新一轮城市总体规划编制方法探讨_以南京城市总体规划调.pdf

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1、中国城市规划学会2002年年会论文集:城 市总体规划新一轮城市总体规划编制方法探讨以南京城市总体规划调整为例周岚I摘要l 城市的快速发展和不断变 化的环境使不少城市在 总体规划编制完成不 久、甚 至刚刚获得批准后就与城市 的实际发展状况有所差异,因此站在新世纪 的起点上,不少 城市又开始着手编 制新一 轮 的城市总体规划,这种状况向我们提出了一个问题,即城市总体规划编制方法如何改 革以适应今夭 中国城 市发展的需要,本文以正在进行的南京城 市总体规划调整工作为例探讨新一轮总体规划编制工作的方法论。【关键词】新一轮总体规划;南京规划;编制方法新一轮总体规划编制的背景改革开放以后,中国的城市相继在

2、1980年代和1990年代进行了城市总体规划的编制工作。对大多数城市而言,1980年代的总体 规划是规划事业逐步恢复后的第一次城市总体规划,解决了当时城市总体规划的有无间题,但更多地反映 出计划经济时代的特征;1990年代的总体规划 则明确 了进一步改革开放后的城市性质、规模、布局和重大基础设施的安排,实践证明,它对中国城市九十年代的发展起到 了积极的战略指导作用。南京的情况也不例外,199 0年代初,南京和北京、长沙一起成为首批获得国务院批准总体规划的城市,在总体规划的指导 下,城市经过十年的快速发展和建设,当时确定的近期(2000年)规划 目标已经基本实现。虽然1990年代的城市总体规划尽

3、可能多地考虑了改革开放深化后的城市发展要求,但是历史的回顾表明:我们国家在这近十年间发生的许多变化还是超出了规划的预期。反映在:(1)随着社会主义市场经济体制的逐步建立,资源配置方式发生 了较大变化,市场经济的发育发展程度超 出了 人们的预期,许多依据当时国 民经济计划的规划条件和内容发生了变化;(2)国有企业的改革速度、经济结构和产业结构的调整速度都超出 了人们的预期,反映在城市空间上,表现为城市用地结构的调整变化速度和进程超出了规划预期;(3)住房制度、教育制度、医疗卫生体制等新的改革措施引发了城市社会的一系列新变化,这些变化 也是当时的规划无法预计到的;(4)城市建设和发展的速度超出了人

4、们的预期,许多城市的基础设施建设速度超常,彻底改善 了九十年代初城市发展的瓶颈制约;(5)人民生 活水平提高的速度也超出了 当时的预期,一部分首先富裕起来的人们产 生 了对第二套住房、私人小汽车等的需求。从新世纪 开始,中国进入“全面建设小康社会、加快推 进现代化进 程”的新阶段,200 1年3月 出台的国家十五计划纲要提出“我国推进城镇化的条件已渐成熟,要不失时机地实施城镇化战略”,要“有重点地发展小城镇,积极发展中小城市,完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用,引导城镇密集区有序发展”,预计一批发展条件好的城市将出现加快发展的态势,对于大城市而言,原来发展受到束缚的条 条框框已经

5、逐步撤去;从更加宏观的国际层面来看,进入 2 1世纪之后,国际竞争进一步加剧,经济全球化趋势逐步增强,科技和信息革命发展迅猛,经济结构调整和转型步伐加快,尤其是中国加入世界贸易组织,将给我国的城市发展既带来新的机遇、又带来严峻的挑战。面对变化的国际 国 内环境,站在2 1世纪的新起点上,许多城市需要进一步 明确新世纪的发展思路,需要在冷静总结和认真思考的基础上确定城市未来的发展战略,正是出于这样的思考和需要,不少城市又开始着手新一轮的城市总体规划工作。周岚:新一轮 城市总体规划编制方法探 讨2对新一轮总体规划编制 要求的认识八、九十年代编制城市总体规 划,基本上是 在城市规 划 圈 内展 开的

6、,往 往是由地方规 划部门完成或委托其他规划 设计单位编制,当时关注城市规 划的人士基本上 限于圈内的 专家学者,总体规 划在经过专家论证后,在报人大审查、政府审批时往往 也不会 引起社会认真的关注 和激烈的讨论。而现在编制城市规划 的社会环境已经发生 了巨大 的变化,城市规划已经得到各级政府前所未有的重视,城市规 划被冠以“龙头”的地位,各界对城市规划 的关注程 度远远超出十年前,各界对 城市规划的期望值也远 远高于十年前。根据我们在 开 展南京总规工作之前召开的征求市政府、人大、政协、相关部门和普通市 民意见的座谈会 纪录,社会各界对新一轮总体规划的编制要求归纳起来有:(1)总体规划要研究

7、如何与社会经济发展需求相适 应,要研究国家、省、市产业结构 和经济结构调整的大走 势;(2)要研究南京在中国 加 入 WTO以后、在经济全球化趋势下的影响,要研究知识经济发展和信息技术革命对城市的 影响;(3)要研究在经济竞争日益激烈的环境里如何提高南京的中心城市地位和城市竞争力的问题;(4)总体规划 不能 就城市论城市,要从区域角度研 究 问题,要考虑南京与上海的关系;(5)规 划 要考虑市场经济发 展的需 要,要研究市 场经济发 展 的规律性,要 保证市场经济发展 需要的空间和弹性;(6)城市规划 应该特别重视老百姓 的利益,对于那些容易被 市场经济发展所侵占的 部分,比如绿地、历 史文化

8、资源、公共设 施等要做严格的规 定;(7)规划 要 重点研究确定 影响城市百年发展大i十的重 大 基 础 设施安 排,比如 地 铁、高速公 路网络、区域性重大设 施等等;(8)要强调研 究并在规 划中落实保持并发扬光大南京城市特色 的部分;(9)规 划要 贯彻以人为本、环境保护 和可持续发 展的理 念;(10)规 划要有超前性,要 提前考 虑人民 群 众对第二 套住 房、汽车的需要;(11)城市规划 不 仅要 研 究城市合理布局等静态 问题,更 要 研究规 划 的 实 施 问题和政策保障问题。这 些意见在 一 定程度上反映 出社会各界对新一轮总体规划的期望,从问题的涉 及面来看,它们己经远远超

9、出 了城市规划传统 的空间和 土地 利用范畴,涉及政治、经济、社会、科技发展许多方面;从 空 间地域上讲,他们要求规划 跳 出城市、从宏观的区域、国家、乃 至世界的角度研究城市的发展 问题;从 规划 内容上讲,意见既涉及城市发展的宏观战略问题,也 有城 市规 划的 具体问题如交通、环境、历史文化保护、城市特色等各方面要 求。与这些内容深度 要求并行的 是时 间的要求,中国城市快速变化的背景对 现行总体规划的编制周期和时效性提出 了挑战,今夭的城市已经无法再像过去一样等待三年五载才有一个基本成型的规划。综合考虑南京各方面的意见和情况,我们确定了用一年左右的时间完成新一轮总体规划的工作计划。这一时

10、限 对于规划 工作者来讲可能已经 是 最 短的了,但对社 会来讲,同 中国今天城市发 展的速度和节奏相比,似乎周期还是太长。时间的规定性加上内容深度的要求构 成了新一轮总体规划 极富挑战性的工作背景,同时不应忘记的还有总体规划本身也是一项在改革中不断完善的工作,(城市规 划法)第二十二条中虽有关于城市总体规 划修订或局 部调整的审批程序规 定,但是在(城市规划法)、城市规划编制办法和城市规划编制办 法实 施细 则)中,对 于 如何调整、如何修订、调整修订与新编工作有何差 异等具体问题均没有涉 及。从城市 规 划编制方 法的改革角度看,九十年代以来,国内有大量文章探讨了 总体规划编制办法的改革思

11、路,但是 真正按照改革思路 完成的城市总体规划编制实例并 不多。前不久,广州市采用战略规 划咨询的形式对总体规 划编制办法的改革作了有 益的探索,根据广 州行政区划调整后的新形势,以总体发展战略规划形式探讨了城市发展过 程中具有方向性、战略性的重大问题。南京 的情况 不 完全同于广州,具体体现在:(l)城市规 划区范 围无重大变更;(2)当时提出的“跳出主城,在更大的都市圈范围来解决 南京城市的发展 和保护问题”的思路是 富有 预见性和 创意 的,现行总体规 划因 此被评为建设部 优 秀规划设中国城市规划学会200 2年年会论文集:城市总体规划计一等奖;(3)从实践的情况看,现行总规 的总体空

12、间布局框架也是符合南京城市发展的实际特征和要求的。在这种情况下,完全跳开现行总体规划架构的做法并不符合科学规划 的精神,也不利于城市规划和建设发展的延续性,从圈外人士对城市规划的认识程度来看,总体上他们对城市规划了解不多,但是总体规划作为经国务院批准的规划,其重要性却得到广泛认可,基于上述原因,我们将此次南京总体规划工作定位在:在现行总规 的架构中进行有的放矢地调整。3新一轮总体规划的技术思路在八、九十年代开展城市总体规划时,各城市采用的基本上都是新编城市规划的方法,对于原有规划在实践中的指导作用、城市实际发展状况与原有规划的差距、以及造成这种差距的原因等都缺乏系统的分析,这样编制出来的规划就

13、缺乏实证研究的基础,规划的内容和对策就容易缺乏现实针对性和可操作性。我们在开展这次南京总规时,首先进行了对现行总体规划实施回顾与评价的分析研究。这一研究的开展对于我们后来的工作有很大帮助:通过对比分析1990年和200 0年城市现状,我们更科学地了解了城市发展的过程及其规律;通过城市实际发展状况与现行总体规划 目标和 内容的比较,更清晰地认识了规划与现实的差异;通过深入分析规划与现实的差距,更明确了规划调整的重点和 内容。此项研究,不仅能够帮助我们科学地界定规划合理的部分(应该延续保留)、不合理 的部分(应该及时调整)、和规划不 足的部分(需要新增和补充),而且能够帮助我们发现现行总体规划编制

14、方法的存在不足,以便在新规划中及时调整。由此看来,在编制新一轮城市总体规划时,十分有必要先行开展对现行总体规划的实施回顾与评价工作。通过实施回顾评价,我们还发现现行总体规划在城镇空间格局、基础设施安排等传统空间规划领域方面较为成熟,规划实施的实际效果也较为理想;但是对于空间背后的社会经济发展、人口变迁和城市化规律、城市规划的实施机制和政策研究等较为薄弱,从而导致了城市规划和社会经济发展的部分脱节,这一问题在城市发展迅速、变化活跃的时段,显得尤为突出。针对上述现象,我们在开展这次南京总规时,确定了加强前期研究的技术思路,反映出我们对于总体规划改革“深化在研究、简化在编制、强化在实施”的思路和认识

15、。我们先后与北京大学、南京大学、华东师范大学、东南大学、南京师范大学、江苏省社科院、南京市委政研室等研究单位合作进行了(南京区域发展定位研究、南京人口与城市化水平研究、南京经济发展问题、趋势和对策研究、南京城市化过程中社会问题研究、南京人居环境和可持续发展研究、南京城市空 间特色研究;并利用现状调查和航片卫片资料开展了 南京九十年代城镇用地发展研究、南京主城合理容量研究、以及南京城镇发展方向优劣势分析;在这些专题研究的基础上,还特别邀请 中国城市规划设计院进行了 南京城市总体发展战略和空间布局研究;这些研究从不同的角度深入分析了南京的城市发展问题和趋势,在此基础上提出了相应的对策和建议,它们为

16、这次南京总规工作奠定了坚实的研究基础。4新一轮总体规划的工作方法开门规划如前所述,八十年代、九十年代初社会对城市规划的关注不多,城市规划的编制、审批的过程基本上属专家决策、领导决定。而由于行政领导的更换,继任的领导在说“要服从城市总体规划”时也许已经并不了解总体规划的内容了。我们在回顾反思现行总规的实效性时,一个深切的认识就是当时的规划 基本上是圈内人的选择,并没有真正形 成社会对城 市发展未来的集体意志,这样自觉执行规划、实施规划的社会环境就无法形成。现在城市规划已经得到各级政府领导前所未有的重视,房地产制度的改革深化则使每个老百姓、法人单位的 自身利益与城市规划的导向密切相关,我们已经无法

17、闭门造车地规划;从规划的实效性角度考虑,城市规划尤其是总体规划决不能仅仅是规划部门的规划,而必须成为反映集体智慧、利益和意志的规划。基于这样的思考,我们在开展这次总规时确定了“开 门规划”的工作方法。“开 门规划”的工作方法既反映 在打开 学术大周岚:新一轮城市总体规划编制方法探讨门、引入多 专业多 学科和 多家研 究 单 位参与规划,更反 映 在 向社会敞开城市规划大 门。在此轮总规编制过程中,我们 尝试了在各主要阶段引入市区县政府、相关专 业部门、普通市民等角色参与规 划的做法:在 规划编制开 展的前期,我们聆听 了市长、分管副市长、分管副省长等领 导 对南京城市现状和发展的认识,听取了市

18、辖各区县政府对城市和 所 在地区的发 展设想;征求了计 委、经 委、建委、交 通、环保、文物、市政公 用、文教体卫等各个相关专业部门对城市发展和 规 划的认识;我们召开 了市人大代表、政协委员的座谈会听取意见,为 了进一步拓宽听取普通市民意见的渠道,我们还 利 用城市规划展览馆征集市民意见,并从 观众中选择 了二十名市民代表召开 了市民座谈会。在 规 划编制的过程中,我们一方面 和区县政府合作研究地区发展规划和设想,和专业部门合作进行交通、环保、文物、市政公 用等专 项 规划;另一方面我们就市民关注 的环 境建设、历史 文化保护、城市特色等间题召开了若干专题研究和专项规划 征求市民意见会。在总

19、体规划的初 步方案形成以后,我 们又分别 听取了市委、市政府、市人大、市政协、相关专业部门、区县等方面 的意 见;我们还尝试改变过去总体规划在审批后方进行宣传的做法,将总体规划的征求意见方案公示 于城市规划展览馆,同时我们还举办 了四场面向市民大众的总体规划专题系列讲座,从 展览馆和讲座的现场情况来看,市 民反应热烈、参与踊跃,反映 出如今老百姓对城市规划的关注 程度;我们“开门规划”的做法 还引来了新闻媒体的助 阵,据不完全统计,在省、市的报纸、电视、电台上关于南京城市 总体规 划 的介绍和报道已多达1 20余篇。时,市 委、政府、人大、政协、区县、专业部门、市民普遍认为这 次 规划起 点高

20、、视野广、思维开阔、有预见性又有现实可操作性。来自全 国的规划 专家认为:这 次规 划提出的把南京建设 成 为充满经济活力的城市、富有文化特色的城市和最佳 人居 环境的城市发展 目标,富有南京自身的特色,体现 了提升和保持南京城市长远竞争力的根本要求;规 划 对城市发展远 景进行了预测、展望 和研究,在发 展 空间上做出 了预安排,这种规划思 路和视野 是符合城市规 划编制工作的改革方向的;规划以201 0年规 划为重点、以城市发 展 策略的方式对现行规划内容进行调整、深化,提出落实措施及相应的政策 支撑是规 划方法上的一个重大改进,具有可操作性,有利于保证城市规划 目标的实现。总体而言,专家

21、组认为这次规划调整工作思路开 阔清晰,方 法科学可行,为国内大城市规 划编 制调整和审批制度改革做出 了有创意的探索。5.2这次规划的 思路 已经开始影响政府决策,并得到 社会的广泛认可5南京新一 轮总体规划工作取 得的初步 成效5.1在相对短的时间内完成了一 个质t 相对高的规划由于这次 总体规 划拟 定的技 术路线、工 作方法基本正 确,我 们成 功地缩短 了规划编制周期,用一年左右的时间内完 成 了南京城市总体规 划 调整工作,增 强 厂总体规划 编制 的时 效性。从工作完成 的质量来 看,我们在 听 取 各方面对 总体规 划 的 意见由于此次规划有大量的实证研究、专题研究等作为支撑,资

22、料详实、论证 充分,具有相 当 的说服力。通过 总体规划向政府的汇报,许多重要的规划思路已经开始影响政府的决策,比如规划提出的城市发展 目标、城市发 展战略以及 关于疏散南京旧城人口、控制旧城新建住宅建设、重新审视“退 二进三”的 产业政策和南京的土 地投放政策等,已经得到 政府的肯定,并已经开始反 映在 市委市政府最近所做的 一 系列相关决策中。从社会的层面来看,由于这次总体规划尝试了广泛的公众参与方法,许多重 要的规划思想已经在社 会上广 为流传,包括城 市发 展要跳出主城、拉开框架,以交通等基础 设施为先 导 引导城镇建设,加大环境保护、历 史文化保护、城市空间特色塑 造的力度等等,这些

23、思想已经 得到 社 会的广泛认可,这为未来的 总体规划 实施提 供 厂良好的社会 基础 和环境。3通过这次规划,城市规划部门的社会地位有所提升这 次总体规划产生 的实际效果超 出 了我们的预计,甚至在一 定程 度上改变一r 社 会对 规划 部门的认中国城市规划学会200 2年年会论文集:城市总体规划识。通过这次总体规划“开 门规划”的全过程,人大代表、政协委员、市民他们深刻地了解了今天城市规划所处的工作环境和实施环境、以及在这种环境 中规划部门和工作人员所做的努力,他们不再是简单地批评“规划滞后”,转而认为规划部门为城市的发展做了大量的工作、规划工作的成果应该要有法规手段来保障实施,他们还提出

24、了“要加大对城市规划的投入,树立城市规划权威性”的积极意见,形成了提升规划工作社会地位的舆论环境。此外,由于此 次总体规划 突破了传统的空 间规划领域,分析了城市发展面 临的机遇和挑战、南京的区域地位和城市竞争力、城市远景发展战略和近期发展策略等内容,其 中的许多思想开始 影 响政府宏观决策,规划部门在这一领域开始有了发言权,而过去这一领域往往是 由计划等综合部门以及领导们所主宰的。同时城市规划对于其他专业部门的引导作用也在上升,市政府已经要求其他专业部门要按照这次总规的思路调整完善相应的专业规划。总结南京 的这次总体规 划工作,我 们认为之所以能够取得上述的成效,来源于以下三方面重要的支撑:

25、首先是高层次专家的指点:我们在总体规划工作开展之前就请来了全国的专家和 兄弟城市的同仁做指导,在规划编制过程中,我们的工作既得到 了包括齐康先生在内的一批南京地方专家的支持,也得到 了包括吴 良铺先生在内的一批国内专家的 悉 心指点,还邀请了英国的帕金森先生、美国的卡洛尔女士、新加坡的刘太格先生等规划专家参与了有关的 总规咨询工作,这一批资深专家的参与介入保证了我们总体规划的正确航向,避免了走技术弯路。其次是与多专业多 学科研究单位的合作:总体规划研究的内容如此广泛,使以往的仅仅依赖一个设计或研究单位的做法受到 了挑战,我们这次总体规划与有关单位合作开展的多项研究拓展了我们的视野和 思路,使我

26、们可以从新的角度审视南京城市发展的过去、现在和未来。最后非常重要的是我们采用 了“开 门规划”的工作方法,引人了多种角 色参与总体规划编制 的全过程,部门的参加、市民的参与、领导的介入使这次 的规划不再是局限于规划部门的规划,而是在集体讨论基础 上 形成 的、吸收多方智慧、反映多方观点和利益、体现社会 整体意志的规划,总体规划的编制过程本身成为了一个一个宣传的过程、统一思想的过程。6结语城市总体规划是一个城市能够长远良性发展的重要前提,今天许多城市政府已经认识到总体规划对于城市发展引导的重要性,本文以南京城市总体规划调整工作为例探讨了新一轮总体规划的编制方法,希望对其它城市的新一轮总体规划编制

27、有所借鉴,并能引起有关的讨论,为总体规划编制方法的不断改革和完善起抛砖引玉的作用。(南京城市总休规划调整工作的主要 参加人员有:何惠仪、周 岚、苏则民、李侃祯、张际 宁、程茂 吉、蒋伶、童 本勤、何流、杨涛、叶斌、秦国梁、林永新等,并借此文感谢参 与 有关工作的专家顾问、合作研究单 位和人 员、以及专项规划人 员。)参考文献1吴良墉.城市世纪、城 市问题、城市规划与市长的作用.城市规划,20 0 0(4).2陈秉钊.新世纪初中国城 市 规划 的改 革.城市规划,20 00(1).3王宁.一种城市规划 系统观与城市总体规划的改革.城市规划,20 00(7).4张兵.城市规划实效论.中国人民大 学

28、出版社,199 8.5孙施文,陈宏军.城市总体规划实施政策概要.城市规划汇刊,2001(1).6广州市城市规划局.广州城 市总体发展概念规划的探索与实践.城市规划,200 1(3).7赵燕青.探索新的范型,概念规划的理论与方法.城 市规划,20 01(3).8F Or esterJ.Plan ningintheFaeeofP()WE R.Univ er sityofC a lif or niaPr e s s,Berk el eyl乃5Angele sldo n.19 89.9Da vid Of fP.A dvoea eyandPIuralisminPlanning.Campbel l5andFainsteinS(eds),REA I)INGSINPLA N N INGTH EORY,Bla ekwe l l,1996,30 5一322.10Des aiV.Ae ees stoP OwerandPar t ieipation.T hirdWO r ldPlan ningRe view,199 6,18(2):217一242.作者简介:周 岚,女,中国城 市规划学会 会员,南京 市规划局 局长。