论行政处罚的听证程序.doc

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1、论行政处罚的听证程序一九九六年十月一日，在我国正式施行的中华人民共和国行政处罚法，第42条、43条明确规定了行政处罚的听证程序制度。听证是一种新的程序，它是我国法律体系逐步向法制化、民主化进程的具体体现。听证制度的确立和实施在于便于行政机关查明事实，充分维护和保障行政相对方的权益，赋予了行政相对人为自己辩护的权利，并为行政相对人提供了程序上的条件。一、听证程序的内涵听证程序：是指行政机关在做出行政处罚决定之前，公开举行由利害关系人参加的听证会，对事实进行质证、辩论的程序。听证程序有广义和狭义两种，所谓广义的听证是指把行政机关听取当事人意见的程序统称为听证。狭义的听证是指将听证界定为行政机关以听

2、证会的形式听取当事人意见的程序，是一种正式的听取当事人意见的形式。在行政程序中应用听证，对行政机关行政活动起到了约束作用。依据行政处罚法，行政机关实施的行政处罚分别有两种决定程序，既简易程序和一般程序。听证程序不是处罚的决定程序，而是在决定之前对特定种类的案件，由行政管理相对方提出，由相对中立的第三方（即非直接参与管理活动的国家工作人员）主持，让当事人申辩，听取陈述的程序。行政处罚法中对听证程序的规定：（一）、听证程序的主持人和参加人。听证程序的主持人由行政机关在本机关内熟悉业务的人员中指定，但本案的调查人员不能担任本案听证程序的主持人。 （二）、哪些行政处罚可以组织听证程序。本条明确规定，对

3、于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚，可以组织听证程序。 （三）、告知程序。本法规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚之前，应当告知当事人其将受到该种行政处罚，并告知当事人有要求举行听证的权利。这是行政机关必须履行的告知程序，未履行这一程序而作出的责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚不能成立。 （四）、听证程序因当事人要求而举行。当事人得知自己将受到责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚；并且与行政机关在违法事实的认定等方面有重大分歧时，其有权要求举行听证。听证程序因当事人要求而举行， 对于行政机关

4、因组织听证而支出的相关费用，当事人不予承担。 二、听证程序适用的条件听证程序适用条件有两点：一是在听证适用范围之内，是实质条件；二是行政相对人提出听证要求，是程序条件。这两个条件既反映了公正和民主要求，也体现了行政效率原则。我国听证的范围限于行政机关给予责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等三种行政处罚案件。行政相对人只有对上述三种案件有权要求听证。 (1)责令停产停业。责令停产停业是一种严厉的处罚，对生产经营会造成较大的经济利益损失。在使用时要根据违法情节，责令违法者全部或部分停产停业，限期整顿。(2)吊销许可证或者执照。是指行政机关依法限制或剥夺违法行为人某种权利或资格的处罚。它也

5、是一种比较严厉的行政处罚，要求行政机关在处罚决定前必须充分听取受处罚人的意见后，在证据确凿、事实清楚的条件下正式作出。(3)较大数额罚款。行政机关在适用罚款时享有较大的自由裁量权，有时容易产生显失公正。所以把较大数额罚款列入听证范围是十分必要的。三、设立行政处罚听证程序的意义、目的听证制度是从英美普法中的自然公正原则中演化而来的，立法上最早规定听证制度是1946年美国联邦行政程序法。听证制度的内涵是“听取当事人的意见，”尤其是在作出不利于当事人的决定之前，应当听取当事人的意见，从而体现出行政的公正。我国在行政处罚法设立听证程序的意义在于：1、有利用行政机关发现案件事实，听取对方意见，可以使行政

6、机关充分了解来自相对方的不同意见，发现案件真实情况，正确认定事实，适用法律。2、保障相对人平等，有效地参与行政决定。听证为相对人提供了发表意见的机会，相对人通过向行政机关提交证据，陈述自己的意见，对不利于自己的证据进行反驳，影响行政决定的做出。3、听证程序制度的法律价值直接体现了行政公正一方面，听证程序为行政相对人提供了陈述主张的机会，这样即有利于行政机关集思广益，加强沟通、促进参与、提高行政效能、也有利于防止偏私，杜绝专断，确保依法行政。另一方面，也为行政机关做出公正的裁决提供了程序性保障，听证是公正决定的前提。4、增加了人们对法律的认同感听证程序制度使每一个利益受到不同影响的人，都有权参与

7、行政决定的过程。虽然他们无法决定最后的决定结果，但他们的参与使得决定朝着有利于自己的方向发展，从而增进人们对法律的认同感，这种认同感是法治的灵魂。此外，由于听证程序允许他人旁听，从而使参加听证的人员熟悉法律程序、法律内涵和法律责任，并对社会公正的实现产生深远的影响，从而使听证成为最好的法律教育方式和间接提高行政效率的方法，并最终使听证成为法治的催化剂。四、听证程序制度的特征和功能听证作为一种程序性制度，属于行政处罚程序的一部分。依据行政处罚法概括出以下几个特征：(1)、阶段性。听证程序只是行政处罚过程中的一个阶段，而不是行政处罚的全部过程。尽管听证主持人有权提出案件的处理意见，但是不能代替行政

8、处罚决定。(2)、局部性。听证并不是适用于所有的行政处罚案件，而是只限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额的罚款的案件，行政拘留等人身罚、行为罚和部分财产罚并不适用。(3)、选择性。当事人要求举行听证的，听证程序才能启动，主动权掌握在当事人手中。(4)、准司法性。听证主持人地位中立，站在第三方的立场听取双方的陈述与声辩，对案件事实和处理提出自己的意见，不受任何人的干预。听证程序比较正规，听证的适用范围，听证的管辖权属，听证的主体资格以及听证的具体操作都由法律严格规定，行政机关必须严格遵守。在整个中国的法律体系中，行政处罚是实现国家对社会管理功能的一种制裁性行政活动。立法着对行政处罚法所期

9、待的功能是规范行政处罚的设定与实施，保障和监督行政机关有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人、或者其他组织的合法权益。行政处罚法设定听证程序制度的功能是：(1)、合法性证明功能。也就是行政处罚行为的正当性，是否合法，这项功能是以行政机关为对象设立的。行政机关要在听证程序中证明自身行为合法，相对方违法。就必须拿出事实和法律依据，论证其具备了相应的法律规范所规定的行为构成要件。必须主要证据充足，适用法律、法规正确，遵守法定程序，未超越职权，未滥用职权，未显失公正，来证明自己是对的，相对方违法，在听证程序中能很好地展示出来。(2)、权益维护功能。就是维护当事人的合法权益，这是以行

10、政处罚的当事人为对象设立的。在听证程序中，当事人也可以依据事实和法律、法规为自己争辩，指出自己实际上并未违法，或违法轻等理由，也可指出行政机关违法之处，以达到保护自己的目的。有资料表明“在经过听证程序之后，有一半的案件，原处罚建议未被采纳”。这说明听证主持人、行政机关负责人很重视听证程序中提出的意见。对当事人合法之处予以保护，对自己违法之处予以纠正，从而达到权益维护功能。(3)、纠纷解决功能。从一些具体案件上可以分析出，当事人对拟定的行政处罚决定本身以无法律上的疑义，但依然对听证程序寄予期望，提出其他意见，如家庭困难、曾经是优秀工作人员，希望行政机关予以考虑，是否可以降低处罚。同时如果行政机关

11、的听证组织或当事人，也在事实上通过听证程序采纳了这些理由或意见，当事人自然对听证制度愈加认同，对听证程序的满意度愈加提高。因此导致使用事后救济的可能性变小，显然在法定的合法性证明功能和权益维护功能之外，行政处罚听证制度在事实上还具有一项纠纷解决功能，在实际的听证活动中起着十分重要的作用。通过听证程序之后行政管理方与相对方的矛盾纠纷得以解决。五、听证程序操作的具体步骤分4个部分：1、听证权的告知依据行政处罚法第 42 条第一款的规定，行政机关在三类重大处罚之前，必须告知相对方有听证的权利。给当事人发行政处罚听证告知书，该告知书向当事人告知的事项除有听证的权利等听证程序本身的事项之外，涉及具体处罚

12、内容的有下列三项：(1)、当事人违反的法律、法规等规范的具体条款。(2)、行政机关拟做出的行政处罚的依据条款。(3)、拟做出的具体行政处罚决定。一般告知书都是写明上述条款的，绝大多数行政处罚案件，在听证程序开始时就在法定的框架中对相应的合法性进行了论证。也为具体的听证程序设定了具体的，需要进行交涉的问题焦点。从告知书的事项和听证的内容相关性来看，告知的事项也就是在此后的听证程序中将要争议的事项。告知书虽然提供了具体的争议目标，行政机关调查人员一方的告知行为本身就意味着相当程序上左右了听证程序的争议范围。2、提出听证当行政机关向当事人发了听证告知书，当事人要求听证的，应在行政机关告知后三日内提出

13、。当事人一般写出听证申请书，可以自己写，也可以委托他人代写，在规定的告知书三日内向行政机关提交。3、通知听证行政机关接到当事人的听证申请书，应着手听证程序的各项准备工作，行政机关应在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点，以便当事人提前准备，或委托代理人。4、举行听证会听证会由行政机关非本案调查人员主持，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议。当事人有权依据事实和法律，提出申辩和反驳。当事人在听证程序中提出什么理由，是建立在当事人对行政处罚制度的认识，只要不招致对自身不利后果，当事人会提出一切可能的理由去否定调查人员的主张，使听证组织采纳。在主持人主持下，调查人员与当事人可以相

14、互辩论，当事人可以做最后陈述。听证除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证必须公开进行，以接受社会的监督。听证会还实行听证代理制度，当事人可以委托一至二人代理，参加听证会。听证会要制作听证笔录，笔录交当事人审核，无误后由当事人签字盖章。听证笔录相当于调查结果，听证组织通过听证程序对事实的确认以及由此形成的认识，向行政机关负责人提出报告，都不是具有拘束力的意思表示，只是向行政机关负责人提出的一种基础性意见，一般行政机关负责人十分尊重听证组织提出的行政处罚建议，绝大多数没有变更听证组织的建议。六、听证程序在我国司法实践的结果1、从实施听证制度以来的结果看，行政处罚制度在维护当事人的权益，纠正违法

15、或不正当行政处罚取得了相当大的成绩，从两个方面可以看出：(1) 变更率经过听证程序之后，最终相当数量的处罚决定，与最初的处罚建议中拟定处罚内容不一致，或不采纳或不完全采纳。有资料表明“有一类是，处罚决定中的处罚在量上较最初的处罚要轻。另一类是，原拟定的处罚建议未被采纳。综合起来，在听证程序后，变更率基本上可以达到 50 %”。(2) 进入诉讼等事后救济程序的比率如果听证程序之后对最终的处罚决定依然不服，可以进入到行政诉讼等事后救济程序。反之，如果在听证程序之后，当事人没有进入到事后救济程序，那么在客观上可能已经接受，承认了经过听证程序之后的处罚决定。尽管当事人没有进入事后救济程序，可能是基于各

16、种复杂的原因。有资料表明“听证程序之后的进入行政复议或行政诉讼的案件不到10 %”，也就是说，除个别情况外，当事人都基本上接受了处罚决定。在经过听证程序之后，有一半的案件，原处罚建议未被采纳，这说明听证主持人，以及作为处罚决定者的行政机关负责人没有或没有完全采纳，。也说明听证主持人的意见在一定程度上具有独立性，作为行政处罚决定者的行政机关负责人也很重视听证主持人提出的建议。大多数案件在听证程序中相应的行政处罚行为的合法性得到了论证，所以当事人也没有进入事后救济程序。2、在行政处罚的听证程序制度实施后，虽然取得了很大成绩，但也存在着一些问题：(1) 听证适用范围过窄听证只适用责令停产停业、吊销许

17、可证或执照、较大数额的罚款等处罚,对没收非法财物、没收违法所得一般数额较大，当事人就没机会在处罚前申辩。对限制人身自由最严厉的人身罚却没有进行听证的机会。行政处罚法第8条规定，行政处罚的种类包括：警告、罚款、没收非法所得和非法财物、责令停产停业、暂扣或吊销执照、行政拘留以及法律法规规定的其他行政处罚。目前我国行政处罚听证程序仅局限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款这三项较重的处罚局面。根据行政处罚理论的概括总结，我国的行政处罚分为四种:一是精神罚，指通过告诫、批评等方式致使当事人遭受精神上、心理上的压力的行政处罚，主要有警告、通报批评等方式；二是财产罚，指通过当事人遭受财产上的损失

18、的方法惩罚当事人的行政处罚，主要有罚款、没收财物等方式；三是能力罚（或称资格罚），指通过中止、剥夺当事人某一资格或从事某一特许行业的能力的方法给予的行政处罚，主要有责令停产停业，暂扣或吊销许可证或执照等方式；四是人身自由罚，指通过剥夺当事人短期人身自由的方法惩处当事人的行政处罚，我国目前只有两种形式即拘留和劳动教养。由此可见，在上述众多的行政处罚种类中我国仅限于责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款三项处罚列入听证范围，对保护相对人利益是不够的。因此当前扩大行政处罚的听证范围就是把行政拘留纳入听证范围。因为行政拘留是行政处罚种类中最严厉的一种，它是限制人身短期自由。应该更审慎、更严肃地对

19、待，但在行政处罚听证程序中却看不到这种谨慎和严肃。为了顺应民主、法制的时代潮流，全面充分地保护当事人人身自由权，有必要将限制人身自由的行政处罚列入听证程序范围。解决这一问题主要是通过立法加以解决，以扩大听证的适用范围。(2) 有些行政机关根本不告知当事人听证的权利。有些行政机关，把应告知当事人的听证权利给剥夺。因一些行政机关不愿当事人提出听证，认为提出听证是“无理取闹”，认为当事人不懂法，可以随意执行处罚权。例如：某县地税局以 2006(1)号处罚决定书，告知行政相对人要罚款1.8 万元，但没有告知当事人听证的权利。当事人通过咨询提出应举行听证会的要求，该地税局又以同一处罚文号下达了罚款 0.

20、49 万元的决定书。当事人依然不服，提出行政复议。当事人仅提出听证的请求，就减轻处罚1.3万元之多。地税局降低罚款的目的就是不举行听证，因为地税局规定0.5 万元以上罚款才可以提出听证的要求。解决这个问题的办法，就是对行政机关工作人员和行政管理相对方加大普法力度，严格执法。(3) 有些行政机关在听证会不让当事人陈述理由，进行申辩。有些行政机关的人员在迫不得已的情况下召开了听证会，不让当事人摆事实、讲道理，不让当事人引用有关法律。一味采取“压制”当事人的态度，而且明显偏袒行政调查人员一方，采取先入为主偏信调查人员意见。这就使行政机关的威信大大降低，使设立听证程序的目的无法达到。解决这一问题的办法

21、：一方面对行政机关工作人员加大普法力度，另一方面对行政机关人员采取控告，对处罚不服的，依法提起行政复议或行政诉讼，以保护自己的合法权益。行政处罚是行政权对社会的一种管理手段，行政处罚法建立了一个包括实体、程序的制度体系，听证程序被赋予了重要功能，因为听证制度的法律价值直接体现了行政公正。行政许可法也直接规定了听证程序制度，各个行政管理部门相继出台了听证规则，比如国家劳动部发布的劳动行政处罚听证程序规定，税务局、工商局也都有类似的规定。再比如新疆维吾尔自治区行政处罚听证程序实施办法等,都说明听证制度的实施不仅维护了当事人的权益,也更规范了行政执法行为。朝着“为民执法、依法行政、阳光行政”等规范的

22、道路上前进。听证程序制度的实施，说明此项制度是一项优越的制度，必将得到充实、完善。新疆广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点法学本科专业毕 业 论 文定 稿论 文 题 目：论行政处罚的听证程序学员工作单位：农六师一0九团机关姓 名：豆 成学 号：406指导教师姓名：黄晓晔职 称：指导教师工作单位：奇台县人民法院新疆广播电视大学人才培养模式改革和开放教育试点法学本科专业调 查 报 告 实 践 课 题：关于农村土地承包纠纷案的调研报告学员工作单位：农六师一0九团机关姓 名：豆 成学 号：406指导教师姓名：黄晓晔职 称：指导教师工作单位：奇台县人民法院论文提纲一、论文题目：论行政处罚的听证程序

23、二、论文结构：（一）、听证程序的内涵（二）、听证程序适用的条件（三）、设立行政处罚听证程序的意义、目的（四）、听证程序制度的特征和功能（五）、听证程序操作的具体步骤（六）、听证程序在我国司法实践的结果三、参考文献1金国坤著：行政程序法论中国检察出版社2002年9月第一版。2皮纯协主编的：行政程序法比较研究中国人民公安大学出版社2000年6月第一版。3王名扬著：英国行政法中国政法大学出版社1987年版。4蒋勇、刘勉义著：行政听证程序研究与适用警官教育出版社1997年版。5杨惠基著：听证程序理论与实务上海人民出版社1997年7月第一版。目 录一、提纲二、摘要 关键词三、正文（一）、听证程序的内涵1（二）、听证程序适用的条件2（三）、设立行政处罚听证程序的意义、目的3（四）、听证程序制度的特征和功能4-5（五）、听证程序操作的具体步骤6-8（六）、听证程序在我国司法实践的结果8-12摘要本文从我国行政处罚立法目的展开论述，从而引出设立听证程序的的必要性及其深远意义，并且就听证程序制度的特征、功能，听证程序操作的具体步骤，以及在我国司法实践中的结果等一一展开论述。关键词行政 处罚 行政处罚 听证 程序 听证程序 司法实践