城市规划与房地产开发的互动机制.pdf

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1、(总第 57 期)第 1 期海 淀 走 读 大 学 学 报Vol.57No.12002 年 3 月Haidian Univerity JournalMar.2002论城市规划与房地产开发的互动机制胡若痴(海淀走读大学 经济管理学院,北京 100083)摘要:文章在阐述房地产开发与城市规划协调发展的内在联系的基础上,分析了我国房地产开发与城市规划不协调发展的表现;同时借鉴国外有关房地产开发与城市规划协调发展的经验,提出了房地产开发与城市协调发展所必须采取的措施。关键词:城市规划;房地产开发;互动机制中图分类号:F045文献标识码:A文章编号:1008-4851(2002)01-0052-04房地

2、产业是一种城市形态的产业。房地产业的兴起、发展都离不开城市地域,它是在人群聚居的城市地区中,随着工业化、城市代的发展而发展,并形成的独立产业。而房地产业在社会经济实践活动中的重要作用也主要是在城市形态中体现也来的。这种作用不仅包含着其固有的承载体的基本作用。同时还包含着它在经济活动链中联结生产与生活的作用,影响公共投资和个人消费倾向的作用,以及带动产业结构优化调整,带动城市基础设施建设,改善城市生产、生活环境,促进城市发展的重要作用。可见,房地产业的发展与城市的发展有着密切联系。但我国的房地产业在实际运作中,由于起步晚、基础差,因此与城市的发展存在着不协调之处。首先是长期的滞后,随后出现了短期

3、的过热,即使在经过调整后的今天,仍存在一些不协调的问题。其中,城市规划与房地产业的不协调性问题是比较突出的一个方面。该如何采取措施,才能促使形成房地产业这一地域性很强的产业的发展与城市规划发展的良性互动,使房地产业这一基础性、先导性产业更好地在城市发展中发挥作用。本文试图就这一问题,从几个方面进行分析研究。一、房地产开发与城市规划协调发展的内在联系城市规划是通过城市空间布局、空间发展的合理组织,创造良好的城市生活和生产环境,满足社会经济发展需要的技术手段。而房地产开发是把多种原材料组合在一起,为人们提供各种用途建筑物的活动,是一个把土地开发,或转变成房屋的过程。从某种程度上说,这两者是城市建设

4、的不同阶段,其共同目的是为城市服务、创造良好的生活和生产环境,以满足人们需要。城市规划是一个城市房地产开发的“龙头”,它指导和制约着城市房地产开发,而城市规划所绘制的城市发展蓝图要依靠房地产开发来实现,并针对开发过程中出现的新情况而作出调整和补充,两者关系密不可分。收稿日期:2002-02-25作者简介:胡若痴(1973-),女,经济学硕士,海淀走读大学经管学院讲师。52胡若痴:论城市规划与房地产开发的互动机制首先城市规划对房地产开发起到必要的管制作用。我国 城市规划法 规定“城市规划区内的土地使用和各项建设必须符合城市规划,服从规划管理。”具体来说,就是城市建设用地的性质、位置、面积、建设工

5、程的外观、高度、建筑密度、容积率等都必须接受规划管理。由于房地产开发以追求最大利润为目的,受市场经济规律影响,若没有规划干预容易产生过度开发,随意开发和忽视公众利益等问题,通过规划手段对其进行管制是十分必要的。其次,城市规划指导和促进房地产开发。建立在详细调查和科学论证基础上的城市规划,为开发商提供了大量信息和开发依据,房地产开发的地段选择,开发方案选取,价格评估等都能从城市规划中获得指导。合理的城市规划也能增强投资者的信心,促进房地产开发的发展和形成一批开发“热点”。再次,城市规划设计也是房地产成片开发的必经阶段和必要手段。房地产成片开发必须经过总体的规划设计才能进行工程建设,合理的规划设计

6、能够节省投资、降低成本,在较高层次规划许可的范围内,获得数量更多、用途更广的物业,从而使开发者达到最高的经济效益,也有利于多快好省地满足人们生活生产的需要。二、我国房地产开发与城市规划不协调发展的表现目前,我国一些城市仍存在着房地产开发背离城市规划的现象。1、过度开发。在追求收益的经营目标驱动下,往往会造成一些地段内的进度的开发(主要见之于商业服务类用地和居住用地)。常见的是居住片区的开发或改建过程中,开发部门为提高出房率,对住宅间距一压再压,尽可能增大建筑密度,简单的行列式密集排列,往往导致居住区面貌单调,日照不足,居住环境质量下降等。2、开发的随意性。在城市开发活动中,不同用途的土地进行开

7、发时其收益水平也不同,这种规律的消极作用则是导致开发部门的开发行为在一定程度上的随意性。开发部门总是趋向于选择收益高的用途进行开发,如在居住用地的开发中增大商业用地的面积,蚕食居住用地等,特别是在规划的深度不够、管理不力的情况下,更易产生这种背离规划的开发行为,难以使规划真正实施,落到实处,同时也难免破坏规划的整体要求。3、对公共开发的冷落。公共设施是城市发展的基础和必不可少的前提,为社会提供整体的利益服务。因而在城市开发中,公共开发是非常重要的。但以市政设施、绿化、道路等公用设施为主体的公共开发,由于没有直接的经济效益,难以产生足够的利润收益来刺激开发部门主动进行投资。因而在城市规划滞后的情

8、况下,市场机制往往导致公共开发变冷落,公共设施项目开发的强度和数量都 显得不足和匮乏,目前某些城市在引进居住片区的开发中,只建房子,不重视道路等公共设施建设,使群众生活出现上学难、买米难、寄信难、看病难、文化娱乐难等问题,就是很明显的例子。另外,开发公司即使负责承建公共基础设施,但由于资金、技术等多方面因素的限制,一般只根据自己的需要来建设能源供应、供水、排水、交通、环境保护、防灾等基础设施。造成局部有序、整体无序局面;各类设施只在各处范围内完善,与周围环境、地区不配套,致使城市出现一些由于基础设施配套不当而引出的问题。另外,值得注意的是城市详细规划滞后,是房地产开发背离城市规划的一个重要原因

9、。如:经过改造后,在客观控制上,建筑密度降低到什么程度;根据高速城市功能、结构、布局的要求,对城市各个不同区域的土地使用以至建筑物的功能、体量、体型等应当有些什么具体要求等。由于对这些问题在规划上还缺乏可资遵循,并且具有权威的规定,使规划管理工作缺乏足够的依据。先有建设项目53胡若痴:论城市规划与房地产开发的互动机制再去考虑规划,以项目来指挥规划是当前较普遍存在的问题。而不适当的行政干预,导致问题处理上的复杂化,造成建设上的混乱,有些部门的领导为了发展本部门的经济,在开发商的要求与规划管理部门的规定和意见不一致时,不能正确摆正局部与整体利益的关系,片面强调投资者的意愿与困难,或简单地以现场办公

10、会的形式,发个简报就决定建设项目的地点、高度、规模,使规划管理部门在具体操作时相当被动。三、房地产开发与城市协调发展所必须采取的措施城市规划对房地产业发展调控的作用最直接,最具体,也最有影响,是房地产业发展的基本依据。而房地产开发又是城市规划的落脚点和得以实施的执行者。因此,只有制定符合市场经济规划的城市规划才能有效控制房地产发展。1、城市规划对房地产开发调控内容的具体制定。针对前述的开发中市场机制的不足和一些容易背离城市规划的消极倾向,主要应从如下几方面来加以规定。(1)开发用途确定。为适应开发要求,土地地块用途的确定应当比较明确,同时有一定灵活性,确定地块用途时应着眼下述几方面:第一,地块

11、用途分类要适中,与开发的要求相适应。第二,城市土地的等级差异影响着城市的空间布局,按照最高租金原则,必须是越往中心地区,对土地用途、开发活动的收益要求亦越高,在制定规划、确定土地用途时,必须反映和适应这种要求。第三,为抑制开发的随意或与规划要求背离的倾向,在制定规划时,应对土地用途的规定留有一定弹性,即对土地用途之间的相容性作出说明。第四,针对前述开发中的消极倾向,在确定地块用途的规划中,必须抑制高收益用途过度开发,甚至以收益高的用途挤占收益低的开发用途的现象,保证一些低收益的用途。(2)开发强度的确定。应对以下几方面内容予以重视:第一,根据城市的规模、总体规划要求以及土地开发容量等估算城市开

12、发备用地的多少,进一步确定每类用地的最大开发强度。第二,具体确定地块的开发强度时,应体现不同区位、不同性质的地块之间的差异。第三,根据现状因素,包括现有基础设施负荷能力,改造的一次性费用多少等,确定再开发中可能承受的开发强度。第四,对居住片区的开发强度宜加强控制,通过较为详细明确的强度控制指标(台密度、层数、间距等等),限制开发过密的倾向,以保证良好的生活居住环境质量。(3)形体景观控制。规划时形体景观的控制,主要是通过城市设计的胜仗、方法,对开发活动从景观构成的角度提出控制要求,对建筑的风格、色彩、轮廓空间组合等方面加以控制。随着城市设计的日益深化,它在开发前期确定规划干预内容时发挥的作用越

13、来越显著。(4)环境容量控制。指标一般包括:人口密度、绿化率、空间率等。人口密度规定建设用地上的人口聚集量;绿地率和空地率表示出公共绿地和开放空间在建设用地在的比例。(5)设施配套控制。即是对居住、商业、工业、仓储等用地上的公共设施和市政设施建设提出定量配置要求。公共设施配套一般包括文化、教育、体育、公共卫生等公共设施和商业、服务业等生活服务设施的配置要求,市政设施配套一般包括道路、停车场以及基础设施容量的规定等。2、城市规划在新形势下应作的调整。房地产市场这只无形的手促进城市结构布局趋向合理,建设资金转向多元化,规划实施渠道出现多样化,开阔了规划的视线、思路。同时,由于房地产开发具有短期行为

14、和突发性等特点,也给城市规划体制带来很大的冲击,要求城市规划在新形势下作出必要的调整。(1)城市规划应加强房地产开发的管理。第一,必须增强规划的超前意识。城市规划超前不仅使房地产开发部门有一定的时间、思想、物质准54胡若痴:论城市规划与房地产开发的互动机制备,按照规划进行开发建设,而且能影响房地产开发的投资方向、策略,促进房地产业健康发展。第二,必须增强全民法律意识。各城市应根据各地的实际情况,以市场经济为前提,以 城市规划法 为依据,制定 城市规划法实施细则、城市规划管理技术规范等地方法规,使城市规划的法律效力对房地产开发的全过程起到重要的宏观制约作用。第三,必须增强规划行政主管部门的职能意

15、识。许多城市的实践证明,规划行政主管部门还应加强开发区的规划管理。(2)城市规划要充分考虑开发者利益,增强规划弹性和应变能力。在市场经济体制下,城市规划在城市发展过程中始终不具备开发的决定权,而只有否决权。因此,城市规划要加强对房地产经济的研究,做到以规划为“龙头”,带动房地产开发和城市建设的发展,有利于规划设想实施。(3)探索与房地产开发管理相适应的新的规划方法。各国城市规划的体系由于具体国情不同而有差异,但总的来看,大致上都包含两大基本层次,即城市发展规划和开发控制规划。前者重于城市总体发展策略、空间结构框架的制定,后者则偏于对城市开发建设具体的规定。如美国的综合规划和区划管理,英国的结构

16、规划和地区性规划等。我国的城市总体规划基本上相当于前面提及的城市发展规划。我国缺乏与后者对应的规划层次(传统的详细规划与此不同),城市开发的实践呼唤规划体系的改革和完善,目前兴起的控制性详细规划正是在这样背景下产生的。这是我国近年来在西方国家区划管理经验的基础上,适应城市土地有偿使用和房地产开发管理而发展起来的一个新的规划层次。在上海、温州、广州等城市已有成功经验。它一般规定8-9 项控制指标(用地界线、建筑性质、容积率、建筑高度、出入口等)来控制划定地块的用地性质、开发强度和建筑形态。为了吸引投资,让投资者在选址方面有更大的自由度,又能符合规划要求,控制性详细规划的各项控制指标应有一定的弹性

17、和灵活性,甚至可以使用奖励容积率等手段。Abstract:The article expounds the relationship between city planning and Real estatesexploitation.Analysis the unbalance problems existed;Introduces the experiences of foreigncountry and areas;and put forward the measures to the taken on the balance.Keyword:city planning;Real estates exploitation;relationship55