有效协调城市规划与土地利用总体规划的对策.doc

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1、东北农业大学学士学位论文 学 号：1011510有效协调城市规划与土地利用总体规划的对策学生姓名：刘丹指导教师：杨凤海所在院系：规划与发展学院土地规划系所学专业：土地资源管理研究方向：土地利用规划东 北 农 业 大 学 中国哈尔滨二OO五年六月 B.A. Degree Thesis Registration Number：1011510of Northeast Agricultural UniversityCountermeasure to Coordinate Urban Planning and Overall Landuse Plan EffectivelyUndergraduate：L

2、iu DanSupervisor：Yang Feng-hai College and Department：Land-use Plan, Plan and DevelopmentMajor：Land Resource ManagementDirection：Land-use PlanNortheast Agricultural UniversityHarbinChinaJune, 2005东北农业大学 中文摘要 管理学学士学位论文有效协调城市规划与土地利用总体规划的对策摘 要：本文首先简单介绍了一下城市规划与土地利用总体规划的内在联系，然后深入调查了我国城市规划与土地利用总体规划失调的原因。针

3、对当前土地利用总体规划与城市规划的编制与实施之间产生的矛盾，根据规划及社会经济发展的基本原则，探求“两规”协调的理论基础和法律依据，在此基础上，寻找“两规”协调的切入点，并提出了相应的解决措施。其中也对城市规划与土地利用总体规划失调引发的土地利用问题，提出自己的观点和看法。城市规划的很多原则和道理是有利于珍惜和合理利用土地，切实保护耕地的，城市规划和土地利用总体规划可充分协调起来。通过以土地利用总体规划为龙头的各项土地管理工作，落实珍惜和合理利用土地，切实保护耕地的基本国策。关键词：城市规划 土地利用总体规划 协调 对策- I -东北农业大学 英文摘要 管理学学士学位论文Countermeas

4、ure to Coordinate Urban Planning and Overall Landuse Plan EffectivelyAbstract: This text has introduced urban planning and inner link of the overall plan of utilization of land briefly at first，Then investigated the reason why urban planning and overall plan of utilization of land of our country lac

5、k proper care further。Contradiction produced to overall plan of utilization of land and establishment and implementation of the urban planning at present，According to the basic principles of planning and social economic development，Seek the theoretical foundation of two rules coordination and legal

6、basis，On this basis , look for the breakthrough point of two rules coordination，Have put forward the corresponding settlement measure。Utilize the issue to between urban planning and overall plan of utilization of land caused to lack proper care too among them，Put forward ones own view and view。A lot

7、 of principles and reasons of the urban planning are helping treasuring and rational utilization land，Protect cultivated land conscientiously，The urban planning can be fully coordinated with the overall plan of utilization of land。Pass every land management taking overall plan of utilization of land

8、 as tap，Implement treasuring and rational utilization land，Protect the fundamental state policy of the cultivated land in fact for the first time。 .Key words: Urban planning, Overall plan of utilization of land, Coordination, Counter-plan- -东北农业大学 目 录 管理学学士学位论文目 录中文摘要 I英文摘要 II前言 IV1 城市规划与土地利用总体规划简介1

9、 1.1 城市规划简介11.2 土地利用总体规划简介12 城市规划与土地利用总体规划的内在联系23 城市规划与土地利用总体规划失调的原因33.1 土地利用总体规划滞后于城市规划33.2 二元社会经济结构对两个规划的束缚和影响33.3 建设部门和土地管理部门缺乏良好的协调33.4 城市规划片面强调以经济建设为中心忽视了土地利用总体规划43.5 政府对土地增量的需求特别强烈与现行的土地利用总体规划存在的矛盾44 城市规划与土地利用总体规划失调引发的土地利用问题44.1 由于重视城市规划而忽略土地利用总体规划所导致圈地热54.2 城市规模的失控导致过多占用大量耕地55 如何有效协调城市规划与土地利用

10、总体规划的衔接65.1 坚持可持续发展战略为两个规划的衔接打下坚实的基础65.2 建立两个规划相互协调的法律机制75.3 通过土地使用制度改革为两个规划的衔接创造良好环境75.4 加强土地管理和后备资源的开发减少两个规划编制的用地矛盾75.5 加强城市规划与土地利用总体规划的编制的公众参与力度与公开透明度85.6 提高城市规划的科学性为两个规划的协调创造空间86 结语8 参考文献9致谢10- -东北农业大学 前 言 管理学学士学位论文前 言 土地是人类社会生存和社会经济活动的载体，是实现社会、经济可持续发展的基础。通过编制可持续土地利用总体规划，既保障国民经济和社会的可持续发展，又谋求经济效益

11、、社会效益和生态效益的协调统一。以开发资源、增长经济、保护环境和协调发展为依据，以土地资源的可持续利用为目的，促进全社会的不断进步和发展，在开发利用资源，满足社会、经济发展需要的同时，保证土地资源的良性循环和永续利用。同样，城市规划是实施城市可持续发展战略的有效工具，在城市规划中引入可持续发展的理论对于引导城市可持续发展具有重要意义。可持续发展的城市是社会、经济和环境协调发展的城市，可持续发展城市规划以维护和提高城市这个不完全生态系统的受容力和社会承受力为最高宗旨，以社会、经济和环境最佳综合效益为指导思想和最终目的，实现社会、经济的可持续发展。要实现城市的可持续发展，要求在城市规划中综合考虑城

12、市发展的资源与环境问题，预测在不同决策方案下城市系统的潜在发展水平。在土地资源承载力的约束下，提出符合社会、经济发展目标的规划建议，拓宽城市规划的内涵和领域，形成可持续发展观指导下的城市规划的新思路。 城市规划是促进城市科学协调发展的重要依据，是保障城市公共安全与公众利益的重要公共政策，直接关系到城市总体功能的有效发挥，关系到经济、社会、人口、资源、环境的协调发展，必须体现前瞻性、战略性、综合性。城市规划的修编必须坚持集约和节约用地、保护耕地的原则，尤其要注重对基本农田的保护。要将规划区内已经确定的基本农田明确列为禁止建设区。修编或调整城市规划，凡涉及改变基本农田性质和范围的，必须依法办理有关

13、手续。在我国，城市规划在长期的规划实践中，吸收和借鉴了国外优秀的城市规划理论与方法，规划编制水平有了较大幅度的提高，规划编制较为成熟，规划的科学性与可操作性也较强。相比之下，土地利用总体规划在我国实施不久，20世纪80年代土地利用总体规划编制工作才起步，但未得到深入贯彻，直至1996年才得以全面展开。第一轮和第二轮土地利用总体规划编制略显匆忙，在实施中暴露出了较多问题，规划的理论与方法以及从业人员素质都不太成熟。为适应国民经济快速发展的要求，应将静态的刚性规划转变为动态的弹性规划。编制动态规划尤其要注重不同时空尺度规划的互补并进。从时间尺度来看，近期、中期和远景规划相结合；从空间尺度来看，不同

14、类型体系规划的侧重点应有不同，规划的目标过于具体化，而是应该在加强对规划背景分析的基础上，强化发展定位的分析，尤其是经济社会发展阶段及城市化发展阶段的定位，提供建议性和方向性的发展思路，给发展决策者提供科学合理的决策服务，同时也给规划实施者和城镇建设者在城镇开发建设过程当中提供一定的弹性空间。现行的土地利用总体规划采用国土资源部新颁布的全国土地分类（试行），这个新的土地利用分类将土地利用现状分类和城镇地籍分类进行了合理的归并，为适应土地管理法的规定，将全国土地分为农用地、建设用地和未利用土地。但经与城市用地分类比较不难看出，两者在诸多分类上仍存在名称相同而内涵不同的问题，既有交叉，又有重复，数

15、据难以共享，为规划的编制和实施带来诸多不便。在城市规划区内可以仍然采用城市用地分类，当然为了适应土地资源管理工作可做适当的调整与修正，而在规划区外可采用全国土地利用分类，这样可以避免用地分类标准上的相互冲突问题，也为“两规”的协调提供了有利条件。城市规模的确定是“两规”协调、衔接的重点，也是“两规”争议集中所在。确定合理的城市规模，可以在空间上界定规划的对象。城市规模包括人口规模和用地规模，其中人口规模是决定性的，是城市规模界定的核心。而在当前的“两规”编制中，所选用的人口指标和用地指标显然是不相协调的。从现行的行政体制看，土地利用总体规划与城市规划基本上由两个同级部门来编制，而彼此又缺乏有效

16、的沟通和支持，因此建议合并国土管理部门和城市规划部门，使两个规划出自一个规划管理系统。2005年初从建设部获悉，建设部要求各地建设部门加强城市规划与土地利用总体规划的协调和衔接。建设部有关负责人说，在城市规划区内，城市建设用地的安排，必须符合城市规划确定的用地布局和发展方向；城市规划中建设用地的规模、范围与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围应一致。 并且建设部下发了关于加强城市规划修编和审批工作的通知，建设部要求各地建设部门加强城市规划与土地利用总体规划的协调和衔接，要重视和加强城市总体规划修编的前期研究和论证工作，着重研究城市的综合承载能力。 建设部有关负责人表示，要完善城市规划与

17、土地利用总体规划修编工作的协调机制。城市规划的修编必须与土地利用总体规划的修编相互协调，在城市规划区内，城市建设用地的安排，必须符合城市规划确定的用地布局和发展方向，城市规划中建设用地的规模、范围与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围应一致。 城市规划的修编必须坚持集约和节约用地、保护耕地的原则，尤其要注重对基本农田的保护，要将规划区内已经确定为基本农田明确列为禁止建设区。修编或调整城市规划，凡涉及改变基本农田性质和范围的，必须按依法程序办理有关手续，修编或调整的城市总体规划上报审批或备案时，有关批准文件应当作为附件。 要重视和加强城市规划修编的前期研究和论证工作，要客观分析资源条件和

18、制约因素，着重研究城市的综合承载能力，解决好资源保护、生态建设、重大基础设施建设等城市发展的主要环节。要求改进和完善城市总体规划修编的方法与内容，城市规划修编要转变单一由部门编制的方式，采取政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策、依法办事的方式。V- -东北农业大学 有效协调城市规划与土地利用总体规划的对策 管理学学士学位论文有效协调城市规划与土地利用总体规划的对策 在城市建设和城市管理中，城市规划与土地利用总体规划在经济建设与实施可持续发展战略中起着关键的作用，它们相互联系又相互制约，既是统一的又是对立的。两个规划的依据都是国民经济长期发展规划，其核心内容都是土地的合理利用。但研究

19、的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。在现实生活中城市规划与土地利用总体规划存在矛盾、冲突却是不争的事实。如果这个问题解决不好，两个规划包括其他各项规划就难以真正落实，保护土地、保护耕地将成为一句空话。我国城市规划法和土地管理法都规定城市规划要与土地利用总体规划相协调，城市用地不能超过土地利用总体规划确定的用地范围，城市规划管理部门和土地管理部门要密切合作，努力做好这两个规划的协调，以实现城市的健康发展和土地资源的合理利用，保障经济社会的可持续发展。长期以来，两个规划在规划和实施过程中仍存在衔接不到位，难以协调统一所以如何有效协调城市规划与土地利用总体规划关系问题，应

20、得到我们更多的关注，因此，促进两个规划的衔接、协调是当前一项十分重要而紧迫的任务。1 土地利用总体规划和城市规划简介1.1 土地利用总体规划简介土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局。通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，首先是在农业与非农业之间进行配置，其次在农业与非农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。 土地利用总体规划是国家实行用途管制的基础。国家通过土地利用总体规划规定每一块土地的用途，并依照土地利用总体规划规定的土地用途实行

21、管制.规划为耕地的只能用于种植业.规划为林地的只能用于林业.土地管理法明确规定:“龟甲编制土地利用总体规划,规定土地用途,将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行保护”。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。1.2 城市规划简介城市规划是指城市人民政府为了实现一定时期内城市经济社会发展目标确定城市性质、规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设的综合部署和具体安排。城市规划是建设城市和管理城市的基本依据，是保证城市土地合理利用和开发活动协调进行的前提条件，是实现城市经济和社会发展目标

22、的重要手段。经验证明，要把城市建设好、管理好、首先必须规划好，并以城市规划为依据指导建设和管理。在城市建设和发展进程中，城市规划处于重要的“龙头”地位。城市规划的内容，包括发展目标、土地利用、空间布局和各项建设具体安排，强调的是综合部署，其核心内容是城市土地及空间的利用。城市规划工作的不同阶段有不同的规划任务，一般涉及到以下几个方面。1.发展目标根据经济社会发展目标，确定城市发展目标，即确定城市性质、规模和发展方向。2.土地利用确定城市各项用地的种类、使用性质、功能分区、数量比例、开发强度等，以实现合理用地和节约用地。3.空间布局确定城市各项建设的空间结构和组合，包括地上空间的合理利用，地下空

23、间开发利用，以及城市轮廓线、景观和城市风貌特色的塑造等。4.建设部署指定中长期发展建设目标，确定近期建设目标和当前建设安排。通过统一规划，分期实施，使近、远期目标相结合。2 城市规划与土地利用总体规划的内在联系地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所做的总体安排和布局；城市规划为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定一个城市的性质、规模、发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间和进行各项建设的综合布局和全面安排，还包括选定规划定额指标，制订该市远、近期目标及其实施步骤和措施等工作。城市规划

24、是建设城市和管理城市的基本依据，是确保城市空间资源的有效配置和土地利用的前提和基础，是实现城市经济和社会发展目标的重要手段之一。土地利用总体规划的规划范围比城市规划的范围大，它要对规划区内（包括城市用地）全部土地的利用结构及其空间布局（包括城镇体系的用地布局）做出长期的合理安排。在城市规划区内，城市建设用地的安排，必须符合城市规划确定的用地布局和发展方向；城市规划中建设用地的规模、范围与土地利用总体规划确定的城市建设用地规模、范围应一致。在土地利用上，城市规划和土地利用总体规划的关系是点和面的关系，局部和整体的关系。所以，城市规划中有关城镇体系的用地布局、城市用地的规模和用地选择，各项建设占地

25、指标、以及城市的发展方向应当和土地利用总体规划相协调。中华人民共和国土地管理法第二十二条规定：城市规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划。中华人民共和国城市规划法第七条也规定了：城市规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调。3 城市规划与土地利用总体规划失调的原因 3.1 土地利用总体规划滞后于城市规划我国开展土地利用总体规划的时间较迟（到80年代才在我国起步），先后

26、组织开展了两轮土地利用总体规划编制和实施工作。但其规划的理论与方法不完备，因此规划制定水平低，规划体系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用总体规划虽然在控制城市的发展规模与避免城市无规则蔓延上起重要作用，但其以“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解，没有充分考虑实际发展的用地需求，脱离实际，存在与城市规划、现状不一致等矛盾。3.2 二元社会经济结构对两个规划的束缚和影响“二元经济结构、社会结构的矛盾是当前中国各种矛盾的总根源”。它对规划的束缚和影响也是显而易见的。目前中国城市化面临的主要障碍是，过多的农村剩余劳动力和城市吸纳能力不足的矛盾。而目前城

27、市规划现有城市发展方针，很难体现等级规模分布规律，城镇体系的自组织作用也难以发挥。制定土地利用总体规划的目的是要实现区域土地资源的合理配置。当前一方面城市用地十分紧张，另一方面农村土地利用浪费很大。浙江省城镇用地水平1996年为人均93.4平方米，而农村居民点为人均122平方米。因而，通过规划，加快城镇发展，吸引更多的农民进城，同时促使他们放弃农村土地，既可以缓解城乡矛盾，又有利于节约用地。但现实情况是，许多农村人口事实上已经转化为城镇人口，由于现行的各项体制和政策的限制，这些人既占用城市土地，又不脱离农村，更不放弃农村土地，多一个城镇人口反而多占一份地。3.3建设部门和土地管理部门缺乏良好的

28、协调目前我国城市土地利用由两个管理部门进行管理。土地管理部门负责编制土地利用总体规划，建设部门或城市规划部门负责编制城市规划。国务院虽然对两个部门的职责作了分工，但在实际工作中，许多方面存在着职能交叉。不容回避的是，从国家到地方，两个部门相互封闭，缺乏交流、信任和支持，在一些重要问题上，双方各执一词，互不相让，部门文件打架屡见不鲜，对实际工作带来很大影响。 3.4城市规划片面强调以经济建设为中心忽视了土地利用总体规划长期以来，城市规划片面强调以经济建设为中心，在基础设施建设、土地使用、工程、资金安排上严重倾向于有利于提高产值和增加财政收入的项目。一方面，对于破坏环境、浪费土地的现象控制不严，另

29、一方面，忽视低收入者、外来人口、农民工等弱势群体权益的保护，尤其是在土地规划和基础设施规划上没有留出相应的空间，人为加剧了社会各阶层利益的不平衡，造成了就业、居住、公共卫生、社会保障在、教育等方面的一系列社会矛盾。3.5政府对土地增量的需求特别强烈与现行的土地利用总体规划存在的矛盾出于增加财政和预算外收入的考虑，政府对土地增量的需求特别强烈，往往与现行的土地利用规划存在相当大的矛盾。扩大土地增量只有在土地农转非和改变用地性质上做文章，不仅使突破规划、频繁修改规划的行为越来越普遍，而且引发了失地农民、侵占耕地等经济、社会问题。长期以来，我国的土地制度是以“均田式”为基本特征的。在农村，只要是农户

30、，都可以得到一份土地。城市土地虽然属于国有，但都具有非商品性的特征。新中国成立以来的实践表明，这一土地制度制约了城市化发展。随着改革的推进，土地作为一种稀缺资源在城市开发中受到了前所未有的重视。一方面各级政府通过土地使用权的出让、转让，增加了财政收入，开辟了城市建设资金来源渠道，促进了城市发展。另一方面，受利益的驱动，一些地方政府部门、利益集团，在法制不健全、城市土地使用制度“双轨”并存的情况下，出现了炒地皮热、开发区热，发展到一些乡村也违法随意买卖土地，对规划的执行和管理带来了巨大的冲击。面对出现的新情况，两个规划本身也暴露出内在的缺陷。城市规划缺乏动态地、整体地考察和认识城市发展的机制，缺

31、乏对城市土地利用的控制机制。在确定城市土地的建筑密度、容积率等指标时，仅仅抽象地考虑城市人口密度、建筑密度等应该控制的理想状态，而没有为城市土地市场发展留有足够的空间。土地利用总体规划，特别是详细规划和控制性规划的滞后，不能对城市土地市场上的交易行为和用地活动进行有效的调节和控制。4城市规划与土地利用总体规划失调引发的土地利用问题4.1 由于重视城市规划而忽略土地利用总体规划所导致圈地热由于城市规划与土地利用总体规划之间存在矛盾，加上我国工业化、城市化进程不断加快，经济的快速增长，带来了圈地热，土地利用总体规划的脆弱性也暴露无遗。1997年2002年的六年间，全国建设占用耕地1646万亩，年均

32、274万亩，与1991年1996年的年均440万亩相比，下降了37%。2003年土地市场秩序治理整顿之初对十个省市的统计，在458.1万亩园区实际用地中，未经依法批准的用地就有314.6万亩，占68.7%。由于城市的加速建设与发展，每个部委办局，每个楼堂馆所，每个校店厂商，都拼命想在新城占一大块地皮。有人说：不占白不占，占了就是钱，以后土地会升值的。许多开发区和园区以办教育、发展高新技术产业为名，以划拨方式圈占土地，然后改变土地用途搞房地产开发，导致划拨土地变相非法入市。同时，由于一些地方不尊重农民意愿，强行征用农民集体用地；一些地方在征地中，不安排农民就业，经济补偿不到位。造成不少农民失地又

33、失业，严重影响社会稳定。由于城市规划中有些是以不正当方式圈占土地的，并且是在土地利用总体规划范围外的，造成了大量的土地用途被改变，或者是土地被圈而不用，使土地长时间处于闲置状态。严重的造成拉城市规划与土地利用总体规划的不协调。众所周知，中国人口众多，人均耕地少，土地后备资源不足。粮食安全，对于人口众多的中国显得尤为重要。而保障粮食安全，必须以保有一定数量的耕地为前提。中国的粮食主产区集中在东、中部地区，有限的优质耕地主要集中在沿海地区。如果东部沿海的大量土地被圈占，几千年形成的良田沃土被破坏，就难以弥补。国务院做了重要批示：“土地是民生之本。保护土地是一项基本国策”。“从真正保护最广大人民群众

34、的根本利益出发，珍惜和保护每一寸土地”。由国务院部署，国土资源部牵头，国家发展与改革委员会、监察部在此间召开了整顿土地市场秩序联合督察工作动员大会。这清楚的表明，中国将倾全力，及时将 “圈地热”扼杀在“摇篮”中。 要刹住来势汹汹的圈地风,用行政的督察办法也许可以管一时,但从长远来看,要刹住圈地运动,遏制土地领域的腐败,只能靠市场化的方法,一是全面推行经营性用地招标拍卖制度,二是改革国家土地储备制度。最根本的,还是要改革现行土地农村集体所有制度,明确农民对土地的所有权。协调好城市规划与土地利用总体规划，扼制住圈地热。4.2 城市规模的失控导致过多占用大量耕地主要是一些地方政府的领导出于形象与政绩

35、的需要,大搞城市经营,把大量农用地转为城市建设用地,盲目扩大城区,搞大广场主题公园。圈地建造机场高速公路、各类开发区、旅游度假区、大学城等,占地规模越来越大。以开发区为例,全国6015个开发区,规划面积3.54万平方公里,相当于现在全国城市面积的总和。”城市对土地的需求，本质上是为实现城市经济和社会发展目标的需求。城市规划就是为了实现这一需求，作为政府行为，加强对土地的利用和管理。随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。同时，按照城市用地增长弹性系数(城市用地增长率/城市人口增长率)，适当留有发展预留地也是符合城市发展规律的。但是

36、，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。具体表现有：城市占地规模过大、人均占地面积偏大、城市用地增长速度大大超过人口增长。非农业建设经批准占用耕地，占用多少，就必须开垦多少与所占用耕地的数量的质量相当的耕地。但是，建设占用耕地质量与补充耕地质量比较，占优补劣现象依然存在。2004年度各项建设占用的耕地中，有灌溉设施的占72%；补充耕地中有灌溉设施的占34%。建设占用的耕地多数是居民点周边的优质高产良田。补充的耕地多来自未利用地的开发，大部分开发为旱地。我国光热水土条件好的地区耕地后备资源缺乏，加上开发受生态保护的限制，补充耕地尤其是优质耕地

37、的难度越来越大。耕地的数量的减少使我们担忧，所以我们要采取相应的措施。首先采取世界上最严格的措施保护耕地，根据我国人多地少，人均占有耕地量不足的基本国情，为满足当前和未来十几亿人的吃饭需求，保证我国经济和社会的可持续发展而制定的。其次补充耕地既要满足数量要求，又要达到质量标准，即数量相等，质量相当。5 如何有效协调城市规划与土地利用总体规划的衔接城市规划除土地使用规划内容外，还包括了城市体系规划、城市社会经济发展战略等内容，这应成为土地利用总体规划的指导，为土地利用总体规划确定区域土地利用结构提供宏观依据。土地利用总体规划应为城市的发展提供充足的发展空间，以促进城市与区域经济的发展。城市规划应

38、树立耕地保护意识，尤其是保护基本农田。城市规划与土地利用总体规划都应在区域规划的指导下，相互协调和相互制约，共同遵循发展区域社会和经济，合理利用和珍惜每一寸土地，切实保护耕地，保护生态环境，维持生态平衡，促进城乡协调发展，发挥城市区域的竞争优势，协调区域间、城镇间的矛盾。5.1 坚持可持续发展战略为两个规划的衔接打下坚实的基础坚持可持续发展战略，正确处理人口适度增长、经济社会稳定发展、资源合理开发利用和保护生态环境之间的关系，这是两个规划衔接的基础。城建和土管两个部门应变革规划思维、规划理念和规划手段，使规划工作适应市场经济发展和实现两个根本性转变的要求。在一些有分歧的重大问题上要加强沟通和协

39、调，努力探索有中国特色的土地集约使用的区域经济、区域规模可持续发展道路。5.2 建立两个规划相互协调的法律机制进一步加强规划法制建设，增强全民特别是各级领导干部依法办事的自觉性。一是在逐步理顺两个规划关系的基础上，加强立法工作，进一步强化两个规划的法律地位。目前两个规划的法律地位存在着差距。应考虑制定土地利用规划法，将土地利用规划提升到与城市规划并列地位。二是加强规划实施的监督管理，严格依法办事。城市规划一经批准，就不得随意变动；如果确需修改，应按法定程序报批。5.3 通过土地使用制度改革为两个规划的衔接创造良好环境一是实行有利于城乡人口迁移的政策，解决迁得动的问题。二是实行引导要素集聚的用地

40、政策，解决流得出的问题。对进城落户的农民，其承包地的承包权可以保留，鼓励其用租赁、参股等多种方式有偿转让承包地的使用权。在严格用途管制的前提下，允许集体土地使用权通过转让、出租、作价入股等方式直接进入小城镇土地市场，调动集体和个人参与城镇建设的积极性。研究制订进城农民宅基地置换政策，运用经济的手段，解决农村一户多宅的空心村问题，以促进农村土地的优化配置。三是实行有利于小城镇发展的经济政策，解决稳得住的问题。目前小城镇门槛过高，应采取措施削低门槛。对小城镇原有国有土地改出让为出租，按年度向土地使用者收取租金，减少企业和个人的初始投入。对新扩城区面积，权属关系不变，集体土地使用权采取转让、出租、作

41、价入股等形式纳入城区建设，实行国家（政府）收税，所有者收租，管理者收费，并降低税、租、费的征收标准。统一制定小城镇农转非落户的标准。通过实行这些政策，解决农民进城的内在动力和后顾之忧，推动小城镇加快发展。四是改革现有的规划管理体制，将土地利用和城市规划由统一的机构管理。深圳等城市已将土地和城市规划部门合并，成立国土规划局，减少了不少矛盾，金华市目前也采用这种模式。也可参考国外的做法，省市县政府组织有关机构和专家成立规划委员会，负责各项规划的编制和协调，规划委员会的主席由规划师等专家担任，而不是由行政长官担任。5.4 加强土地管理和后备资源的开发减少两个规划编制的用地矛盾加强土地管理和后备资源的

42、开发，积极寻求解决城镇建设用地供需矛盾的有效途径城市建设用地是两个规划矛盾的焦点。要在实现省域耕地总量动态平衡的前提下，一手抓保护耕地，合理用地；一手抓土地开发和土地整理。从当前看，一是要合理确定城市规模，集约使用城市土地，提高城镇土地利用率。这方面潜力还很大。二是在规划的指导下，大力开展土地整理，弥补用地指标的不足。三是加大农村居民点整理力度，合理调整农村用地结构。5.5 加强城市规划与土地利用总体规划的编制的公众参与力度与公开透明度从城市规划平衡公众利益的理念出发，支持公众参与、监督城市规划的制定和实行。在城市规划法中对公众参与的主体、方式和监督举报办法做出明确的规定。严厉查处违反城市规划

43、的行为。在城市规划和土地利用总体规划编制的同时，要让公众参与近来，切实做到公众当家作主，在编制城市规划与土地利用总体规划后要彻底公开，是大家能清楚的了解规划的内容。5.6 提高城市规划的科学性为两个规划的协调创造空间现行的城市土地出让制度，在实践中暴露出很多弊端，尤其是刺激了地方政府对增量土地的需求，引发土地使用中的短期行为。以税收制度代替出让金制度是一个可行的思路。针对城市规划确定的不同类型用地，研究制定不同的税率标准，用市场调节代替计划调节。同时要确立土地税收收益中中央政府和地方政府的分成机制，以及相应的税收返还或财政转移支付的办法，用以支持农村发展，尤其是补贴农业、农村教育和社会保障。通

44、过这样的政策调整，第一，能够大幅度提高城市土地的利用效率，引导地方政府集约使用存量土地，避免对增量土地盲目需求，缓解城市土地的供需矛盾；第二，可以改变城市建设的无序局面，实现规划所确立的城市空间结构和产业结构；第三，能够有效地遏制城市土地运营中的寻租行为和暗箱操作，从源头上切断政府官员从土地经营中牟利的可能；第四，能够保证各级政府财政收入的稳定性，也有利于改善中央政府与地方政府在土地收益问题上的关系；第五，以税收调控机制反哺农村，有利于城乡统筹，有利于农民收入的提高和社会保障体系的建立，提高城市化的有效性。6 结语科学与学科之间是不能相互矛盾的，要用城市科学与土地科学的共同点把城市规划和土地利用规划协调起来。通过以土地利用规划为