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1、4.2 公共政策问题的提出公共政策问题的提出 与确认与确认 刘丽霞刘丽霞 4.2 公共政策问题的公共政策问题的提出与确认提出与确认：前面我们已经对公共政策问题的内涵、特征以及前面我们已经对公共政策问题的内涵、特征以及类型做了分析。类型做了分析。但是作为政策制定基础的公共政策问题到底从何但是作为政策制定基础的公共政策问题到底从何而来，它是如何发生和发现的，最终公共政策问而来，它是如何发生和发现的，最终公共政策问题是如何确认的也应当是我们研究的对象。题是如何确认的也应当是我们研究的对象。公共政策问题的确认是指对于政策问题的察觉、公共政策问题的确认是指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的

2、角度看，这是一界定和描述的过程。从认识论的角度看，这是一个从客观事实到主观认知的过程。因此，这种主个从客观事实到主观认知的过程。因此，这种主观认知是不是反映了客观存在着的政策问题的实观认知是不是反映了客观存在着的政策问题的实质，对于政策问题的解决至关重要。质，对于政策问题的解决至关重要。4.2.1政策问题的提出政策问题的提出:政策问题提出的途径政策问题提出的途径 由上而下由上而下 自下而上自下而上具体的提出途径：具体的提出途径：利益群体的反映利益群体的反映公民、舆论界或民间组织的提出公民、舆论界或民间组织的提出 决策咨询的信息决策咨询的信息政策实施的反馈政策实施的反馈政策决策的考虑政策决策的考

3、虑思想家、专家与个人思想家、专家与个人领导人的讲话，上级的文件、通报领导人的讲话，上级的文件、通报一般来说，领导人处的位置较高，能够通过视察、调查及时地发现一些带有全局性、普遍性的政策问题。上级的党政机构，可以借助于各种途径和手段进行多种形式的调研，从而能较迅速地发现政策问题，并通过下发内部文件或其它各种形式的文件通报情况。大众媒体的报导、评述大众媒体的报导、评述在现代社会中，大众传媒具有形式多样、传输迅捷、渗透面广的特点。社会各个领域出现的大大小小的问题，其中包括政策问题，记者们都会及时地加以捕捉，借助于广播、电视、报刊、计算机网络等多种形式，通过图像、声音、文字直接或间接地加以报道、评论。

4、民意和公众意愿的直接表达民意和公众意愿的直接表达在民主意识增强、公众参与面扩大、民意表达制度化的社会中，许多政策问题可以借助某些正式的渠道得到反映。比如，各级人民代表和政协委员在每年定期召开的会议上，可以以提案、甚至质询的方式反映具有代表性的政策问题。同时，他们在平时也可以通过视察，发现政策问题，并将它们及时地反映给政府部门。另外，普通公众可以通过来信、来访等形式反映各类政策问题。政策主体的直接觉察政策主体的直接觉察政府等公共机构有一定的调研部门和人员，定期以专题调查的方式了解社情民意，从中可以发现政策问题。具体分析 公共政策问题情境公共政策问题情境在一般情况下，如果社会的某种异常现象或状态具

5、备了在一般情况下，如果社会的某种异常现象或状态具备了下列特征，就构成了政府需要关注的政策问题情境。政策下列特征，就构成了政府需要关注的政策问题情境。政策问题情境实际上是社会公共问题已经上升为政策问题的程问题情境实际上是社会公共问题已经上升为政策问题的程度参照体系。出现了下列迹象，就表明某些社会公共问题度参照体系。出现了下列迹象，就表明某些社会公共问题有可能成为政策问题了。有可能成为政策问题了。已经是一种客观存在的与公众期望发生差异的情况、条件、已经是一种客观存在的与公众期望发生差异的情况、条件、事实；事实；已经达到一定的广度和严重程度；已经达到一定的广度和严重程度；已经为较多公众所觉察和认知；

6、已经为较多公众所觉察和认知；已经出现了利益、价值和规范方面的冲突；已经出现了利益、价值和规范方面的冲突；公众中产生出来的受剥夺感与不满足感已经强烈到非采取公众中产生出来的受剥夺感与不满足感已经强烈到非采取行动不可的地步；行动不可的地步；某些社会团体已经产生一连串的表达意愿的活动；某些社会团体已经产生一连串的表达意愿的活动；政府已经感觉到有必要采取行动。政府已经感觉到有必要采取行动。4.2.2 政策问题的确认：政策问题的确认：是指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。是指对于政策问题的察觉、界定和描述的过程。从认识论的角度而言，这是一个从对客观事实的感性认识到理性从认识论的角度而言，这是一个从对

7、客观事实的感性认识到理性认识的过渡。认识的过渡。问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题问题确认是问题求解过程中最为关键的一环。对问题进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途进行明确和系统的阐释是探求问题解决方案的有效途径。通过提出恰当的疑问和进行有效的分析，那些起径。通过提出恰当的疑问和进行有效的分析，那些起初看起来无法解决的问题有时就能够被重新构建，以初看起来无法解决的问题有时就能够被重新构建，以致先前未被发现的解决方案会凸现出来。发生这种情致先前未被发现的解决方案会凸现出来。发生这种情况时，况时，“没有解决办法就等于不存在问题没有解决办法就等于不存在问题”这句格言这句格言恰好

8、可以反过来表述为：恰好可以反过来表述为：“有效地阐释问题就等于解有效地阐释问题就等于解决了一半的问题。决了一半的问题。”中国古时候诸葛亮中国古时候诸葛亮“空城计空城计”和和“草船借箭草船借箭”的故事的故事就是很好的例证。就是很好的例证。没有解决方法就等于不存在问题吗？没有解决方法就等于不存在问题吗？eg:有这样一则故事：在新西兰，一位士兵在根本不具备人力有这样一则故事：在新西兰，一位士兵在根本不具备人力和物力条件的情况下想要建一座跨河大桥，他在河岸边发呆，情和物力条件的情况下想要建一座跨河大桥，他在河岸边发呆，情绪看起来非常低落，这时，一位毛利妇人走近他，问道：绪看起来非常低落，这时，一位毛利

9、妇人走近他，问道：“大兵，大兵，为何这样忧郁？为何这样忧郁？”士兵解释了他所面临的这个没有解决方法的难士兵解释了他所面临的这个没有解决方法的难题。妇人回答道：题。妇人回答道：“振作起来吧！没有解决方法就等于根本不存振作起来吧！没有解决方法就等于根本不存在难题。在难题。”问题的确认解决问题 政策分析的创造力就存在于发现和阐释问题且知道应该做什么政策分析的创造力就存在于发现和阐释问题且知道应该做什么和能够做什么。解决问题的方法很多时候来源于问题的有效确认。和能够做什么。解决问题的方法很多时候来源于问题的有效确认。Eg:一位荷克斯特茨城堡指挥官的故事就表现出这个道理。那是一位荷克斯特茨城堡指挥官的故

10、事就表现出这个道理。那是1334年的事情，他指挥士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围，年的事情，他指挥士兵抵御来自提洛尔女公爵的武装包围，围困已经持续了很长一段时间，指挥官和他的战士们只剩下一头围困已经持续了很长一段时间，指挥官和他的战士们只剩下一头公牛和两袋大麦粉，显然，仅靠这些东西他们支撑不了几天，他公牛和两袋大麦粉，显然，仅靠这些东西他们支撑不了几天，他们正面临一个看似毫无解决办法的难题。们正面临一个看似毫无解决办法的难题。然而，这位指挥官重新构建问题，分析了问题的实质，用了一个然而，这位指挥官重新构建问题，分析了问题的实质，用了一个对于他的军队来说看似绝对不合理的解决方法。他杀死了那头牛

11、，对于他的军队来说看似绝对不合理的解决方法。他杀死了那头牛，并在牛的腹腔里填满了剩下的大麦粉，命令士兵将牛的尸体从陡并在牛的腹腔里填满了剩下的大麦粉，命令士兵将牛的尸体从陡峭的崖壁上扔到敌人营地前的牧场上。看到城堡的指挥官对被围峭的崖壁上扔到敌人营地前的牧场上。看到城堡的指挥官对被围的困境表现出如此轻蔑和不屑的态度，女公爵十分气馁，她觉得的困境表现出如此轻蔑和不屑的态度，女公爵十分气馁，她觉得城堡里可能还有足够的给养，否则城堡的指挥官不可能做出这样城堡里可能还有足够的给养，否则城堡的指挥官不可能做出这样的举动，所以，最后她命令放弃对城堡的围攻，撤走了她的军队。的举动，所以，最后她命令放弃对城堡

12、的围攻，撤走了她的军队。1.问题察觉问题察觉 是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起是指某一社会现象被人们发现并扩散，逐渐引起社会公众和政府有关部门关注的过程。社会公众和政府有关部门关注的过程。在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做在这个过程中，人们普遍感到应该行动起来做点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和怎点什么，以改变目前这种状态。但究竟做什么和怎么做，人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现，么做，人们并没有认真去考虑。问题察觉能否实现，不仅取决于客观条件，而且还取决于相关人员的主不仅取决于客观条件，而且还取决于相关人员的主观条件，如政治立场、思想意识、个人利益、价值观条件，如

13、政治立场、思想意识、个人利益、价值观念等。观念等。问题察觉2.问题界定问题界定问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。问题界定是指对问题进行特定分析和解释的过程。首首先先需需要要通通过过一一定定的的方方法法对对问问题题进进行行必必要要的的归归类类，如如根根据据政政策策问问题题的的性性质质可可以以把把其其界界定定为为政政治治的的、经经济济的的、文文化化的的等等；根根据据政政策策问问题题的的作作用用范范围围可可以以把把其其界界定定为为全全局局的的、局局部部的的、国国际际的的、国国内内的的、全全国国性性的的、地地区区性性的的等等；根根据据政政策策问问题题的的作作用用方方式式可可以以把把其其界界定

14、定为为指指导导性性的的（涉涉及及指指导导方方向向方方面面的的问问题题）、分分配配性性的的（涉涉及及资资源源配配置置或或利利益益分分配配方方面面的的问问题题）、限制性的（涉及行为或利益限制方面的问题）等。限制性的（涉及行为或利益限制方面的问题）等。其次需要对问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了其次需要对问题进行必要的诊断，这就像医生给病人看病一样，诊断了病情，知道病人得了什么病，才好决定治疗方向。病情，知道病人得了什么病，才好决定治疗方向。诊断问题应主要解决两个问题：诊断问题应主要解决两个问题：一是差距何在。一个问题的存在，实际隐含着现实状态与理想状态之间的距一是差距何在。一个问

15、题的存在，实际隐含着现实状态与理想状态之间的距离，任何解决办法无非都是为了缩短或消除这种距离。因而，能否准确表达离，任何解决办法无非都是为了缩短或消除这种距离。因而，能否准确表达这种差距，就成为能否发现解决办法的必要前提。这种差距，就成为能否发现解决办法的必要前提。二是原因何在。光找到差距还不够，还要弄清产生这些差距的原因。正像医二是原因何在。光找到差距还不够，还要弄清产生这些差距的原因。正像医生给病人量血压、测体温一样，光知道血压和体温不正常不行，他还要想办生给病人量血压、测体温一样，光知道血压和体温不正常不行，他还要想办法知道是什么原因引起的高血压和发烧，否则就无法对症下药，无法标本兼法知

16、道是什么原因引起的高血压和发烧，否则就无法对症下药，无法标本兼治。治。问题界定问题界定怎样搞好乘车秩序？我我国国大大城城市市里里每每天天需需乘乘公公共共汽汽车车的的上上班班族族，一一提提起起公公交交秩秩序序就就生生气气。别别提提吵吵架架、打打架架、生生气气、丢丢东东西西，单单是是那那份份拥拥挤挤就就让让人人忍忍受受不不了了。汽汽车车一一进进站站，一一窝窝蜂蜂拥拥上上前前去去，为为抢抢一一个个座座位位，好好像像什什么么都都不不顾顾了了；经经常常会会有有想想上上，上上不不去去，想想下下，下下不不来来的的尴尴尬尬局局面面；更更可可气气的的是是，年年轻轻力力壮壮的的棒棒小小伙伙占占着着老老弱弱病病残残

17、的的专专座座死死不不动动窝窝。是是什什么么原原因因造造成成目目前前这这样样一一种种局局面面呢呢？是是老老百百姓姓的的问问题题，还还是是管管理理者者的的问问题题？是是老老百百姓姓的的素素质质低低，还还是是管管理理者者的的素素质质低低？是是管管理理不不到到位位，该该管管的的没没有有管管，还还是是措措施施不不得得力力，想想管管却却管管不不好好？是是“硬硬件件”问问题题，还还是是“软软件件”问问题题？是是实实体体性性基基础础设设施施不不足足，还还是是管管理理制制度度不不健健全全？“运运动动”式式的的乘乘车车秩秩序序整整顿顿为为什什么么收收效效甚甚微微？“心心中中的的黄黄线线”（内内化化的的制制度度）怎

18、怎样样建建立立？如如果果发发现现不不了了问问题题真真正的原因，那么治理良策又从何谈起？正的原因，那么治理良策又从何谈起？最最后后，需需要要把把问问题题情情境境转转变变为为实实质质问问题题。问问题题情情景景实实际际上上包包含含了了问问题题牵牵涉涉的的众众多多因因素素及及其其相相互互间间错错综综复复杂杂的的关关系系。问问题题界界定定的的主主要要目目标标就就是是要要把把复复杂杂、混混沌沌的的问问题题情情景景总总结结概概括括为为清清楚楚明明了了的的实实质质性性问问题题。分分析析主主要要矛矛盾盾，关关注注重重要要因因素素，是是情情景景转转化化过过程程中中必必须注意的问题。须注意的问题。问题界定 3.问题

19、描述：问问题题描描述述是是指指运运用用可可操操作作性性语语言言（如如运运用用数数量量的的、文文字字的的、符符号号的的、图图表表的的等等表表达达方式）对问题进行明确表述的过程。方式）对问题进行明确表述的过程。例例如如，对对于于人人口口问问题题的的描描述述，就就需需要要准准确确记记载载一一些些相相关关的的指指标标，并并作作出出定定性性或或定定量量的的分分析析，如如人人口口现现有有数数量量、人人口口的的增增长长率率、人人口口发发展展趋趋势势等等。这这种种对对问问题题所所作作的的描描述述将将作作为为政政策策制制定定的的直直接接“原原料料”输输入入决决策策系统。系统。节日燃放烟花爆竹的案例分析：节日燃放

20、烟花爆竹的案例分析：怎样进行问题描述？怎样进行问题描述？改改革革开开放放以以来来，中中国国的的烟烟花花爆爆竹竹业业伴伴随随社社会会经经济济的的日日益益发发展展和和人人民民生生活活水水平平的的不不断断提提高高而而得得到到空空前前的的发发展展机机遇遇，一一步步步步走走向向繁繁荣荣。到到20世世纪纪90年年代代初初期期，全全国国大大中中规规模模的的烟烟花花爆爆竹竹生生产产厂厂家家已已经经超超过过一一万万，但但仍仍供供不不应应求求，市市场场潜潜力力很很大大。在在这这种种情情况况下下，个个人人开开办办的的鞭鞭炮炮厂厂和和家家庭庭式式鞭鞭炮炮作作坊坊如如雨雨后后春春笋笋般般发发展展开开来来。由由于于生生产

21、产技技术术不不过过关关，安安全全措措施施不不到到位位，运运输输管管理理不不严严格格，产产品品质质量量低低劣劣，导导致致在在生生产产环环节节、运运输输环环节节和和消消费费环环节节，重重大大安安全全事事故故频频频频，惨惨剧剧不不断断发发生生，给给人人民民的的生生命命财财产产造造成成极极大大损损失失以以北北京京市市为为例例，市市民民过过节节燃燃放放烟烟花花爆爆竹竹这这一一习习俗俗已已逐逐渐渐变变化化成成为为一一个个社社会会问问题题。据据1987年年的的统统计计，春春节节因因燃燃放放鞭鞭炮炮，除除夕夕夜夜致致伤伤到到医医院院就就诊诊的的就就有有251人人，到到初初五五，增增加加到到1027人人。其其中

22、中伤伤了了眼眼睛睛的的159人人，摘摘除除眼眼球球的的8人人。除除夕夕夜夜火火警警208起起，至至初初三三增增至至391起起，直直接接经经济济报报失失上上百百万万元元。仅仅初初一一零零时时至至一一时时，在在燃燃放放鞭鞭炮炮最最集集中中的的这这段段时时间间里里，发发生生火火警警104起起，平平均均每每35秒秒就就发发生生一一起起。看看来来这这项项传传统统习习俗俗所所造造成成的的社社会会危危害害越越来来越越大大，已已经经渐渐渐渐发发展展到到一一个个非非常常严严重重的的地地步步，因因此此应应该该引引起起北北京京市市政政府府决决策策层层的高度重视了的高度重视了政策问题的确认与政策方案的选择注意的问题政

23、策问题的确认与政策方案的选择注意的问题在在一一般般的的决决策策系系统统中中，政政策策问问题题的的确确认认与与政政策策方方案案的的选选择择之之间间往往往往存存在在着着一一定定的的裂裂痕痕。这这个个问问题题并并不不难难理理解解，因因为为对对政政策策问问题题进进行行确确认认的的与与直直接接拍拍板板决决策策的的总总是是两两个个系系统统。也也就就是是说说，察察觉觉、界界定定和和描描述述问问题题的的人人并并不不直直接接参参与与政政策策的的决决定定，决决策策者者更更多多地地依依赖赖于于问问题题的的描描述述而而不不直直接接参参与与问问题题的的确确认认。这这种种情情况况在在我我国国的的决策过程中表现得尤为明显。

24、决策过程中表现得尤为明显。很很多多政政策策问问题题的的确确认认都都是是通通过过自自下下而而上上的的报报告告体体系系来来完完成成的的。由由于于传传统统的的、文文化化的的、体体制制的的和和环环境境的的种种种种原原因因，在在这这种种报报告告链链条条中中，经经常常会会出出现现沟沟通通的的障障碍碍和和信信息息的的失失真真，从从而而导导致致决决策策的的失失误误。因因此此，为为了了进进行行有有效效的的政政策策制制定定，问问题题确确认认过过程程中中就就应应注注意意下下列列两两方方面的问题：面的问题：第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小第一，问题描述应做到真实详尽，切忌人为夸大或缩小在在现现实实生生

25、活活中中，我我们们不不难难看看到到，迎迎合合上上级级意意旨旨、满满足足个个人人或或集集团团利利益益需需要要，是是一一般般心心态态；夸夸大大工工作作成成绩绩、缩缩小小存存在在问问，是是普普遍遍现现象象。所所以以虚虚假假与与半半虚虚假假的的问问题题描描述述在在日日常常工工作作中中并并不不鲜鲜见见，对对决决策策中中的的正正确确选选择择构构成成很很大大障障碍碍。因因此此，有有时时就就需需要要建建立立平平行行的的多多个报告渠道，以比较和鉴别信息的真伪。个报告渠道，以比较和鉴别信息的真伪。第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次第二，尽量缩短报告链条，减少报告层次从组织原则角度出发，越级报告形式本属于不当行政

26、行为。然而，从组织原则角度出发，越级报告形式本属于不当行政行为。然而，层层报告不仅会造成时间的延缓，而且掺杂了层层的筛选与加工。层层报告不仅会造成时间的延缓，而且掺杂了层层的筛选与加工。由于政策问题的不确定性和多变性，时间的延误很可能就会造成由于政策问题的不确定性和多变性，时间的延误很可能就会造成题描述的失真。另外，由于信息上达需要经过许多环节，过滤的题描述的失真。另外，由于信息上达需要经过许多环节，过滤的层次越多就可能与所要反映的问题出入越大。所以，在政策问确层次越多就可能与所要反映的问题出入越大。所以，在政策问确认过程中，越级行为有时是完全必要的并值得鼓励的，特别是发认过程中，越级行为有时

27、是完全必要的并值得鼓励的，特别是发生一些重大政策问题的时候。生一些重大政策问题的时候。注意4.2.3公共政策问题确认的障碍 在公共政策过程中，首先要在众多的问题中确认出公在公共政策过程中，首先要在众多的问题中确认出公共政策问题，掌握问题产生的背景和原因，弄清问题的共政策问题，掌握问题产生的背景和原因，弄清问题的性质、涉及的范围和其对社会的影响程度等，然后据此性质、涉及的范围和其对社会的影响程度等，然后据此明确政策的性质、目标。同时还要分析此项政策的实行明确政策的性质、目标。同时还要分析此项政策的实行对其他政策会产生哪些影响，以确保政策之间相互联接对其他政策会产生哪些影响，以确保政策之间相互联接

28、和匹配，避免政策之间的冲突。和匹配，避免政策之间的冲突。然而，事实上公共部门很少能及时发现，确定或认清所有的重要然而，事实上公共部门很少能及时发现，确定或认清所有的重要问题：问题：1 在现代社会中，各种问题都很复杂，有的问题不易认清；在现代社会中，各种问题都很复杂，有的问题不易认清；2 许多问题隐含而不明显；许多问题隐含而不明显；3 政治人员通常为目前迫切的问题所困，没有时间注意将来的问题。政治人员通常为目前迫切的问题所困，没有时间注意将来的问题。4.2.4公共政策问题确认的准则社会问题的确定社会问题的确定客观情势确定客观情势确定出现强烈的公众要求出现强烈的公众要求形成明显的政策需要形成明显的

29、政策需要公共政策问题是政府及其所属部门职权公共政策问题是政府及其所属部门职权范围内的问题范围内的问题公共政策问题是影响面广、社会公众普公共政策问题是影响面广、社会公众普遍关心的问题遍关心的问题影响程度影响程度4.2.5影响政策问题确认的因素政治领袖政治领袖利益集团利益集团危机或特殊事件危机或特殊事件抗议活动抗议活动大众传播媒介大众传播媒介4.2.6公共政策问题的筛选公共政策问题的筛选公共政策问题的筛选-是指政策研究和制定者，是指政策研究和制定者，依据一定的筛选标准，将主要的和迫切的政策问依据一定的筛选标准，将主要的和迫切的政策问题从政策问题集合中确认出来的活动。题从政策问题集合中确认出来的活动

30、。由于政策研究和制定部门要研究和解决的政策问由于政策研究和制定部门要研究和解决的政策问题很多，不可能对每一个政策问题都进行详细、题很多，不可能对每一个政策问题都进行详细、细致的研究，而且有一些政策问题相关于其他的细致的研究，而且有一些政策问题相关于其他的政策问题来说更具有迫切性，如果不得到马上的政策问题来说更具有迫切性，如果不得到马上的解决，必然会对社会产生重大的影响。因此，对解决，必然会对社会产生重大的影响。因此，对政策问题的筛选就变得十分有必要。政策问题的筛选就变得十分有必要。那么，什么样的政策问题是应该得到优先考虑呢那么，什么样的政策问题是应该得到优先考虑呢？在筛选政策问题的过程中又应该

31、遵循什么样的？在筛选政策问题的过程中又应该遵循什么样的原则呢？一般来说，政策问题筛选的原则有以下原则呢？一般来说，政策问题筛选的原则有以下四点：四点：1.政策问题的筛选政策问题的筛选所谓的政策问题筛选，是指政策研究和制定者，依据一定的筛选标准，将主要的和迫切的政策问题从政策问题集合中确认出来的活动。政策问题筛选应遵循的原则：政策问题筛选应遵循的原则：（1）重要性原则重要性原则 （2）紧迫性原则）紧迫性原则 （3）关联性原则）关联性原则 （4）可解决性原则）可解决性原则（1）重要性原则政策问题的重要性原则是指，在造成社会问题的政策问题的重要性原则是指，在造成社会问题的诸多政策性原因中，只有那些关

32、键性的原因才能诸多政策性原因中，只有那些关键性的原因才能作为当前进入政策议程的政策问题。作为当前进入政策议程的政策问题。在进行政策问题的筛选过程中，要把重要程度较在进行政策问题的筛选过程中，要把重要程度较高的问题首先列出来，给予充分的重视。高的问题首先列出来，给予充分的重视。举例来说，党的十一届三中全会召开前，我国国民经举例来说，党的十一届三中全会召开前，我国国民经济处于停滞状态，人民生活无法改善。造成这种局面济处于停滞状态，人民生活无法改善。造成这种局面的原因是多种多样的，但是其中最为重要的没把工作的原因是多种多样的，但是其中最为重要的没把工作重心转移到经济建设上来，当时围绕着党的中心工作重

33、心转移到经济建设上来，当时围绕着党的中心工作是继续是继续“以阶段斗争为纲以阶段斗争为纲”，还是转到以经济建设为，还是转到以经济建设为中心的轨道上来，展开了激烈的讨论。从那时起中心的轨道上来，展开了激烈的讨论。从那时起“以以经济建设为中心经济建设为中心”就一直是我们党和国家最重大的决就一直是我们党和国家最重大的决策。策。（2）紧迫性原则政策问题紧迫性原则。它是指在诸多的政策问题紧迫性原则。它是指在诸多的社会问题中，那些最急需要解决的问题社会问题中，那些最急需要解决的问题往往首先被纳入到政策议程中来。往往首先被纳入到政策议程中来。比如说我们在国家在遭遇比如说我们在国家在遭遇SARS病毒侵袭病毒侵袭

34、的过程中，如何有效地预防的过程中，如何有效地预防SARS的传播，的传播，防止其不断地蔓延就成为了一项最为紧防止其不断地蔓延就成为了一项最为紧迫的政策问题。迫的政策问题。（3）关联性原则政策问题的关联性是指，在造成社会问题的诸多政政策问题的关联性是指，在造成社会问题的诸多政策性原因中，那些对其政策尤其是指关键政策有密策性原因中，那些对其政策尤其是指关键政策有密切联系的问题必须作为政策问题进入政策议程。切联系的问题必须作为政策问题进入政策议程。比如，计划生育政策在我国是一项基本国策。控制人口数比如，计划生育政策在我国是一项基本国策。控制人口数量、提高人口素质是政策目标。导致人口膨胀的原因有很量、提

35、高人口素质是政策目标。导致人口膨胀的原因有很多，分析结果表明，在落后地区人口出生率往往高于发达多，分析结果表明，在落后地区人口出生率往往高于发达地区，这就说明经济发展水平对人口的再生产具有重要的地区，这就说明经济发展水平对人口的再生产具有重要的影响。制定改变落后地区面貌的政策因此被纳入政策议程。影响。制定改变落后地区面貌的政策因此被纳入政策议程。（4）可解决性原则政策问题的可解决性原则是指，在诸多产生社政策问题的可解决性原则是指，在诸多产生社会问题的原因中，只有那些近期内有条件得到会问题的原因中，只有那些近期内有条件得到解决的问题才能列入政策议程。任何政策和国解决的问题才能列入政策议程。任何政

36、策和国家都不会把精力耗费在不可解决的问题上。家都不会把精力耗费在不可解决的问题上。比如，当我国的经济实力和财政能力还不够的时候，比如，当我国的经济实力和财政能力还不够的时候，我们不可能立即将在全国范围内建设全民性的社会我们不可能立即将在全国范围内建设全民性的社会保障体系的政策问题提上议事日程；只有在具备了保障体系的政策问题提上议事日程；只有在具备了相当的能力后，才能切实地将这项重大的工作任务相当的能力后，才能切实地将这项重大的工作任务提上议事日程。提上议事日程。2.判断和筛选政策问题的主要方法判断和筛选政策问题的主要方法集体意见法德尔菲法头脑风暴法判断和筛选政策问题的主要方法判断和筛选政策问题

37、的主要方法(续续1）（1）集体意见法）集体意见法 集体意见法集体意见法是把政策研究和制定人员将是把政策研究和制定人员将各方面的专家的估计和判断集中起来，进各方面的专家的估计和判断集中起来，进行综合归纳，利用集体的智慧对问题作出行综合归纳，利用集体的智慧对问题作出判断的方法。判断的方法。这种方法的优点：简单易行，迅速、及这种方法的优点：简单易行，迅速、及时地得出判断的结论，花费代价较小，可时地得出判断的结论，花费代价较小，可以从不同的见解中寻找共同的观点和看法，以从不同的见解中寻找共同的观点和看法，还可以鼓励各方面人员关心将来的发展。还可以鼓励各方面人员关心将来的发展。缺点在于，预测的结论不能真

38、正得到充分缺点在于，预测的结论不能真正得到充分的讨论与修正，具有一定的模糊性，只能的讨论与修正，具有一定的模糊性，只能大致估计到问题的发展趋势和前景。大致估计到问题的发展趋势和前景。判断和筛选政策问题的主要方法判断和筛选政策问题的主要方法(续续2）（2）德尔菲法 德尔菲法德尔菲法 是按照一定程序征询专家对有关问题前景的看法，逐步得出趋向一致的结果的方法。这种方法的主要特点是；-匿名性-反复性-定量性-集体性判断和筛选政策问题的主要方法（续判断和筛选政策问题的主要方法（续3）（3）头脑风暴法头脑风暴法是通过自由的、无拘无束地集体讨论以产生创造性的一种方法。这种方法，优点在于可以充分发扬民主，对鼓励创造性思维，寻求新观点、新途径和新方法，具有一定的积极作用。缺点在于，提出的思想考虑不够成熟，对其可行性、具体实施办法缺乏深入考虑。