青岛市城市总体规划修编中若干重大问题的思考.pdf

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1、麟赚中闺建筑学会学术年会 拍狱维洲巨月岛市城市总体规划修编中若干重大问题的思考裴春光潘丽珍 摘要 从城市各项设施的综合部署到城市公共政策、规划区范围的扩大和缩小行政许可的影响、都市区规划到城市空间结构给予生态间隔的组团发展,构建现代化国家大城市框架等城市总体规划中主要问题作了分析论证。关键词 总体规划公共政策都市区Ab str actlTbisPap era na l ysist hee omPr eh en sivelayoutofva r iousut ha nf a cilit ies,e xpa nsio na nd比duet ionof Plan ning瞬a.inf luen e

2、eofadmin ist T at io np er mlssio n,t hemet roP OlisPla n,eit ysPa cest I Uet Ure,歹。uPde v elo pm ents ePa r a t e dbye colog ica lzone,e on st r Uet io nbi gf r别旧ewor kof t heme der nc it ya nd5 0o n.心ywo rdslma st erPla nPubl iePol ieym et r Op ol is.一、总体规划修编背景本世纪头20年,是我国全面建设小康社会的重要时期,也是城镇化加快发展的关键

3、时期。1 999年由国务院批准的 9 5版青岛市城市总体规划,在促进城市经济社会持续健康发展、引导城市有序建设等方面发挥了重要作用,但是,随着青岛市社会经济的迅速发展,9 5版青岛市城市总体规划所确定的发展目标有许多已提前实现,如人口规模、用地规模、空间结构等,尤其重要的是随着党中央的科学发展观的提出,建设和谐社会的要求以及青岛龙头城市地位的确立,对青岛市未来发展提出了新 的要求,城市的功能需要进一步提升,增长方式也面临由粗放型向集约型的转变等等,因此,应适时对青岛城市总体规划进行修编。(一)经济社会发展的要求进入2 1世纪 以来,国内外形势发生了极大的改变,中国加入WTO使得全球经济一体化发

4、展迅速,中国重新进行产业定位,同时国外的资本与产业加速向中国流动,国内经济持续稳定的高速增长,使得中国迎来了一个难得的战略机遇期,从而使得国内的经济与城市化进作者与单位:裴春光潘丽珍青岛市规划局黝蓉 狐 狮渊瀚弊雄多教瓤灌程极大地加快,而这些都要求青岛更快的融入这个进程之中。国家宏观发展战略发生调整,强调经济社会 的协调发展,地区的平衡发展,加快了北方地区的发展,进一步缩短南北差距与东西差距,而环渤海经济圈与山东半岛城市群都将成为我国第三个重要的城市地区,城市化战略成为国家重要的战略之一。青岛作为山东半岛城市群的龙头,其城市地位与功能面临重大调整,青岛必须走出局部,承担更大的发展责任,强化青岛

5、的拉动作用,无论是在产业发展上,还是在社会文化上,都要求青岛尽快做大做强做美,如此才能带动整个山东产业结构的升级与经济腾飞。青岛市经济持续保持在两位数的高速增长,其城市空间继续拓展,尤其是产业用地发展迅速,随着青岛市挺进西海岸战略的实施,青岛市经济重心己发生改变,前湾港、大炼油、石化等重大项目的逐步实施,已使青岛市构筑“三大特色经济、四大产业基地”的目标逐步显现。奥运申办的成功,加快了青岛市体育设施的发展,同时提升了青岛市的国际化水平,一大批重点公共设施项目逐步启动,使青岛的整体功能逐步完善。目前己经编制完成的青岛市城市发展概念规划,提出了“一湾、两翼、三极”的青岛市未来大城市发展格局,对青岛

6、市城市空间提出了新的发展思路,青岛正面临着一个重大发展的转折点,只有积极的适应形势的要求,才能抓住机遇,实现跨越式的发展。(二)城市规划法的要求城市规划法第2 2条规定:“城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要,对城市总体规划进行局部调整。”青岛市城市总体规划(199 5一201 0年)于199 5年开始编制,1 99 9年经国务院正式批复实施,至今己由9年的时间,作为我国东部发达地区的中心城市,一般总体规划5年要进行一次调整,r o年进行一次修编,只有及时的调整总体规划才能保证规划的有效性与合法性。现有城市总体规划的预期,包括城市人口、用地规模、发展目标都已提前完成,比如人均绿地面积、人

7、均居住面积等等。另外,在总体规划指导下编制了分区规划与大量 的专项规划,如综合交通体系规划、商业设施规划、消防规划、地下空间规划等等,它们都对总体规划提出了新的要求,为进一步协调 以上各类规划,必须实施总体规划的修编工作。综上所述,总体规划的修编工作是当前形势发展的要求,其修编的时机也己成熟,只有前瞻编制城市规划,才能使总体规划内容更加全面,更具有引导作用,更能促进城市全面发展。二、强化编制前期的规划研究与过程中的公众参与温总理指出,城市总体规划是城市建设和发展的蓝图,是建设和管理城市的基本依据。总体规划已经成为国家加强和改善宏观调控的重要手段,作为城市重要的公共政策,在促进城市全面协调和可持

8、续发展方面发挥着重要作用。本次修编采取了政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事的工作方式,由市政府成立修编领导小组,下设修编联席成员单位,具体由规划局组织编制工作,由中规院、青规院、中科院联合组成编制小组,由国家级专家和地方专家共同组成专家顾问组开展工作,在具体的工作中重点体现了如下的特点:规划编制由青岛市城市规划设计研究院联合中国城市规划设计研究院共同进行,对于相关专题研究可邀请高校、科研单位参加。在现状调研的基础上,市规划局邀请青岛市总规专家顾问组成员工程院院士邹德慈、王静霞等人,于2 XH年6月3 0日在青岛召开了青岛市总体规划修编前期专家研讨会,与会专家就本次总规修

9、编所面临的形势及一些重大问题包括规划区范围、人口等提出了宝贵的意见及建议。20(抖年H月2、3日,邀请董光器、王静霞等国内知名规划专家,召 开总体规划纲要专家咨询会。该规划得到与会专家的一致肯定,并提出详细的修改完善意见。为加强总体规划的科学性,在正式编制的过程中,增加了前期规划研究的内容,这也是延续了上一版城市总体规划的做法,它可以对当前城市发展中的重点与难点问题进行专门深入的分析。主要包括8个方面的专题:(l)青 岛市人口规模与城市化进程研究;(2)青岛市城市用地专题研究:(3)青岛市生态安全研究;(4)青岛市交通规划专题研究;(5)青岛市产业规划布局研究;(6)青岛市旅游规划空间布局研究

10、;(7)青岛市水资源专题研究;(8)青岛市95版城市总体规划回顾与检讨。为确保规划编制的顺利进行,建议成立规划编制工作联席会议,市政府分管领导任联席会议主席,市区各相关单位为联席会议成员。在规划方案的编制过程中,项目组与多个成员单位进行多种形式的对接协调,最终确定总规纲要初步方案。9月2 3、2 4日两天,向联席会议成员单位,包括发改委、土地局、交委、政研室在内的6 0多家市直单位和地方政府,广泛地征求了各部门意见。三、规划区范围的确定规划区的确定主要考虑以下几个方面:(”现行规划管理体制下规划区的划分要求;(2)考虑区域协调发展下合理的统筹范围;(3)城市发展方向的选择。规划区范围的确定是整

11、个总体规划工作的基础,合理与否对规划的后续工作具有重大的影响。按照一般的城市发展规律,城市规划区必然随着城市的增长而逐渐扩大,但在我国规划实践中,规划区范围和行政辖区范围的不一致,必然导致规划执行过程中的矛盾。为此在规划之初制定了三种规划范围,对范围的争论始终在出现在规划编制的整个过程中。(一)体现大都市区概念的规划区范围城市规划区涉及到7区3市,在原有规划区范围的基础上增加了即墨、胶州、胶南的城市用地,规划区内现状总人口为50 93 3万人(2(X)2年底,占青岛市总人口的7 1.2%),行政区总面积为5 96 3k i n2(占青岛市总面积的5 6%)。具体规划区的范围为:海域一侧至青岛市

12、海岸线(黄海高程2.2m等高线,包含沿海灵山岛、竹岔岛等沿海岛屿),路域一侧界限自西向东分别为同三高速公路、济青高速公路、青威公路(局部根据3个县级市规划区范围进行调整)。规划区面积约为40(x)枷2。规划建成区面积约 为500 km2,规划 人口约为50 0万人。由于青岛周边的即墨、胶州、胶黝黝绷耀潺靡黝狮翼纂群黔黔撇磷豁意镰娜攀粼獭彰南己进入青岛市一小时的通勤圈内,其中城阳区和即墨市建成区仅仅一河之隔。按照实事求是的原则,理应纳入城市规划区内。图1市域空间布局规划图(二)覆盖滨海地区的规划区范围9 5总规规划区范围:以市内7区为主体的环湾地区,面积为1946k m2。原有规划区范围狭小,影

13、响青岛市未来城市空间拓展,为了更好的发挥龙头城市的带动辐射作用,实现海上青岛的战略构想,本次规划在原规划范围基础上,在海上、陆上进行空间拓展。陆域范围:在9 5总规规划区范围的基础上,新增滨海公路沿线田横组团、鳌山组团、胶南组团、琅娜组团等4个发展组 团,面积约为2870k m“,比原有规划区面积扩大约go okmZ。海域范围:海岸带所控制的海域及近海岛屿,为本次总规新增范围。此种规划范围将城市滨海地区完全纳入城市规划范围内,一方面该区域是城市发展的重点地区,另一方面也是城市发展重点保护与控制的区域。(三)行政管辖下的规划 区范围按照行政许可法的要求,上级政府不得侵犯下级政府的管辖权,因此,青

14、岛市城市总体规划的规划范围仅能在现有行政范围内确定,城市规划区包含市南区、市北区、四方区、李沧区、螃山区、城阳区、黄岛区等7区,总面积1 40 8k m2。此种规划范围的好处是不存在跨区域协调的问题,各行政辖区完整独立。在经过多次反复之后,城市总体规划充分考虑城市规划区划分的合理要求,而确定规划区是总规编制的基础,因此,本轮总体规划最终在政府、专家、部门的充分协调和妥协下,确定按照折中的方案进行,也就是将滨海地区完整的纳入城市规划区内。四、都市区空间发展策略(一)都市区概念的提出在 山东半岛城市群发展战略研究中,青岛都市区指的是青岛市胶州湾沿岸的市南区、市北区、四方区、李沧区、岭山区、城阳区、

15、即墨市,胶州市和黄岛区。考虑到胶南市作为黄岛区的扩展区,最终必将融为一个整体,共同构成青岛都市区。本规划对青岛都市区进行重新界定,将胶南市划入到青岛都市区里。青岛都市区实行“7区加3市”的行政管理模式,简称“7+3”的行政构架。所谓都市区即以青岛中心城区(市南区、市北区、四方区、李沧区、唠山区、城阳区和黄岛区)为主体,外围包括即墨、胶州和胶南3市。青岛都市区面积621 7.71k m2,20 02年人口 50 0.3 2万人,GDP1259.76亿元,分别占青岛市的58.36%、7 1.17%、82.97%。青岛都市区的构筑体现了科学的城市发展观,是实行资源管治先行的可持续、统筹发展的城乡共同

16、体,是承担和执行弹性的、开放的、适应性强大的规划体系的空间载体,是增强青岛核心竞争力的物质载体。图2青岛都市区空间规划图熬鬓缭螂熬寨滋豁一鲜(二)都市区活动特征1.城市等级扁平化市场经济作用下,传统意义上的城市等级结构越来越模糊,区域城市体系结构扁平化,与一级城市距离较近的城市就有可能提升 自己的地位,超越所属行政区划内行政级别高于自身的城市。黄岛区、城阳区、胶南市、即墨市、唠山区G DP增长率达到2 0%以上,是青岛市经济增长最快的地区。随着经济的迅速发展,各区城的建成区规模迅速扩张,各区城之间、各区城与中心城区之间的规模差别不断缩小,功能分化日趋明显;城镇规模的扩张使城市建设用地不断向周边

17、蔓延,城市之间出现了绵延发展的趋势,而互相之间空间功能关联度日益模糊。即墨市与城阳区之间已经出现了城区对接的倾向。2.城市职能专门化唠山区以高新技术产业为主,黄岛区 以港口及临港产业为主,胶南区 以机械纺织为主,即墨 区以服装加工、集市贸易为主。以黄岛区、城阳区、唠山区为支点,胶南区、胶州区、即墨区为一线的产业隆起带日渐形成,城市职能趋于专门化,逐渐形成配套的专门化城市产业集群,初步显示 出在不同城市在产业链中的专门化与特色化。原有的同构型的中心城市职能由于空间功能关联度不清逐渐弱化,形成空间全局分散格局。3.城市空间一体化济青高速、青银高速、青岛一红旗拉甫高速、同三高速、环胶州湾高速、滨海公

18、路的修建,使都市区内各中心城镇进入一小时经济圈,成为统一的经济体;港口、机场、油码头等大型基础设施在都市区范围内共建共享,互利互惠,7区3市的边界逐渐走向消失,城市群空间实现一体化大都市发展格局条件已经成熟。4.都市区现状问题及发展趋势青 岛市经济的快速发展不断地影响和带动周边地区,形成和谐的与非和谐的、合拍的与非合拍的空间发展同时并存的状况。这一客观现实要求建立区域一体化的空间体系,使分割的行政区向统一的经济区演化。青 岛市“7+3”的行政体制割裂了统一经济体内的空间管治权。规划既要承认现有行政区划体制管理的意义,又要统一事实上已经形成的经济体内空间发展意志,并使这一意志成为能够实际操控的空

19、间发展管治,就必须在传统规划的基础上建立新的城市规划机制。现有的城市规划编制 内容及审批程序不足以满足市场经济条件下青岛市快速发展需要的城市规划、建设和管理的特殊要求,需要建立新的创造性的城市规划机制,而规划编制是其中的核心。全球化、市场化、机动化、法制化共存,要求在统一的空间层面上形成弹性的、开放的、适应性强大的规划体系以应对未来社会经济发展的不确定性。(三)都市区空间发展策略1.区域发展一体化建立一体化发展的都市区,克服行政区划 的束缚,以区域生态资源统一管理、区域资源共享、大型基础 设施共建为目标,消除区域内部要素流动壁垒,实现区域整体优势及功能的扩张和高级化。2.生态资源保护与重建着力

20、养护对区域生态环境有结构性影响的生态资源,严格限制此类生态资源的开发和利用,使之保有自更新的能力并且能够为区域内人类活动提供适宜的生态环境,保证青岛市乃至更大范围内的生态安全。为后代子孙的发展提供可能,实现可持续发展。3.基础设施协调共享在都市区建立和谐统一、强大高效的基础设施支撑体系。一是交通系统的协调。完善城市快速路网的建设,加强中心城区与外围经济区的联系;合理利用海岸带,协调港口港区分布。二是市政基础设施的协调。按照资源共享和可持续发展的原则,合理协调胶州湾的给、排水设施的布局。三是组合城镇的基础设施。采取共建共享,互利互惠原则。4.城市功能空间整合实现产业发展的地域整合,中心城区增强产

21、业极化与城市综合服务功能,提高区域影响力,尽快成为区域内经济发展的重要极核与节点,增强区域整体竞争力。新兴的产业发展区向外围城镇(即墨 区和胶州区)转移。实现旅游产业的地域整合,以滨海旅游带为发展主体,形成重点旅游区;深化发掘旅游资源,发展北部内陆旅游区,推出多种各具特色的旅游线路、旅游景点、发展整体优势。(四)基于生态间隔 区的组团发展构建现代化国际大城市框架,发挥半岛城市群的示范作用。城市空间结构:95总规:确定由青岛主城、黄岛辅城和沿胶州湾的若干发展组团构成的“两点一环”的空间结构。提出沿青岛至烟台、青岛至济南和青岛至日照三个方 向形成三个发展轴。依托青岛、红岛、黄岛三点布局,在生态间隔

22、区之间形成组团状城市布局,具体包括田横、鳌山、胶南、琅娜四个滨海组团和即墨、胶州两个陆域组团,同时向海上拓展,实现陆海一体发展。依托交通走廊,指状发展,带动辐射整个半岛地区,中心城区,由青岛主城、黄岛、红岛组成。图3中心城国总体规划图结语青岛市城市总体规划的编制过程中,既体现了当前城市发展的趋势和政府的政策要求,同时也体现了城市 自身的地理环境和人文特色,尤其是当城市从一个单一的城区向一个滨海组团型城市的拓展,意味着青岛市进入一个发展的转折点,而如何选择一个合理的空间模式,同时要选择一个可行的实施方式,都极大地影响了未来城市的发展方向,其影响必然是相当深远的。参考文献中国城市规划设计研究院与青岛市城市规划设计研究院合作编制,青岛市城市总体规划(2(X 冷一2 0加)纲要