中国排污许可制度立法研究.docx

《中国排污许可制度立法研究.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国排污许可制度立法研究.docx（13页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、中国排污许可制度立法争论兼谈环境保护根本制度之间协调公布日期：2023-02-26 文章来源：北大法律信息网【摘要】 排污许可制度在我国已经实施了近二十年，其实施效果还不能说是成功的。其制度的定位、设计到实施都存在很多问题。而环境污染管制应当以排污许可证制度为核心建构，因此，必需从制度设计到实施机制等方面对排污许可证制度进展完善。【关键词】排污许可证；立法；实施机制；公众参与【写作年份】2023 年【正文】一、我国污染物总量把握和排污许可制度进展回忆从 20 世纪 80 年月我国一些地方开头试行污染物排放总量把握和排污许可制度。水污染物把握方面，1985 年，上海市开头在黄浦江上游水资源保护地

2、区实行以水污染物排放总量把握为目的的排污许可证制度。1986 年 2 月 25 日，上海市政府特地公布了上海市黄浦江上游水源保护条例，首次在地方立法中对总量把握制度进展了规定。其后，在徐州、厦门、金华、深圳、常州、重庆等一批城市间续推广了这项治理方法，都取得了显著的成果。1988 年 3 月，国家环保局下达了关于以总量把握为核心的水污染物排放许可证治理暂行方法和开展排放许可证试点工作的通知，标志着我国开头进入通过总量把握强化水环境治理的 阶段。大气污染物把握方面，1991 年开头，国家环保局在16 个城市进展了排放污染物总量把握和许可证制度的试点工作，取得了确定的效果。随着国家对环境保护问题的

3、日益重视，基于前一时期的立法和实践阅历的积存，在 1996 年全国人大通过的国民经济和社会进展“九五”打算和2023 年远景目标纲要中，将污染物排放总量把握确立为我国环境保护的一项重大举措。原国家环保局为落实“九五”环保 打算，制定了“九五”期间全国主要污染物排放总量把握打算。依据该打算的规定，我国的总量把握打算主要承受目标总量把握，同时辅以局部的容量总量把握。具体地说,一方 面在全国这一宏观层面上实施目标总量把握，就是把1995 年全国主要污染物的排放量作为打算把握指标下到达各省、自治区、直辖市，各省、自治区、直辖市再将指标分解后下到达辖区的地、市，最终各地、市依据省、自治区、直辖市下达的总

4、量把握指标，依据污染物来源，核定安排污染源总量把握指标。另一方面，针对某些区域如“三河”、“三湖”、“两区”和 47 个环保重点城市的空气、地面水环境功能区，实施容量总量把握。在其后的一年时间内，我国的污染物总量把握由思路框架落实成为了一项具体的国家级环保政策。以发放排污许可证为手段的环境污染总量把握实施几年以后，国家开头将这一政策转化为具体的法律制度。针对具体工作中消灭的问题和状况，国务院于 2023 年 3 月 20 日公布了经全面修改的水污染防治法实施细则，规定了在到达浓度排放标准但仍不能到达水环境质量标准的水体，实施重点污染物排放的总量把握制度，并对总量把握作了细化和更具操作性的规定。

5、该细则将总量把握制度和排污许可制度结合在一起，以总量把握作为排污许可制度的根底和实施要求，又以排放许可证作为总量把握制度实施的法律形式和手段。2023 年 4 月全国人大常委会修改了中华人民共和国大气污染防治法，修改后该法规定，对尚未到达规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨把握区、二氧化硫污染把握区，可以划定为主要大气污染物排放总量把握区，在把握区内实施主要大气污染物排放许可证。12023 年 12 月国家环保总局在全国人大通过的“十五”打算的根底上公布了国家环境保护“十五”打算。该打算提出了对二氧化硫等主要污染物排放总量的把握指标和工业污染防治指标。2023 年 8 月国务院批

6、准了“十一五”期间全国主要污染物排放总量把握打算，“十一五”期间国家对化学需氧量、二氧化硫两种主要污染物实行排放总量把握打算治理。要求各地方制订实施方案，落实工程措施和资金，严格实行排污许可证治理，加强执法监视，加大对各种违法排污行为的监视查处力度，确保总量把握目标的实现。至此，总量把握打算得到更和强化，具体的法律制度也得到了进一步的完善。从立法 规定上看，规定更加细密、更具有可操作性，同时也拓宽了适用的地域和对象范围。同时， 我国的总量把握制度呈现出由目标总量把握向容量总量把握过渡的趋势，这也是这一制度进 一步深化进展的表现。但总的来说，我国的总量把握制度目前还存在诸多缺乏，如主要通过 行政

7、打算的方式分解指标进展总量把握，总量把握类型单一、水平不高、指标安排方式缺乏 效率，总量指标的约束力不强，总量把握缺乏特地立法，与现有其他环境保护制度存在不协 调等。二、排污许可制度实施中的存在问题分析排污许可证制度在我国的推行已有十几年的历史，其实施效果还未能说是抱负的。一制度的实施程度太低尽管排污许可证并未要求适用于全部的排污者，其实施程度距离法律的要求照旧太低。在很多地方，排污许可证制度事实上处于“名存实亡”的境地，一是发证的数字与实际排污 企业数差距太大。目前，在已经进展了污染物申报登记的企业中，只有30%左右获颁了排污 许可证，2假设以排污企业为基数的话，比例还会低得多；很多地方根本

8、没有真正落实过 这项制度。有些城市还没有发过排污许可证，有的城市只是象征性地发过几十份排污许可证， 而且没有连续性，许可证往往是一次性的，到期不再续发。二制度缺乏确定性、稳定性、持续性和权威性我国至今没有公布普遍适用于全国及全部排污单位的统一的排污许可立法。排污许可制 度尚未制度化，往往依据国家的某个打算或政府的特定治理目标的需要来实施，排污者对此 缺乏预见性，难以事先实行行动。由于目标的变化或打算的修改，指标也常常变化，而且排 污指标的下达往往滞后，行政机关的发证工作常常连接不上，企业的许可证到期但指标又 不能准时下达的状况时有发生，然而企业的生产不行能停顿，排污得持续。许可证往往缺乏 连续

9、性，稳定性，因而其权威性也受到很大的影响。执法机构对许可证的实施状况缺乏常常 有效的监视，无证排污和超证排污的现象未能准时订正，对违法行为不予惩罚，或惩罚太轻， 排污许可证对许可证持有者的约束力不强，这进一步减弱了许可证的权威性。三制度的实施发生变异许可是一种审批行为，它会产生批准或不批准两种结果，但是目前排污许可证的发放几 乎不存在不批准，不是对排污行为的审批及排污指标的合理安排，排污者申报多少排污量， 环保部门就认可多少排放量。所以它是跟在排污者后面进展的一种排污的事后认可。3此 外，许可证的发放未能与总量把握制度相结合，排污指标未能与环境容量挂钩，与政府确立 许可证制度的初衷相违反。四许

10、可的程序存在严峻的缺陷首先，是发证的公开性不够。环境行政主管机关未公开各企业的排污状况和排污许可证 的发放状况，申请人不了解排污的具体核定标准和核定方法，不了解排污指标安排的依据， 难以避开“暗箱操作”和显示公正的状况发生。对于不予受理申请和不予发放许可证的情 形，申请人得不到来自环境行政主管机关的解释。社会公众不了解排污者和排污的相关信息。对于发证对自己的影响难以推断。其次，缺乏异议和听取公众意见程序。环境行政主管机关在做出排污许可打算前并未听取排污单位、与排污有切身利益关系的利害关系人和社会公众的意见。异议没有相应的途径反映。第三，手续繁多、耗时过长。向环境行政主管机关申领更换排污许可证的

11、手续繁杂，而且要求供给的资料也很简洁，其中有些是不必要的资料。对于一些污染大户的重点治理存在 内部行政行为外部化的现象，使申请人增加了很多不必要的负担。排污许可实施程序的期限 过长，从提出许可申请到最终发放许可证一般要拖几个月，有时甚至要半年。环境行政主管 机关审批的内部程序过于简洁。三、影响排污许可制度实施的制约因素一法律的支撑不够在国际上被当作一项支柱性法律制度的排污许可证制度，在我国最初以政策的形式提出和明确，存在着法律依据的先天缺乏。目前对排污许可证制度进展了规定的法律法规和行政规章有 1988 年国家环境保护局公布的水污染物排放许可证治理暂行方法、2023 年全国人大常委会修订后的大

12、气污染防治法、2023 年国务院修订后的水污染防治法实施细则。这些法律标准远远缺乏于将排污许可证支撑为环境法的一项根本制度。而且这些规定又缺乏配套的技术标准，没有具体的步骤与措施，缺乏操作性。在行政许可法公布后，作为地方实施排污许可制度的具体法律依据的很多地方立法 的法律效力有缺陷，甚至将失效。行政许可法第 2 章对行政许可的设定权作了具体的规定：其第 14 条规定：“法律可以设定行政许可。尚未制定法律的，行政法规可以设定行政许可。必要时，国务院可以承受公布打算的方式设定行政许可。实施后，除临时性行政许 可事项外，国务院应当准时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律，或者自行制定 行政法规

13、。”第 15 条规定：“尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政治理的需要，确需马上实施行政许可 的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。临时性的行政许可实施 满一年需要连续实施的，应当提请本级人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规。地方 性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或 者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行 政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提 供效劳，不得限制其他地区的商品进入

14、本地区市场。”第16 条规定：“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。 地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法 设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设 定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得 增设违反上位法的其他条件。第 17 条规定：“除本法第十四条、第十五条规定的外，其他标准性文件一律不得设定行政许可。”我国目前地方有关排污许可的法律文件主要有，一是地方立法机关制定的地方法规，如广州市大气污染防治规定2023

15、 年；一是地方人民政府公布的政府规章，如上海市污染物排放许可证治理规定2023 年、贵阳市大气污染物排放许可证治理暂行方法、广东省排放污染物许可证治理方法2023 年，四川省污染物申报登记和排放许可治理方法2023 年等。省、自治区、直辖市人民政府规章只能设定临时行政许可，期限一年。地方立法和政府规章对上位法已设立的行政许可做出具体规定的，不得增设 许可及行政许可条件。但是局部地方政府规章，如广东省排放污染物许可证治理方法设定的排污许可范围大大超过国家立法的范围，属于需要清理的法律文件之列。诸如此类现象 不少。使得一些地方实施的排污许可证底气缺乏。二法律对该制度的生疏和定位不准排污许可证制度，

16、一开头就是作为一项附属性制度消灭，主要为实施污染物总量把握， 即安排排污指标效劳，而不是作为准许、核定、规制全部排污行为的治理制度。排污许可证 强大的作用得不到全面发挥。总量把握制度由于种种缘由尚未能很好推行，依附于其上的许 可证制度也因而处于不死不活的状态。三行政传统的影响行政机关的活动传统上不重视程序正义，不重视公众参与和相对人利益的保护。我国现 有的排污许可证立法中的程序性内容相当不完善，行政许可法所要求的“设定和实施行 政许可，应当遵循公开、公正、公正的原则”尚未得到具体表达。许可证制度中公众参与严 重缺乏，无论是企业还是政府部门，对信息公开和公众参与的都缺乏热忱，有的甚至认为没 有必

17、要。企业的顾虑是信息公开会造成社会居民的恐慌，从而增加自己的压力；而在发证中 进展公开听证会没有实质意义，由于参与的群众不是专业人士，对污染把握没有专业学问。政府的顾虑则是政府机关的人手有限，征集公众意见及组织听证会，需要大量的人力、物力 资源。所以，排污许可证的公众参与制度目前照旧是纸上谈兵，公共利益保护机制尚未建立 起来。其它环境立法，除了公布的环境影响评价法有少量的公众参与内容外，对环境保护中的信息公开和公众参与也没有具体要求和指引。排污监测数据和其它资料只在排污者和政府部门之间沟通。国家环保总局于1999 年公布的污染源监测治理方法是目前为止对污染源的监测工作做的最全面的规定，从其内容

18、可知，污染监测结果和数据只为政府部门执法和治理所用，公众根本无法获得及使用。四经济技术上存在障碍由于将排污许可证制度与总量把握制度捆绑在一起，总量把握制度的推行需要强大的经济技术支持，而目前这种经济技术供给照旧缺乏够，如环境容量的测定目前还没有格外成熟的技术手段，而且本钱昂贵。为准确跟踪企业的排污状况，需要受监控的企业安装连续排放监测系统，这对大局部企业而言是一个较大的负担，企业有较大的抵触。四、排污许可制度的出路为了将排污许可证制度改造成环境法的根本制度和环境治理的支柱性制度，一重确定排污许可证制度的法律地位首先，应当在环境保护法中明确其根本制度的地位。根本制度的实施具有全面性和 普遍性，对

19、直接或间接向环境排放污染物的行为全面进展发证治理是国际的普遍做法，应为 进展的必定趋势，环境保护法在修改时应为其进展建立根底并留有余地。而不能将其适用范围仍局限于个别区域和重点污染物。排污许可证的适用范围应尽可能明确、具体、公开、稳定，不在一样主体之间产生不公正对待、不公正竞争的后果。其次，应将排污许可证制度从总量把握的框架内独立出来，作为一项对排污行为进展全面把握和治理的制度。不仅实行总量把握的污染物的排放需要申领许可证，实行浓度把握的污染物的排放也需要申领许可证。总量把握许可证依据国家和地方的污染物总量把握打算发放，浓度把握许可证则在申请者经过环境影响评价审批和“三同时”验收后，依据浓度把

20、握和其他法律要求发放。第三，以排污许可证制度作为污染治理的中心环节，将排污许可证制度和其他制度结合 起来，环境影响评价制度、“三同时”制度作为企业能否获得排污许可证先决条件，排污许 可证为环境影响评价制度、“三同时”制度把关；把限期治理制度作为取得正式许可证及维 持许可证的附属制度；将排污许可证制度与排污申报登记和核准制度结合起来、将排污收费 制度与总量把握制度和排污指标的拥有结合起来，使各项制度能协同发挥作用。最近，国家 环保总局打算在深圳等 6 个城市开展综合排污许可证试点工作，使排污许可证成为反映企业环境责、权、利的法律文书和凭证，做到依证治理，按证排污，违证惩罚，标准排污者的环境行为。

21、这一试点旨在深化污染防治工作，探究一证式治理模式，探究建立以环境容量为基 础、以排污许可证为主要治理手段、以改善环境质量为目标的污染防治治理体制，建立和完 善污染物排放总量监测报告制度和排污许可证动态治理信息系统，标准对排污者的治理。4 这是有益的探究。第四，提高许可证的效力和权威性。排污许可证是确定企业能否排污、以及以什么方式 排污的直接依据，没有许可证一律不准排污。违反许可证将会受到惩罚，甚至撤消许可证。使排污许可证有打算排污者命运的作用，也使环境治理部门有实质性的把握措施。无需别人 再赐予一票拒绝权。第五，统一排污许可证的形式。取消临时排污许可证，不再留尾巴。按许可证治理的最早规定，许可

22、证分为两种：排污许可证和临时排污许可证。对到达污染物排放标准和总量控 制要求的排污者发放排污许可证；对尚未到达排放标准或总量把握要求的排污者发放临时排 污许可证。但是该制度已经试行了那么多年，照旧保存临时许可证不够严峻。而且，国家法律和政策早就要求全部污染源都要实现达标排放，未能达标的都应限期治理，因而，也不能 取得许可证。二完善排污许可证治理的程序，保护公众的利益1. 简化许可证的申请和审查程序行政许可法其次十九条规定：“申请书需要承受格式文本的，行政机关应当向申请人供给行政许可申请书格式文本。申请人可以托付代理人提出行政许可申请。但是，依法应当由申请人到行政机关办公场所提出行政许可申请的除

23、外。行政许可申请可以通过信函、电报、电传、 、电子数据交换和电子邮件等方式提出。” 依据此条规定，排污许可证的申请形式应当多样化，给申请人供给多种可选择的方式，特别是网上申请这类高效率的方式，应得到大力推广，以表达行政程序的便民原则，同时也能避开申请人与环境保护部门工作人员进展更多的接触，保证排污许可的公正性。同时，环境行政机关应当供给排污许可申请书的示范文本，并教授申请人如何填写。目前很多城市的环保局都在网上公布了该地域的排污申请书，并且供给了范本指导申请人填 写，这是格外值得提倡推广的作法。2. 建立公众参与制度（1） 建立信息公开制度环境问题的公共性、环境保护的公益性，导致环境信息具有公

24、共性，这些信息必需与公 众共享。由于每一份排污许可几乎都涉及公众安康与安全，公众应有权监视许可证的发放和 治理过程。信息的获得是监视的根底，许可证申请及治理过程中的相关信息，如工程的性质、排放污染物的状况和许可证的发放状况等，除了涉及国家安全、商业隐秘等依法需要保密的 以外，应逐步全面公开，至少可以为公众通过特定的途径猎取，公众可以将从公开途径获得 的数据资料直接用于维护自己权益和其它合法活动之中，而不必确定通过托付监测的方法获 取相关数据及资料，造成不必要的障碍和铺张。政府应建立公示制度，保障公众知情权的实现。为了与行政许可法相适应，应在排污许可制度治理的各个过程建立公示制度，将排污指标核定

25、、排污许可证的发放与否、排污 状况和排污指标的使用状况、违反许可证及其惩罚状况等内容，通过适当的方式公开。逐步建立企业披露环境信息的制度，除了鼓舞企业自愿向社会披露排污信息外，还应明 确在特定状况下对其提出强制披露环境信息的要求。国家环保总局于 2023 年 11 月公布了一个关于企业环境信息公开的公告，要求各省、自治区、直辖市环保部门依据清洁生产促进法的规定，在当地主要媒体上定期公布超标准排放污染物或者超过污染物排放总量规 定限额的污染严峻企业名单；列入名单的企业，应当依据本公告要求，于 2023 年 10 月底以前公布 2023 年上半年的环境信息，2023 年开头在每年 3 月 31 日

26、以前公布上一年的环境信 息。公告是有关企业环境信息公开的突破性法律文件，但它的法律地位太低，适用面也 太窄。今后在修订我国的环境保护法、公司法、证券法和会计法应适当参与要求企业披露环境信息的要求。（2） 建立公众参与程序在公众尚难以普遍参与到许可证治理过程的状况下，目前应先建立异议制度，首先，允许利害关系人在特定的期限内就行政机关的提议和打算提出异议，其次，逐步将有权提出异议的当事人从利益关系人扩大到社会公众，而行政机关对异议必需进展回应和解释。从长远来看，应完善听证会制度。听证制度是公众参与的主要方式。2023 年 8 月 23 日公布的中华人民共和国行政许可法第 4 章规定了听证制度。该法

27、第 46 条规定：“法律、法规、规章规定实施行政许可应当听证的事项，或者行政机关认为需要听证有其他涉及公共利益的重大行政许可事项，行政 机关应当向社会公告，并进展听证”。第47 条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可打算前，应当告知申请人、利害关系人享有要 求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政 机关应当在二十日内组织听证。”该法的第36 条规定：“行政机关对行政许可申请进展审查时，觉察行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进展陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关

28、系人的意见。”其41 条还规定：“行政机关作出的准予行政许可打算，应当予以公开，公众有权查阅。”这些规定为建立我国排放许可制度中的公众参与机制有重要作用。但是应当看到，以上规定是原则性的，在某些方面照旧有局限性。首先，听证适用的范围太窄，当事人提出听证恳求的情形仅限于“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，将那些受到许可事项影响，但不属于“直接影响”或“重大影响”的人排解在有权提出听证恳求的主体范围之外。一般公众更难以公共利益为由提出听证要求。其次，公众参与的支持条件不充分。申请及发证过程中的信息公开程度太小，申请材料不公开、公众得不到据以评价许可合法、公正所需的资料，许可证持有人执行许可

29、证的自我监测数据、报告等也不公开，公众难以监视许可的遵守状况。法律也没有规定什么状况下，特定公民可以直接向申请人及政府索取资料和信息。第三，公众参与法律效力和法律地位未明。对于公众意见如何回应及处理，尚未形成制度。在完善排污许可证制度的听证程序时，进一步明确涉及公共利益的排污许可证的范围， 使公众有更多的时机参与到听证过程中，公众的意见能得到有效的反映和处理，避开走过场 和铺张国家资源。4表达公正、公正的原则环境行政主管机关在实施排污许可治理时应当做到公正、公正。所谓公正原则，即是法 的公正保护原则：公正对待当事人，一样大事一样处理，非有合法正值理由，不得对申请人和利害关系人以卑视和偏见。所谓

30、公正原则，包括实体公正和程序公正。实体公刚要求行政行为的结果合理、正值。但是排污许可证制度实施过程中，也存在着一些引起企业不公正竞争的现象。首先，关 于许可证的适用范围。目前许可证制度主要作为总量把握制度的配套性制度而建立，总量控 制制度对一个特定区域容纳特定污染物的总量进展了封顶，处于该区域内的排污者排放该特 定污染物的总量也被锁定。总量把握通常是比浓度把握更严格的把握方式，因而，在总量控 制区及非总量把握区的企业之间产生了污染把握的不同要求。非总量把握区内的企业排放相 同的污染物，只要浓度达标，其总量不受限制，而总量把握区内的企业有总量把握要求，甚至要逐年削减其排放总量。其次，关于许可证的

31、适用对象。由于总量把握的目标在于削减一 个地区污染物排放的总量，而一个特定地区污染物排放总量主要由少数大企业产生。为了早 见成效，很多地区实行抓大放小的方法，只对大企业实施许可证制度，实行总量把握。5 因而，在企业和中小企业之间又产生了不公正对待问题。固然确定的公正是不行能的，为了 做到相对公正，许可证治理过程必需尽可能地公开和透亮，异议有时机反映。三改善排污许可证的实施机制发放排污许可证不是许可证制度的完毕而是开头，许可证制度的作用必需通过许可证的实施来最终实现。许可证的实施机制是综合的，本文此处主要聚焦于三个方面：1. 政府实施机制许可证制度属于一种典型的命令和把握型手段。因此，政府的实施

32、是关键，没有一个强大的政府实施机制，其它主体的实施将缺乏根底和保障。第一，应加强中心政府在实施全国范围的排污许可制度以及监视下级政府的实施方面的权威和力气。在环境保护方面，各国政府一开头走的是一条大致一样的路子，即加强中心集 中管制。无论是联邦制，还是单一制的国家。如美国、欧洲各国、日本等国于20 世纪 60 年月末、70 年月初建立了以政府特别是中心政府为主导的环境管制体系。许可证制度则是政府管制的支柱。为此，欧美各国建立了强大的政府环保许可证执法机制。然而这种高 度集中的政府管制也引起了一些负面影响，如过于刚性，阻碍私人企业的制造性和自主性的 发挥，地方政府和企业执法的乐观性不高。于是，从

33、90 年月开头，欧美各国进展了非中心化和削减管制的改革，增加地方政府的执法权和企业的参与性。从外表上看，中国的环境管制的进展历程也较为相像。从集权式政府管制为主，到加强分权式的政府管制，但是其形成的根底与欧美国家不同，欧美国家的环境管制形成于成熟的市场经济体制，中国的环境管制产生于打算经济体制。中国在建立市场经济体制的过程中削减政府管制和转变政府职能及增加地方政府自治权力的改革也同时进展，但这从集权到分权的转变是为了协作从打算经济到市场经济的转轨。而与市场经济体制相适应的政府管制却尚未能很好建立起来。在很多需要政府进展宏观调控和总体把握的领域，中心政府难以有效地实施法律。在环境保护领域，面临市

34、场失灵和政府失灵的双重挑战，政府违法违规决策和进展的现象较为普遍，而且越是基层的政府越简洁受企业界的影响。在目前这一阶段，照旧应重点建设与市场经济体制相适应的集权式的政府环境管制，加强中心政府实施环境法的权 威。依据我国法律的规定，法律的具体实施机构通常是各级地方政府，而不是中心政府。环 境法也不例外。本文此处强调中心政府在实施法律中的作用并不是认为应由中心政府代替地方政府直接实施法律，而是要加强中心政府监视地方政府实施法律的力气。如保存直接查处 权。其次，建立有效的政府监视检查机制。对环境行政主管部门而言，发放排污许可证既是 一种权利，更是一种责任。环境行政机关应当对行政许可进展长期的监视检

35、查，保证排污企 业保持其取得行政许可时法律所规定的条件。实践中行政机关对排污许可实行定期检查的方 式以及排污企业定期填写特定报表的方式进展监视，条件成熟的企业则安装了在线监测设 施，实行实时监视。应当说这些都是有效的行政监察方式：实地检查是直接监管的重要方式， 但是应当留意避开影响企业的正常生产；书面审查方式表达了行政监管由直接监管向间接监 管转化的进步，但是应当实行措施保证书面材料的真实准确性；实时监视的方式应当在有条 件的企业加以推广。今后，应当建立或完善诸如个人、组织举报投诉、排污企业自我监视检 查等监察方式，调动社会各方面的力气来完善监管程序；同时，应依据行政许可法的相关规定标准行政机

36、关在行政监察过程中有可能损害排污企业的行为。第三，建立政府实施许可证制度的行政责任追究制。依据环境保护法第16 条所要求的各级政府对所辖区环境质量负责和其他法律的规定，20 世纪 90 年月以来，各省和各部委纷纷建立了环保行政责任追究制。目前环保行政责任追究制主要适用于两类行为：一是决 策失误；一是执法失误。6假设将这一制度用于保障排污许可制度的实施，会改善政府的 排污许可制度实施机制。依据笔者对广州市假设干排污企业的调查，排污许可证已经实施了多 年，但是企业并未感到该制度的压力和威力。主要缘由是，政府对违反许可证排污者的惩罚 没有到位，或者是不惩罚，或者是惩罚太轻，排污指标没有硬约束，企业因

37、此不在意指标的 多少，也不认真对待指标的使用状况。所以，必需实行各种措施，保障政府执法到位，除了配备相应的人力、物力资源外，建立执法责任追究制也是必要的。2. 市民实施机制市民实施指市民参与下的实施，赐予市民确定的监视权和执法权。由于政府资源和力气的有限性，将政府的局部环境治理权和责任转移给社会，如当地居民、社区和非政府组织等是国际趋势。将排污者置于公众的监视之下，对其遵守排污许可证和其它法律要求有重要促进作用。中国虽然已经建立了公众投诉、检举、控告等制度，但是总的来说，公众参与环境保护的热忱和力气照旧不充分。主要障碍有两个：一是参与的渠道不畅通；二是参与力气不 高。当前状况下，公众，特别是草

38、要阶层没有足够的学问和技巧参与到环境事务，进展公众 参与的力气建设是当务之急，政府有义务向公众供给与排污许可证的相关信息、培训、指引 等。一些国家的法律还要求排污者也有义务参与公众参与力气建议的过程。美国清洁空气 法允许联邦环保局在许可过程中运用更大的自由裁量权来增加社区参与和建设社区的实施 力气。该法第 504 条a款规定：“每一个依本章发放的许可证应包括诸如为确保遵守本章适用的要求所必要的条件”。据此，环保局可以在许可中要求那些领取清洁空气法中的 许可证的人实行确定的行动供给公众参与的途径，加强受影响社区参与的力气，以保障许可 设施遵守适用的环境保护法。这些条件包括供给为监视许可设施运作状

39、况所需要的信息，以 及增加市民团体参与监视和保障履行所需要的资源等。7现实中，很多企业利用其技术和 专业上的优势垄断信息，侵害公共利益，为了利益平衡，法律应责成排污者担当确定的义务， 改善公众参与排污许可治理过程的力气。针对参与渠道的不畅通，法律应要求许可证治理机构和持证者确定与公众联系的方式和 人员。保证公众可以接触到必要的排污资料和记录并有时机向主管部门投诉。目前的投诉和 检举、控告制度是最常用的市民实施途径，通过这些途径，政府也确实觉察和查处了不少违 法案件。但是这些措施未能给市民供给一个完整的实施机制，市民对有关部门的处理结果不 服的，没有权利实行进一步的措施。而在国外，允许公众对不履

40、行法定职责的行政机构和违 反排污许可证的人提起公益诉讼，被认为是最有威慑作用的市民实施手段。市民在此过程中 充当了私人检察官的角色，弥补了政府的执法缺乏。所以，逐步完善诉讼制度，使公众有权对违反许可证治理的人和机构提起诉讼是必要的。3. 自我实施自我实施指排污许可证持证者自觉遵守许可证的要求。这在西方国家也叫“自我政策” 或“自我管制”。许可证制度对违反许可证的人有制裁措施，自我实施并非完全建立在自愿的根底之上，企业的行为以营利为目的，假设没有强制性义务，它们将环境本钱外部化是常见现象。但我们也应当看到有很多鼓舞因素可以推动企业实行乐观政策遵守许可证。近年来各国政府消灭了各种自我实施措施。如自

41、我监测，自我审计，系统的内部环境治理等。排污许可证制度中的自我监测、自我报告和记录维持是对排污者的最根本的要求，排污 者必需安装、使用和维持监测仪器设备，定期监测和提取样本，建立及维持相关的记录，制 作特定的报告，并且供给其他环保部门要求的信息。这一制度也是政府实施和市民实施的基 础，政府据此收集数据信息、建立基准线、确定污染物排放标准、追踪污染源、确定遵守状况、评估环境质量的变化等；公众据此获知排污信息，评估环境风险和影响、实行行动保护自身利益；企业据此评价处理和削减污染物的效果，确定降低本钱的方式。通过这个制度， 政府将收集和供给信息的负担转给了排污者，同时，政府和市民对许可证持有者的监视

42、则大 大加强。所以这个制度在很多国家都备受重视。如美国，每一个规定了排污许可制度的法律 都有此规定，每一个许可证则有具体的自我监测、报告和维持记录的法律义务。为了鼓舞排污者披露自我监测、自我披露及订正违法行为，一些国家规定了相应的免责 或减轻责任的措施。如美国环保局于1995 年公布了鼓舞自我监视：觉察、披露、改正和防止违法Incentives for Self-policing: Discovery, Disclosure, Correction and Prevention of Violations的政策，该政策通常又被称为审计政策(Audit Policy)。2023 年，美国环保局对

43、该政策进展了修正。审计政策使那些按该政策自愿觉察、披露、改正其违法行为的实体获得减免法律惩罚的优待。该政策包括 9 个条件，某个组织符合全部这 9 个条件，可以免去 100%的针对违法所得的民事惩罚原来可能被没收的，没有符合其中的第一个条件即系统地觉察违法，但符合其他8 个条件的，有资格减轻75%针对违 法所得的民事惩罚。在刑事惩罚方面，环保局在一个实体满足了从其次到第九个条件，不管 它是否满足第一个条件，只要它善意地进展自我监视，觉察和披露违法，并实行了系统的方 法防止违法行为的再次发生的状况下，会选择不向司法部门或其他有权提起公诉的部门提议 进展刑事检控。中国虽然已经建立了自我监测、污染物

44、申报登记制度，但这些制度仍有很多缺陷。借鉴 外国的阅历，中国可以对许可证制度从以下几方面进展改善：1清楚地在每一个许可证 中确定自我监测、自我报告和维持记录的义务；2在政府网站上公布报告和记录的主要 内容，使公众可以获知；3对自我披露和订正违反许可证的行为供给的效的刺激；4 对未能依法供给信息或供给虚假信息的人进展严峻惩罚。【作者简介】李挚萍，女，博士，中山大学法学院教授，中国法学会环境资源法学争论会常务理事。【注释】1 李挚萍：经济法的生态化，法律出版社2023 年 4 月第一版，第 215 页。2 见国家环境统计公布1997 年-2023 年。 :/ 3 徐家良、范笑仙：制度安排、制度变迁

45、与政府管制限度对排污许可证制度演化过程的分析，上海社会科学院学术季刊2023 年第 1 期。4 六城市开展综合排污许可证试点工作，中国环境报2023 年 2 月 12 日。5 如广州市 2023 年发放的大气污染物排放许可证，只针对64 家大企业。6 见国家环境保护总局和国家监察部2023 年 2 月 20 日公布的环境保护违法违纪行为处分暂行规定。7 Clifford Rechtschaffen & Eileen Gauna, Environmental Justicelaw, policy, and regulation. Carolina Academic Press, 2023. 193.