度的形成美国的文官制度是在英国文官美国的文官制度是在英国文官制度基础上，经过多次调整、制度基础上，经过多次调整、改革而逐步建立和完善起来的。改革而逐步建立和完善起来的。第13页/共79页(1)(1)克服官吏制度中的腐败现象是克服官吏制度中的腐败现象是 美国建立文官美国建立文官制度的直接起因制度的直接起因182918291833183

8、3年期间，美国盛行年期间，美国盛行政政党分肥党分肥制度，政府的职位大都是制度，政府的职位大都是政治性任命政治性任命，总统把政府职位作，总统把政府职位作为对竞选支持者的一种为对竞选支持者的一种恩赐恩赐，分，分配给支持者。由此带来了严重的配给支持者。由此带来了严重的腐败腐败，使政府机关，使政府机关冗员增加冗员增加，政政绩低劣绩低劣，从而影响政府工作的连，从而影响政府工作的连续性和稳定性。续性和稳定性。第14页/共79页(2)(2)彭德尔顿法彭德尔顿法奠定了美国文官奠定了美国文官制度的基础制度的基础18811881年，美国第年，美国第2020任总统菲尔德遇刺身亡，这一事件促成了美国加快建立任总统菲尔

9、德遇刺身亡，这一事件促成了美国加快建立公务员制度的进程。公务员制度的进程。18831883年年1 1月，国会通过了月，国会通过了调整和改革美国文官制度调整和改革美国文官制度法律法律(即即彭德尔顿法彭德尔顿法)。这个法律确定了文官制度的一些基本原则，这个法律确定了文官制度的一些基本原则，取消取消“政党分肥制政党分肥制”,实行实行考试录用考试录用制度和制度和功绩晋升功绩晋升制度。制度。彭德尔顿法彭德尔顿法是美国文官制度的基本法，它的出台标志着美国文官制度的是美国文官制度的基本法，它的出台标志着美国文官制度的形成形成。第15页/共79页3 3、德国的文官制度、德国的文官制度德国是世界上德国是世界上较

10、早较早实行公务员制度的国家。早在实行公务员制度的国家。早在17001700年就在年就在军队军队中采用竞争考试中采用竞争考试方法任用军事法官。方法任用军事法官。17701770年，政府规定年，政府规定所有高级官员所有高级官员必须从成绩优异的必须从成绩优异的大学生中大学生中选任，并规定必须参加选任，并规定必须参加笔试笔试和和口试口试，笔试科目有，笔试科目有法学法学、政治学政治学、经济学经济学和和行政管理行政管理，两试合格才能被录用或任用。德国文官制度在两试合格才能被录用或任用。德国文官制度在1818世纪就形成了世纪就形成了比较完备比较完备的制度。的制度。第16页/共79页1919世纪中叶，德国工业

11、经济迅速发展，政府职能扩大。世纪中叶，德国工业经济迅速发展，政府职能扩大。18791879年，德国政府通年，德国政府通过立法，规定了行政人员的考试标准。过立法，规定了行政人员的考试标准。19181918年年8 8月修订月修订 魏玛宪法魏玛宪法，规定：，规定：“官吏为全国之公仆，不是一党一派之佣役官吏为全国之公仆，不是一党一派之佣役”。同时，在考。同时，在考试任用公务员制度的基础上，又进一步把试任用公务员制度的基础上，又进一步把政务类政务类公务员和公务员和事务类事务类公务员区别开公务员区别开来，从而确定了德国公务员制度。来，从而确定了德国公务员制度。第17页/共79页4 4、法国的公务员制度、法

12、国的公务员制度法国公务员制度，从开始建立到形成现代意义法国公务员制度，从开始建立到形成现代意义上的公务员制度，经历了一个曲折的发展过程。上的公务员制度，经历了一个曲折的发展过程。在法国，在法国，1818世纪世纪7070年代年代就有人提出有关公务员就有人提出有关公务员的法律草案，以此来的法律草案，以此来限制限制高级文武官员在公职高级文武官员在公职中的种种中的种种特权特权，后来又建立了公职人员，后来又建立了公职人员民选民选制制度，但从整体上看，由于法国政局长期动荡，度，但从整体上看，由于法国政局长期动荡，封建复辟与资产阶级的反复辟斗争非常激烈，封建复辟与资产阶级的反复辟斗争非常激烈，官吏任用形成了

13、官吏任用形成了“恩赐制恩赐制”与与“分肥制分肥制”的交的交替，官场替，官场营私舞弊营私舞弊和和任人唯亲很严重任人唯亲很严重，中下级，中下级公务员对此强烈不满并进行了长期斗争，直到公务员对此强烈不满并进行了长期斗争，直到19461946年年1010月月，国民议会才讨论通过了，国民议会才讨论通过了公务公务员总章程员总章程,使之有了一个比较使之有了一个比较完整而系统完整而系统的公的公务员制度务员制度.第18页/共79页 5 5、日本的公务员制度、日本的公务员制度在日本在日本,近代官僚制度始于近代官僚制度始于明治维新明治维新。二战前日本的官僚制度实际上是日本。二战前日本的官僚制度实际上是日本天皇独天皇

14、独裁专制裁专制的统治工具。的统治工具。“二战二战”日本失败后，社会混乱，经济崩溃，在国内外、特日本失败后，社会混乱，经济崩溃，在国内外、特别是别是美国美国占领军的占领军的压力压力和要求下，按照政府管理必须遵循和要求下，按照政府管理必须遵循民主民主和和效率效率原则，提出原则，提出了改革日本公务员制度的了改革日本公务员制度的7 7项项具体原则，在具体原则，在19471947年年1010月月公布实行公布实行日本国家公务日本国家公务员法员法，该法规定了日本国家公务员制度的各项基本准则。，该法规定了日本国家公务员制度的各项基本准则。第19页/共79页 三、西方国家公务员的范围 1 1、大范围：、大范围：

15、（法国、日本等）（法国、日本等）把国家从中央到地方政府机关的把国家从中央到地方政府机关的公职公职人员、各级人员、各级立法立法机关、机关、审判审判机关、机关、检查检查机关、国立机关、国立学校学校及及医医院院、国有企业国有企业、事业事业等部门的所有等部门的所有正式正式工作人员，工作人员，统称为公务员。统称为公务员。第20页/共79页2 2、中范围、中范围：（美国、德国等）（美国、德国等）把国家政府机关中的把国家政府机关中的所有工作人员所有工作人员（包括（包括工勤工勤人人员）员）统称统称为公务员，为公务员，不包括不包括立法立法机关和机关和审判审判机关机关的文职人员以及的文职人员以及军事军事人员。（人

16、员。（德国德国的公务员还包的公务员还包括括大学教授大学教授、医护人员医护人员、火车司机火车司机等）等）第21页/共79页3 3、小范围：、小范围：（英国和英联邦国家）（英国和英联邦国家）把通过公开考试，择优录用，在政把通过公开考试，择优录用，在政府机关长期任职的府机关长期任职的文职人员文职人员称为公称为公务员，不包括有务员，不包括有选举选举和和政治任命政治任命产产生的生的总理总理、大臣大臣、政务次官政务次官等和等和国国有企业有企业、事业单位事业单位的工作人员，也的工作人员，也不包括不包括司法人员司法人员和和军职人员军职人员。第22页/共79页公务员的三重身份公务员的三重身份：1 1、是国家性质

17、、行政机关的、是国家性质、行政机关的权力权力代表；代表；2 2、是国家行政机关的、是国家行政机关的雇雇（职职）员员；3 3、社会、社会普通普通公民。公民。第23页/共79页 四、我国人事制度的 历史发展和改革第24页/共79页理论准备阶段（19841986）8080年代初，针对传统干部人事制度的弊端，提出了年代初，针对传统干部人事制度的弊端，提出了“四化四化”标准，废除领导干部职务终身制等。标准，废除领导干部职务终身制等。8080年代中年代中期，为适应经济体制和政治体制改革的不断深化的需要，国家公务员制度建设被提上了议事日程，开始了期，为适应经济体制和政治体制改革的不断深化的需要，国家公务员制

18、度建设被提上了议事日程，开始了理论上的探索。理论上的探索。19841984年，国家工作人员法草拟出台，年，国家工作人员法草拟出台，19851985更名为国家行政机关工作人员条例。更名为国家行政机关工作人员条例。第25页/共79页试点实验阶段（19891993）19891989年，国务院的六个部门，即审年，国务院的六个部门，即审计署、海关总暑、国家统计局、国计署、海关总暑、国家统计局、国家环保局、国家建材局等率先进行家环保局、国家建材局等率先进行公务员试点；次年在地方的两个重公务员试点；次年在地方的两个重要城市要城市哈尔滨和深圳市进行公务哈尔滨和深圳市进行公务员制度的试点。着两个城市的试点员制度

19、的试点。着两个城市的试点力求为中央国家机关和地方政府机力求为中央国家机关和地方政府机关推广这一制度提供经验。关推广这一制度提供经验。第26页/共79页全面实施阶段（1993年至今）19931993年，国家公务员暂行条例年，国家公务员暂行条例正式颁布。其后，又相继出台了与之相配套正式颁布。其后，又相继出台了与之相配套的相关法规以及实施细则。的相关法规以及实施细则。经过十多年的探索与实践，目前已取得令人瞩目的成就，初步实现了由传统经过十多年的探索与实践，目前已取得令人瞩目的成就，初步实现了由传统的人事制度向现代公务员制度的转变，建立了国家公务员制度的基本框架，的人事制度向现代公务员制度的转变，建立

20、了国家公务员制度的基本框架，形成以形成以条例条例为主导，由近为主导，由近4040个单项法规和实施细则为配套的公务员管理个单项法规和实施细则为配套的公务员管理法规体系。法规体系。第27页/共79页中国国家公务员是指中央和地方各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员,具体包括国务院组成机构、直属机构和办事机构以及地方省、市、自治区人民政府机构等代表国家行使行政权力的所有工作人员。不包括国家和地方最高权力机关、审判机关、检察机关、军事机关的工作人员和国有企事业单位的工作人员。新的国家公务员法已将中国共产党、其他民主党派和群团组织等非国家权力的各类人员（工勤人员）纳入国家公务员系列。第28页/共79

21、页第第三三讲讲 中外公务员制度中外公务员制度 的指导原则的指导原则第29页/共79页一、建立国家公务员制度的意义 1、有有利利于于调调整整干干部部结结构构，提提高高机机关关工工作作人人员员的的政政治治、业业务务素素质质，强强化化政政府府指指挥挥系系统统，提提高高机关行政工作效率。机关行政工作效率。第30页/共79页 2 2、有利于加强廉政建设。廉政、有利于加强廉政建设。廉政建设的核心是提高队伍素质和加强制建设的核心是提高队伍素质和加强制度建设，而公务员制度正是从这两个度建设，而公务员制度正是从这两个方面为廉政提供保障机制。通过考试方面为廉政提供保障机制。通过考试录用、严格考核、正规化培训等，提

22、录用、严格考核、正规化培训等，提高公务员队伍素质；通过义务权利、高公务员队伍素质；通过义务权利、纪律、回避、申诉控告等制度，保证纪律、回避、申诉控告等制度，保证和促进公务员依法行政，廉洁奉公；和促进公务员依法行政，廉洁奉公；通过人事管理的法制化，避免用人中通过人事管理的法制化，避免用人中的不正之风。的不正之风。第31页/共79页 3 3、有利于促进机关人事、有利于促进机关人事管理工作的科学化、法制化，管理工作的科学化、法制化，同时，对其他机关以及企业、同时，对其他机关以及企业、事业单位的人事制度改革，也事业单位的人事制度改革，也必将起到推动和促进作用。必将起到推动和促进作用。第32页/共79页

23、二、国家公务员制度的基本原则1、中西公务员制度共有的原则（1）公开原则 政务公开是一个国家政治制度民主化的重要标志；公开围范的程度，则是一个国家政治民主化程度高低的重要标志。公开原则是现代各国公务员制度最基本的指导原则。主要包括：第33页/共79页 录用公开：录用公开：是指公务员招录的全过程与内容都要是指公务员招录的全过程与内容都要向社会公开。许多国家对录用公开方式和内向社会公开。许多国家对录用公开方式和内容进行了明确规定。容进行了明确规定。晋升公开：晋升公开：是指公务员晋升更高一级职务的程序和是指公务员晋升更高一级职务的程序和过程要公开。它分为考试公开与考核公开，过程要公开。它分为考试公开与

24、考核公开，对此，各国又有着不同的规定。对此，各国又有着不同的规定。第34页/共79页（2 2）公平原则）公平原则 录用机会均等；录用机会均等；晋升机会均等；晋升机会均等；享受的待遇均等。享受的待遇均等。另外还有两项公平规定：比例公平比例公平：即指各民族和各地区国家公务员在全体公务员中所占比例，应同它们人口在全国总人口数中所占比例大体相同；比较公平比较公平:指公务员之间的公平是相对的，公平不是平均，也不是等同，是有差别的相对公平。第35页/共79页（3）公正原则）公正原则 各国公务员制度的公正原则，具体表各国公务员制度的公正原则，具体表现为公务员制度运作过程的公正，包括现为公务员制度运作过程的公

25、正，包括:过程的规范性；过程的规范性；过程的中正性；过程的中正性；过程的充分性；过程的充分性；过程的透明性；过程的透明性；过程结果的公认性。过程结果的公认性。第36页/共79页 各国公务员制度公正原则的各国公务员制度公正原则的主要实现途径：主要实现途径：通过公开竞争实现公正；通过公开竞争实现公正；通过客观考核实现公正通过客观考核实现公正 通过补救措施实现公正。通过补救措施实现公正。第37页/共79页（4）法制原则）法制原则 1 1、国家依法对公务员进行管理；、国家依法对公务员进行管理；2 2、公务员依法享有权利和履行义、公务员依法享有权利和履行义务；务；3 3、国家公务员必须依法行政；、国家公

26、务员必须依法行政；4 4、依法监督：、依法监督：依法对公务员管理机关和单位依法对公务员管理机关和单位的监督；的监督；依法对公务员的活动进行监督。依法对公务员的活动进行监督。第38页/共79页2 2、西方公务员制度特有、西方公务员制度特有 的指导原则的指导原则 （1 1）政治中立原则）政治中立原则 主要包括公务员不能参加和支持主要包括公务员不能参加和支持党派活动，不能参加和支持反对政府的党派活动，不能参加和支持反对政府的活动，不能参加政治性竞选活动。其原活动，不能参加政治性竞选活动。其原因：因：受到主权在民、政治与行政受到主权在民、政治与行政分离理论的影响；分离理论的影响；为适应两党或多党轮流执

27、政这为适应两党或多党轮流执政这种政党体制运作的需要。种政党体制运作的需要。第39页/共79页（2）两官分途原则）两官分途原则“两官两官”，是指政务官和业务官（或称事务官）。，是指政务官和业务官（或称事务官）。两官分途，是指两类官员在产生方式、任用条件、两官分途，是指两类官员在产生方式、任用条件、管理形式、职责范围和职务履行等方面属于两种管理形式、职责范围和职务履行等方面属于两种不同的类型，对两类官员应当进行区别管理，两不同的类型，对两类官员应当进行区别管理，两类官员不能交换、交替任职，两类官员的职能作类官员不能交换、交替任职，两类官员的职能作用也不能代替履行。用也不能代替履行。第40页/共79

28、页（3）分权制衡原则）分权制衡原则分权制衡分权制衡，即以，即以权力制约权力权力制约权力，是西方资产阶级国家政权实现形式的重要，是西方资产阶级国家政权实现形式的重要指导原则，也是公务员制度的基本指导原则。指导原则，也是公务员制度的基本指导原则。1818世纪法国思想家世纪法国思想家孟德斯鸠孟德斯鸠首次明确首次明确提出具有现代意义上的三权分立学说：提出具有现代意义上的三权分立学说：“每一个国家有三种权力：每一个国家有三种权力：（一）立法权力；（一）立法权力；（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力（二）有关国际法事项的行政权力；（三）有关民政法规事项的行政权力”。他把。他把第

29、二种权力称为行政权，第三种权力称为司法权。他主张要防止滥用权力，就必须第二种权力称为行政权，第三种权力称为司法权。他主张要防止滥用权力，就必须以权力约束权力，形成各种权力既相互联系，又相互制约的政体以权力约束权力，形成各种权力既相互联系，又相互制约的政体。第41页/共79页4 4、中国公务员制度的特点、中国公务员制度的特点 指导原则指导原则:坚持以经济建设为中心,坚持四项基本原则,坚持改革开放；继承和发扬优良传统；吸收人事改革的成功经验；借鉴国外人事管理方面的有益经验和做法。第42页/共79页 特点：特点：体现分类管理的原则；具有科学的激励竞争机制；具有正常的新陈代谢机制；具有勤政廉政的保障机

30、制；具有健全的法律法规体系。第43页/共79页第第四四讲讲中外公务员的中外公务员的 权利和义权利和义务务第44页/共79页 公务员拥有的权利必须是法律规定的；公务员拥有的权利必须是法律规定的；公务员的职务权力是不可放弃的；公务员的职务权力是不可放弃的；公务员权利中的部分具体权利享有只公务员权利中的部分具体权利享有只是一种可能性，对每个具体人员并不必然发是一种可能性，对每个具体人员并不必然发生；生；公务员权利是一种特指范围；公务员权利是一种特指范围；公务员的职务权力被滥用，将受到法公务员的职务权力被滥用，将受到法律追究；律追究；公务员个人的权利受到侵害时，可以公务员个人的权利受到侵害时，可以得到

31、依法保护。得到依法保护。第45页/共79页 2、公务员的义务、公务员的义务 是国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的是国家法律对公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的约束约束和和强强制制。公务员的义务分为两类：公务员的义务分为两类：职责性义务。即公务员必须履行的责任或必然发生的行为；职责性义务。即公务员必须履行的责任或必然发生的行为；禁止性义务。即公务员不能发生的行为规定。禁止性义务。即公务员不能发生的行为规定。第46页/共79页 3 3、权利和义务的关系、权利和义务的关系 相成关系：相成关系：从法律关系讲，主体权利的实现从法律关系讲，主体权利的实现需要相应的义务作保证；承担

32、一定需要相应的义务作保证；承担一定的义务，必然享有一定的权利。因的义务，必然享有一定的权利。因此，二者互为条件、相互依存、相此，二者互为条件、相互依存、相互贯通。互贯通。第47页/共79页 这种等值关系，可以理解为数这种等值关系，可以理解为数量为数量相等（相近）或比值相等量为数量相等（相近）或比值相等 （相近）。公务员享有权利和义务（相近）。公务员享有权利和义务的相等，是公务员制度公平原则的的相等，是公务员制度公平原则的具体体现。具体体现。相等关系：第48页/共79页 相辅关系相辅关系 二者的互补性包括：二者的互补性包括：公务员权利是一种价值希望的体现，义务则是一公务员权利是一种价值希望的体现

33、，义务则是一种价值实体的保证；种价值实体的保证；权利是激励与给予，义务则是鞭策与约束；权利是激励与给予，义务则是鞭策与约束；权利是不确定的引导，义务则是确定的指引。权利是不确定的引导，义务则是确定的指引。第49页/共79页 、主次关系、主次关系 公务员的权利与义务是有主次之公务员的权利与义务是有主次之分的，二者的关系，对国家和政府分的，二者的关系，对国家和政府而言，义务应当是主要的，权利是而言，义务应当是主要的，权利是以承担相应的义务为前提，不承担以承担相应的义务为前提，不承担或不愿意承担相应义务，就不可能或不愿意承担相应义务，就不可能享有相应权利，这是政府作为公共享有相应权利，这是政府作为公

34、共权力机关的性质所决定的。（这一权力机关的性质所决定的。（这一点与公民不同）点与公民不同）第50页/共79页 必须明确：公务员是行使国家行政权力，执行国家公务的，公务员是行使国家行政权力，执行国家公务的，因而总是掌握有一定的权力，对其权力如不加以因而总是掌握有一定的权力，对其权力如不加以义务的约束，就有可能滥用权力，而且，法律还义务的约束，就有可能滥用权力，而且，法律还规定强制性条款，公务员不履行义务必须承担相规定强制性条款，公务员不履行义务必须承担相应的责任。应的责任。第51页/共79页四、规范权利与义务的意义四、规范权利与义务的意义1 1、明确了公务员个人与国家行政机关的关系、明确了公务员

35、个人与国家行政机关的关系 ；2 2、明确了公务员的非普通公民和非普通劳动者的身份；、明确了公务员的非普通公民和非普通劳动者的身份；3 3、是各国公务员立法的基础和依据；、是各国公务员立法的基础和依据；4 4、明确规范了公务员的行为、明确规范了公务员的行为第52页/共79页第第五五讲讲公务员的人事分类公务员的人事分类 制度和管理体制度和管理体系系第53页/共79页 1 1、分类的原则、分类的原则（1 1）兼顾原则。即兼顾吸收不同分类制度的优点；）兼顾原则。即兼顾吸收不同分类制度的优点；（2 2）适用原则。即借鉴不同分类制度的优点，但又不能太繁琐；）适用原则。即借鉴不同分类制度的优点，但又不能太繁

36、琐；（3 3）动态原则。现行分类制度在保证科学性和先进性的前提下，为未来进一步改革留下空间；）动态原则。现行分类制度在保证科学性和先进性的前提下，为未来进一步改革留下空间；（4 4）法治原则。国家依法对进行管理。）法治原则。国家依法对进行管理。第54页/共79页 （1 1）西方公务员的工资福利制度）西方公务员的工资福利制度共同特点：共同特点：依法管理，主要是国家立法确定；依法管理，主要是国家立法确定；严格实行职务等级工资制；严格实行职务等级工资制；工资标准以社会平均工资和零售物价变动为参考依据；工资标准以社会平均工资和零售物价变动为参考依据；公务员工资经费来源，由国家财政支付。公务员工资经费来

37、源，由国家财政支付。第55页/共79页英国英国所遵循的基本原则是：所遵循的基本原则是：比较平衡原则，几同其他行业或私企职工工资大致平衡；比较平衡原则，几同其他行业或私企职工工资大致平衡；适应物价原则，随物价上涨而上涨；适应物价原则，随物价上涨而上涨；同工同酬原则，男女公务员工资相同；同工同酬原则，男女公务员工资相同；定期提薪原则，每年按规定逐步提薪。定期提薪原则，每年按规定逐步提薪。具体内容：具体内容：第56页/共79页美国美国美国公务员实行的是分类工资制。美国公务员实行的是分类工资制。公务员工资共分公务员工资共分8 8个系列，其中行政工资系列为个系列，其中行政工资系列为1818等，差别为等，

38、差别为9 9倍。倍。公务员工资晋级由工作业绩与年限结合决定。公务员工资晋级由工作业绩与年限结合决定。美国还实行小额优惠补充性工资制。美国还实行小额优惠补充性工资制。美国公务员有多种形式的福利保障。美国公务员有多种形式的福利保障。第57页/共79页德国德国其主要特点：其主要特点：实行职衔类别工资制度，实行实行职衔类别工资制度，实行3 3大系列和大系列和4 4大类别的等级工资制度；大类别的等级工资制度；实行高额工龄补贴制度；实行高额工龄补贴制度；实行多种津贴福利制度；实行多种津贴福利制度；调整工资由国会和政府共同决定。调整工资由国会和政府共同决定。第58页/共79页 2 2、中国公务员的工资福利制

39、度、中国公务员的工资福利制度中国公务员工资，是国家根据按劳分配原则给公务员个人消费的货币表现中国公务员工资，是国家根据按劳分配原则给公务员个人消费的货币表现形式。它体现的是公务员个人、政府机关全体工作人员、全社会劳动者之形式。它体现的是公务员个人、政府机关全体工作人员、全社会劳动者之间的分配关系。间的分配关系。其主要特点是：其主要特点是：第59页/共79页五、公务员的管理体制五、公务员的管理体制 1 1、公务员管理体制概述、公务员管理体制概述公务员管理体制，是指对公务员领导和管理权限配置、划分、机构设置和运公务员管理体制，是指对公务员领导和管理权限配置、划分、机构设置和运作而形成的知道体系，从

40、属于国家的政治体制和行政体制，又是国家政治体作而形成的知道体系，从属于国家的政治体制和行政体制，又是国家政治体制和行政体制的组成部分。各国公务员管理体制存在较大差别。制和行政体制的组成部分。各国公务员管理体制存在较大差别。第60页/共79页公务员管理体制的类型划分公务员管理体制的类型划分 从政治制度分析，各国公务员制度政治领导体制，可分为三种情况：从政治制度分析，各国公务员制度政治领导体制，可分为三种情况：政党、议会和政府按照分权原则，对公务员制度一不同方式发挥作用（美国、法国）政党、议会和政府按照分权原则，对公务员制度一不同方式发挥作用（美国、法国）中央人事管理机构的最高官员由两党或多党组成

41、，不属政府行政机构范围。（日本）中央人事管理机构的最高官员由两党或多党组成，不属政府行政机构范围。（日本）政党直接管理重要公务员，政府负责管理公务员的行政事务。（中国）政党直接管理重要公务员，政府负责管理公务员的行政事务。（中国）第61页/共79页从行政制度分析，世界各国公务员行政管理体制可分为部外制、部内制和混合制三从行政制度分析，世界各国公务员行政管理体制可分为部外制、部内制和混合制三种：种：部外制。其典型代表为美国；部外制。其典型代表为美国；部内制。其典型代表是法国；部内制。其典型代表是法国；混合制。中国混合制。中国2020世纪世纪3030年代的南京国民政府。年代的南京国民政府。中国从行

42、政体制上看属于部内制，但在实际操作上则是混合制。中国从行政体制上看属于部内制，但在实际操作上则是混合制。第62页/共79页2 2、西方公务员的管理体制、西方公务员的管理体制（1 1）西方公务员管理体制的构成）西方公务员管理体制的构成 政党。发挥作用主要通过三种途径：政党领袖；本党议员；委任官员。政党。发挥作用主要通过三种途径：政党领袖；本党议员；委任官员。议会。三种途径：通过立法；议会审定；议会监督。议会。三种途径：通过立法；议会审定；议会监督。政府首脑。是各国当然的公务员管理的最高长官。政府首脑。是各国当然的公务员管理的最高长官。公务员管理机构。公务员管理机构。政府各部门人事管理机构。政府各

43、部门人事管理机构。第63页/共79页（2 2）西方公务员管理机构的设置）西方公务员管理机构的设置西方各国公务员管理机构的设置职能划分大体可分三种情况：西方各国公务员管理机构的设置职能划分大体可分三种情况：强化中央政府综合人事管理机构的职能。（美国、日本）强化中央政府综合人事管理机构的职能。（美国、日本）中央政府综合人事管理机构的职能比较弱。（德国、法国、意大利）中央政府综合人事管理机构的职能比较弱。（德国、法国、意大利）既强调中央政府综合人事管理机构的职能；又给予中央政府各部门较大的既强调中央政府综合人事管理机构的职能；又给予中央政府各部门较大的权限。（英国）权限。（英国）第64页/共79页（

44、1 1）中国公务员管理体制的构成）中国公务员管理体制的构成中国公务员管理体制是由中共党的机关、国家权中国公务员管理体制是由中共党的机关、国家权力机关、各级人民政府、政府综合人事管理机构力机关、各级人民政府、政府综合人事管理机构和政府各部门人事管理机构，在对公务员管理的和政府各部门人事管理机构，在对公务员管理的职能和权限划分基础上而构成的制度体系。职能和权限划分基础上而构成的制度体系。第65页/共79页（2 2）中国公务员管理机构的设置）中国公务员管理机构的设置 设置原则：设置原则：党的领导；综合管理；分级管理；统分结党的领导；综合管理；分级管理；统分结合。合。设置与职能：设置与职能：国家人事部

45、；国务院各部门的人事机构；国家人事部；国务院各部门的人事机构；地方政府的人事机构。地方政府的人事机构。第66页/共79页第第六六讲讲 公务员制度的公务员制度的 发展趋发展趋势势第67页/共79页 管理体制趋向混合管理体制趋向混合2020世纪世纪7070年代以来，以英美为代表的西方国家掀年代以来，以英美为代表的西方国家掀起了政府再造的运动起了政府再造的运动,提出了一些新的政府理念提出了一些新的政府理念,对对政府机构及职能进行了多方面的改革政府机构及职能进行了多方面的改革,公务员制度公务员制度同时也进行了更改后调整同时也进行了更改后调整,各国公务员的管理体制各国公务员的管理体制正趋向混合制正趋向混

46、合制.第68页/共79页 法律体系趋向完备法律体系趋向完备法制化是西方公务员制度最突出的特征法制化是西方公务员制度最突出的特征.西方各国西方各国都非常重视公务员制度的法律建设都非常重视公务员制度的法律建设,颁布了一系列颁布了一系列公务员法律、法规，形成了比较完备的法律体系公务员法律、法规，形成了比较完备的法律体系,而且各具本国特色而且各具本国特色.第69页/共79页二、完善中国公务员制度的构想二、完善中国公务员制度的构想 （一）完善分类制度的构想（一）完善分类制度的构想 与西方不同，中国公务员制度有与西方不同，中国公务员制度有 三个特点，即没有明确的政务与事三个特点，即没有明确的政务与事务的分

47、类；没有公务员的职系职组务的分类；没有公务员的职系职组划分；公务员职务划分为领导职务划分；公务员职务划分为领导职务与非领导职务。由此而需要研究和与非领导职务。由此而需要研究和思考的问题如下：思考的问题如下：第70页/共79页（二）完善竞争激励制度的构想（二）完善竞争激励制度的构想1 1、扩大竞争范围；、扩大竞争范围；2 2、完善竞争规则；、完善竞争规则；3 3、规范竞争运作；、规范竞争运作；4 4、营造竞争氛围。、营造竞争氛围。第71页/共79页（三）完善新陈代谢制度的构想（三）完善新陈代谢制度的构想1 1、健全退休代谢制度；、健全退休代谢制度；2 2、健全任期代谢制度；、健全任期代谢制度；3

48、 3、健全竞争淘汰制度；、健全竞争淘汰制度；4 4、健全评议淘汰制度；、健全评议淘汰制度；5 5、健全交流更新制度；、健全交流更新制度；6 6、健全知识更新制度。、健全知识更新制度。第72页/共79页（四）完善考核评价制度的构想（四）完善考核评价制度的构想1 1、细化规范评价内容；、细化规范评价内容；2 2、确定客观评价标准；、确定客观评价标准；3 3、完善科学评价方法；、完善科学评价方法；4 4、增设考核评价等次；、增设考核评价等次；5 5、健全民主评价机制；、健全民主评价机制；第73页/共79页（五）完善工资保障制度的构想（五）完善工资保障制度的构想1 1、建立分类工资制度；、建立分类工资

49、制度；2 2、规范地方工资机制；、规范地方工资机制；3 3、调整福利补贴制度；、调整福利补贴制度；4 4、推行社会养老制度。、推行社会养老制度。第74页/共79页（六）完善监督制度的构想（六）完善监督制度的构想1 1、确立新的监督理念；、确立新的监督理念；2 2、规范分权监督制度；、规范分权监督制度；3 3、健全源头监督机制；、健全源头监督机制；4 4、建立维权监督机制。、建立维权监督机制。第75页/共79页（七）改善行政生态的构想（七）改善行政生态的构想1 1、行政权力制衡要法治化；、行政权力制衡要法治化；2 2、职能分解应科学化；、职能分解应科学化；3 3、内设机构和定编要法定化；、内设机

50、构和定编要法定化；4 4、行政运作应法规化；、行政运作应法规化；5 5、法律法规应体系化。、法律法规应体系化。第76页/共79页 公共管理公共管理 公共管理包括两个方面的基本指向，一是公共管理包括两个方面的基本指向，一是对内，着重强调对政府自身的管理，即依照内部对内，着重强调对政府自身的管理，即依照内部组织法，遵循特定结构框架，将政府各职能部门组织法，遵循特定结构框架，将政府各职能部门机构组织为一体，在效能、精简、统一政令、分机构组织为一体，在效能、精简、统一政令、分权等原则的基础上实现政府部门的合理运作，对权等原则的基础上实现政府部门的合理运作，对此可称之为公共管理的此可称之为公共管理的“内