「我国出租汽车行业管理和发展若干重要问题的研究的总报告」.pdf

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1、我国出租汽车行业管理和发展若干重要问题的研究的总报告 一、对我国出租汽车行业现状的 基本认识和判断 我国的出租汽车行业起步于改革开放初期，是依托于国营交通运输企业和旅游公司而发展起来的。在上个世纪年代,由于车辆投入成本高，消费需求规模小，出租汽车数量相对偏少，整个行业处于自发发展阶段。年代初期特别是92 年小平“南巡”讲话之后，各地出台了一系列鼓励出租汽车行业发展的政策，并普遍放松了对出租汽车行业的进入限制,各种社会资本特别是私人资本迅速进入,使出租汽车行业进入了“井喷式”的发展阶段,短短一两年的时间,出租汽车数量和种类迅速增加。从9年起，各地开始将出租汽车作为“城市公共资源”按照特许经营方式

2、进行管理,陆续采取了准入数量管制、经营权有偿使用和公司化运营等管理办法。在此期间,一方面,许多公司以有偿或无偿方式取得出租车经营权后,在承包给司机实际运营的过程中，都收取包括车款和经营权费用在内的高额承包租赁费和风险抵押金；另一方面,一些公司在取得经营权时,采取了由司机实际出资、经营权名义归公司的做法。这两种情况都是运营司机实际出资并承担经营风险,这是后来导致全国不少城市出现公司与司机之间的产权纠纷和出租汽车行业群体性事件不断发生的重要原因之一。与此同时,在出租汽车行业管理和发展中,非法营运、政府部门乱收费、经营权出让不规范等问题也日益突出。鉴此,从 1999 年起，国家相关部门陆续出台了一系

3、列清理整顿和专项治理城市出租汽车的意见和办法。20年,国务院办公厅发布了关于进一步规范出租汽车行业管理有关问题的通知（以下称之为 8号文）。各地按照1 号文的要求开始进行治理和规范，出租汽车行业的发展总体上进入清理整顿和规范发展的阶段。当前来看,出租汽车行业总体上在向好的方向发展。但是各地情况差异较大,形成了不同的监管体制和运营模式。第一，各地经营权出让的期限和方式不同，形成了三类出让模式。一是资质审批，在同等资质条件下先到者得。二是公开拍卖，出价高者得。三是服务质量招标，服务质量高者得。目前，除深圳等地最新一批出租汽车投放采取了公开拍卖的形式外，其他大多数拟新投放运力的城市正在尝试采取服务招

4、标的形式。第二，各地经营权和车辆的归属不同，形成了四类经营模式。第一类是承包经营（有些地方也称为“公司自营”）,第二类是合作经营（有些地方也称为“租标经营”)，第三类是挂靠经营，第四类是个体经营。从大类来看,前两类的实质是公司化运营，后两类的实质是个体化运营。目前，许多大中城市同时具有四类经营模式,小城市相对较为单一。第三,各地政府监管形式和力度不同,形成了两类监管模式。一是强监管,二是弱监管。从各地的情况来看，政府采取哪类监管方式与经营权的出让方式关系较为密切。强监管模式主要对应于经营权按照资质审批或服务招标方式出让的地区，而弱监管模式主要对应于经营权采取拍卖方式出让的地区。从总体上讲,政府

5、重视监管和采取强监管模式的地方,市场的经营秩序较好。当然，在发展和管理中还程度不同地存在一些矛盾和问题。主要包括:出租汽车市场准入不足、居民“打车难”、服务质量差等问题在一些城市仍然较为突出；经营权管理当中还存在不少隐患,成为影响出租汽车行业稳定发展的重要因素;非法营运屡禁不止,影响了行业正常的营运秩序,成为影响司机收入和导致群体性事件的又一个重要因素;司企关系没有完全理顺，司机负担过重、收入低的问题还不同程度地存在;行业管理体制不顺,缺乏上位法，成为制约出租汽车行业长期稳定健康发展的重要因素。除以上突出矛盾和问题之外，还有城市出租汽车管理部门、管理机构不统一、性质不明确的问题。目前各城市一般

6、是在城建或交通部门下设立一个只有少数人员组成的出租汽车管理处,然后再设立一个出租汽车管理或监测中心，这些单位的编制、规模和经费来源各不相同。大部分大城市的管理机构属于行政单位或全额拨款的事业单位,而不少城市特别是中小城市的管理机构属于自收自支的事业单位，其人员数量不足或者经费不落实,严重影响了管理能力，这也是导致乱收费和“以罚代管”等问题产生的重要原因。二、对出租汽车发展和管理若干重要问题的分析和认识 出租汽车服务是人类现代生活的重要组成部分，出租车行业的发展必须考虑到社会福利的最大化，统筹消费者、从业人员、投资者和政府管理部门等所有利益相关者的利益诉求。我们需要从行业长期发展和社会长远利益的

7、角度考虑出租汽车经营权的性质及其转让方式、行业运营模式、政府管理模式等，这不能仅仅依靠明确出租车产权关系而得到解决。(一）出租汽车行业定位：大容量公共交通的补充 从出租汽车的行业特性和现阶段我国的国情特点出发,应当将出租汽车定位为：满足居民特殊出行需要，是大容量公共交通的补充。这个定位包括两层含意：第一层含意强调它的不经济性。出租汽车是介于大容量交通（比如公共汽车、地铁、轻轨等)和私人交通之间的一种运输方式，相对于私人交通，出租汽车在使用上不具有排他性特征,是供居民出行的一种公共交通工具，属于公共交通的范畴。但相对于大容量公共交通,其不仅使用成本相对较高，对资源环境造成的压力相对较大，而且主要

8、在城市运营,占用的城市道路资源也相对较多,是一种便捷但不经济的公共交通方式。第二层含意强调它的不可替代性。一方面，在大容量公共交通尚没有建立和完善之前,在许多城市特别是在小城市,出租汽车通常成为城市的重要交通工具，在满足居民特殊出行需求中发挥着重要作用;另一方面，即使在大容量公共交通发展较好的情况下,出租汽车仍然是满足居民一些特殊出行需要的公共交通工具,比如去机场、上医院、到道路不熟悉的地方等等。因此,出租汽车一方面不宜作为主要的公共交通运输方式,另一方面又是不可替代的，宜作为大容量公共交通的补充，纳入综合交通体系，特别是城市综合交通体系之中,统筹考虑,适度发展。(二)出租汽车行业监管方式:政

9、府特许经营 以政府特许经营方式进行监管，意味着政府不仅要对出租汽车的运价、出租汽车数量进行调控，而且要对经营者的经营行为进行必要的和特别的监管。政府究竟应当对出租汽车实行怎样的监管方式,从各国的经验、做法以及各种理论观点来看，迄今为止还没有一种统一的范式和解释。一般许可和特殊许可的城市都存在，不少城市还经历了特殊许可一般许可特殊许可的反复过程,而且在各种方式下都存在各自的问题。但总体上，无论从国外还是国内来看，实行特许经营的城市在目前占绝大部分。选择什么样的监管方式,既取决于出租汽车行业的一般特性，也取决于出租汽车的发展环境。（三)出租汽车经营权出让方式:服务质量招标与定价出让相结合 政府如何出让出租汽车的经营权,不但涉及到对公共资源的配置是否公平合理，也直接影响到政府的调控手段、监管效果和出租汽车行业的健康稳定发展。出租汽车行业发展和管理中的不少问题,都与经营权出让方式不当有关。首先，是经营权出让的期限问题。经营权出让期限的确定应当有利于政府部门对出租汽车行业的监管。从调研了解的情况看，目前部分城市实行的经营权无期限或者永久性出让的做法弊多利少。第一,这种方式导致了经营者对社会公共资源的永久占有,是对公共利益的一种侵害。第二，一旦无限期出让的经营权成为一种私人产权,政府监管部门就在一定程度上失去了对经营权的约束和管理权限,不利于对出租汽车服务质量的监管。