_十二五_规划与民生.pdf

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1、4专 题 论 谈 民生问题是中国改革发展的永恒动力民生维艰是30年前中国改革开放的根本动力。如何看待中国改革开放的动力？客观的、历史的结论应当是穷则思变。因为30年前的GDP仅3600多亿元，国家财政收入仅1100多亿元，农村绝对贫困人口达2.5亿人，占全国总人口近30%，许多人处于挨饿受冻的生存状态。在这样的背景下，不改革开放便不会有出路。民生改善是中国改革发展30多年来的主要成果。改革开放30多年来的卓越成就，最重要的无疑是中国经济持续高速增长与国民财富的快速膨胀，GDP、财政收入的增长幅度均在100倍以上。经济发展带来的客观结果是绝对贫困人口从2.5亿人迅速下降到2000多万人，中国成为

2、世界公认的减贫效果最显著的国家，绝大多数城乡居民在解决温饱问题后，进入了小康与富裕阶层，共同贫穷的时代被送进了历史。因此，民生得到持续大幅度改善，应当是30年来国家发展的主要成果。近年来民生问题全面升级是国家必须认真应对的挑战。在肯定民生得到持续大幅度改善的同时，不必讳言，近年来人民群众的不满意度在明显上升，对教育、就业、收入分配、社会保障、生态环境、社会治安等各种民生问题的诉求全面升级。例如，尽管教育事业在发展，公共教育投入在持续增长，教育福利性在不断增强，但城乡居民对教育机会的公平性、教育资源配置的合理性、教育事业发展的均衡性以及学前教育、职业教育等的满足程度均存在着不满；尽管30年来转移

3、了2亿以上的农村劳动力，“十二五”规划与民生中国人民大学教授 郑功成民生大计与和谐之基 编者按：经济社会发展的根本目的在于保障和改善民生。中共十七届五中全会提出，要着力保障和改善民生，合理调整收入分配关系，努力提高居民收入在国民收入分配中的比重、劳动报酬在初次分配中的比重。2010年中央经济工作会议也将改善民生列为今后工作的首要任务。在此大背景下，本着“关注民生、研究民生、服务民生”的宗旨，民盟中央首届“民生论坛”近日在京举行，与会专家学者从综合与专题的不同视角，共同探讨我国财富分配格局的合理化与改善民生的可行途径。现将部分发言摘编如下。5专 题 论 谈 就业岗位的增长几乎相当于欧洲国家全部就

4、业人口，但就业难、就业不平等、就业质量不高等问题仍然是公众不满的重要方面；尽管30年来国民财富在持续增加，城乡居民普遍得到了国家发展的实惠，但对收入分配现状的不满却明显具有普遍性；尽管30年来社会保障体系在改革中加快建设，但公众的不安全感并未消除，后顾之忧甚多，更普遍缺乏稳定的安全预期；尽管农民工的境况得到了极大改善，就业歧视在许多领域不再存在，但新生代农民工与流入地居民的利益冲突却在不断强化，同工同酬同制同权的诉求急剧高涨；尽管城乡居民的居住条件普遍大幅度改善，家庭财产结构走向电气化、机动化、金融资产化，但因环境污染、公共文化缺失、竞争激烈等多种原因，城乡居民的幸福感却在某种程度上下降了，等

5、等。由此可见，民生问题确实在全面升级，这既是国家发展进步的客观表现，更是国家发展进程中必须认真应对的挑战。如果不能从历史的、辩证的视角看待民生问题的发展变化，国家发展就可能迷失方向；如果不能从发展的视角解决好新时期的民生问题并顺应不断升级的民生要求，国家发展就可能迷失目标。因此，民生问题客观上构成了中国改革发展进程中的永恒主题。全面改善民生是国家未来发展的核心使命从上述分析可知，民生问题全面升级不等于民生问题全面恶化，民生问题升级是国家发展进步的表现，而民生问题恶化却是国家停滞倒退的标志。然而，无论从怎样的角度看待现实中的民生问题，都决定了全面改善民生应当成为国家未来发展的核心使命。民生改善应

6、当与国家发展升级保持同步。30多年的改革开放，不仅将共同贫穷送进了历史，也将发展不足与贫穷落后、财力薄弱送进了历史，目前我国虽然还处于社会主义初级阶段，但事实上已经成为一个跨入中等收入国家行列的新兴工业化国家。从农业国到工业国，从农牧文明到现代文明，不仅应当表现在经济总量、产业结构与城镇化率等的巨大变化上，还应当表现在城乡居民的生存状态与生活质量同步得到改善方面。因此，不能只看到高估中国发展成就会损害经济社会正常发展，还要看到低估中国发展成就同样会影响经济社会健康发展；而拒绝承认中国的发展已经升级，也不利于民生事业的发展与民生的持续改善，最终导致的可能是深刻的社会危机，乃至深刻的经济危机与政治

7、危机。利益失衡与社会冲突必须通过全面改善民生才能化解。收入分配的长期失衡，直接影响了大多数人的收入水平与生活水平的提高，它不仅使利益分割的格局趋向固化，社会结构急剧分化，贫富差距持续扩大，而且构成了现阶段一切社会矛盾与社会问题的深刻根源。公众对社会公平的认可度严重偏低，群体事件与极端个案不时爆发，官民对立情绪不断恶化等等，均揭示了社会风险在高速积累。因此，只有全面改善民生，才能促使利益格局趋向合理化，才能缓和社会冲突，才能真正迈向和谐社会。人民的呼声与民生诉求需要顺应。从国家的本质而言，权为民所赋，利为民所谋，在当代世界应属天经地义，政府的合法性应当来源于顺应人民的呼声并不断满足民生诉求。在民

8、生问题全面升级的现实背景下，理性的发展对策便应当是民生为重，将富民摆到优先位置。只有这样，国家才能持续、健康发展进步，民生才能持续、不断地得到改善。总之，在完成了从低收入国家向中等收入国家蜕变、从传统农业国家向新兴工业化国家蜕变的使命后，中国未来发展的目标追求便是从中等收入国家迈向高收入国家，从新兴工业化国家向现代化强国迈进，在这样一个过程中，全面改善民生无疑是国家发展的核心使命。“十二五”规划要追求民生为重、富民优先基于民生问题升级的现状，基于国家发展已经奠定的物质基础，“十二五”期间无疑应当追求民生为重、富民优先，确保民生全面得到改善。为此，我认为应当明确一个发展目标指向，实现六个转变，同

9、时确立一套具有约束性和预期性的民生指标。明确一个发展目标指向。以人为本、执政为民要具体落实到民生为重，富民优先，通过调整相关制度安排和政策措施，加大民生福利公共投入，创6专 题 论 谈 新保障民生与改善民生的机制，将全面改善民生作为国家“十二五”期间的目标任务。实现六个转变。教育为民生之基，需要从停滞不前的九年义务教育向不断扩展、公平普惠的教育福利转变，尤其是幼儿教育、职业教育。就业是民生之本，需要从单纯追求数量增长型向数量增长和质量提升并重型转变。应当适应劳资供求已经发生的深刻变化，在继续努力增加就业机会与就业岗位的同时，使就业质量得到提升。分配是民生之源，需要从先富后富型向共享共富型转变。

10、即从鼓励部分人先富起来的政策取向向尽可能地合理公正分配社会财富的方向转变。努力提高居民收入与劳动报酬，缩小不同群体之间的收入差距，规范收入分配秩序，是“十二五”期间应当完成的三大改革任务。社会保障是民生之安全网，需要从形式普惠向实质公平转变。不仅要尽快让社会救助、医疗保障、养老保险等基本保障制度覆盖全民，而且要将逐步缩小社会保障制度在城乡之间、不同群体之间、体制内外之间的差距作为“十二五”期间的重要任务，让社会保障体系真正成为全体人民稳定的安全预期。环境是民生之屏障，需要从无处不污、灾情恶化向清洁卫生、人与自然和谐相处的方向转变。保护环境至少应当与发展经济并重，甚至应当摆在优先考虑的位置；治理

11、环境应当成为“十二五”及未来相当长时期内的重大任务，还城乡居民以清新的空气、清洁的水源、宜居的处所。城乡分割向城乡统筹发展转变，积极推进城乡基本公共服务均等化。积极推进户籍改革，推广成都农村土地确权与流转的经验，让城乡居民自由迁徙，劳动力就业畅行无阻，应当成为“十二五”的发展目标；而推进基本公共服务均等化作为统筹城乡发展、完善政府职能的关键内容，已经成为保障国民共享发展成果和持续改善民生的基本着力点。基本公共服务的非均等化，实质上是财富分配失衡、利益不能共享的结果；推进基本公共服务均等化，不仅是促使社会财富得到合理分配和实现全体国民共享发展成果的必要且重要的途径，而且是市场经济的内在要求和社会

12、公平的基本标志，从而是国家在新的历史发展阶段必须承担并完成好的一项重大任务。当然，民生指标并不止上述六个方面，但这些方面无疑是城乡居民普遍性的基本民生诉求，应当得到全面缓解。确立一套具有约束性和预期性的民生指标。舆论重民生，氛围在形成，但更需要切实行动。我们都知道，切实行动与上面的指挥棒是密切相关的，就像素质教育已经讲了这么多年，而应试教育却越来越完善，因为高考指挥棒在那里发挥着左右人们意志的作用。所以，如果没有约束性的指标，经济增长和财富增长仍然会成为各级政府的首要目标，民生的改善可能会摆在次要位置。所以，最重要的莫过于在“十二五”规划中确立相应的民生约束性指标与预期性指标，即在弱化经济增长

13、与财税增长指标的同时，强化如下指标：确定居民收入、劳动报酬增长指标。让居民收入快于GDP增长，让劳动报酬与企业收入增长同步。明确基尼系数控制指标。在“十二五”期间要切实扭转贫富差距持续扩大的趋势，并在现实条件下使贫富差距获得一定程度的缩小。我们国家在改革开放前与改革开放初期的基尼系数只有0.24，现在北欧国家是0.26左右，是世界上最平等的国家。当然，我们强调基尼系数缩小不是重返原来共同贫穷的年代，而是在不断发展中使更多老百姓更公平地享受社会财富。我主张明确争取2015年基尼系数下降到0.45以下，2020年下降到0.4以下。确保用于民生福利的公共支出增长快于财政收入的增长幅度。争取“十二五”

14、期间用于民生福利的财政性资金不低于财政支出的30%。加速扩大社会保障覆盖面和推进基本公共服务均等化。在我们国家很多人总强调经济发展，将经济增长视为决定一切的因素，同时总强调地区差异，将之视为差距存在的正当理由。然而，我也到成都和陕西等地做过调查，发现成都在城乡统筹与推进基本公共服务均等化方面做得很好，2003年成都市开始城乡统筹时，城市化率只有36%多一点，低于全国平均水平，但是随着基本公共服务均等化的推进，其城乡差距在明显缩小，可见并不是在西部就什么事情也做不了或者做不好。因此，7专 题 论 谈 调整收入分配亟待启用直接税中国社会科学院财政与贸易经济研究所所长 高培勇近些年来，中国的收入分配

15、差距之所以在自上而下的高度关注中呈持续拉大之势，其中一个重要原因，就在于政府手中缺乏对收入分配差距加以调节的机制或手段。要让普通百姓看到政府解决收入分配问题的决心，树立他们的信心，就需要在有可能调节收入分配差距，并可为政府所掌控的手段当中去寻求解决的途径。或许我们可以找到很多条路，比如规范市场分配秩序，进行一系列制度改革等，但远水难解近渴，要想在短时间内产生缩小贫富差距的效应，聚焦点还是应该放在政府的税收政策手段上，这也是在党和政府的多个重要文件中都写明的一条。利用税收手段去调节收入分配，我们显然不能指望间接税。因为，间接税在理论上被归结为累退税。所谓累退税，讲的就是，高收入者所负担的这种 税

16、款占其收入的比例反而少于低收入者。因此，要调整收入分配只能指望直接税。然而，现行的税制体系仍以间接税为主，基本没有直接税。浏览一下2009年全国税收收入的格局，便会看到在由18种税所构成的现行税制体系中，包括增值税、营业税和消费税在内的各种流转税收入占到了70%左右。在剩下的30%中，企业所得税和个人所得税分别占21%和7%。尽管在理论上企业所得税可以归结为直接税，但它调节的主要是不同企业、不同产业和不同行业之间的利润水平，难以直接深入到居民个人收入分配的层面。而且，从根本上说，企业所得税也可以转嫁。因此，虽然企业所得税也具有调节功能，但它的调节作用并不是很强。再看个人所得税，这个本来应充当最

17、重要的调节手段的税种不仅目前份额偏低，而且由于实现代扣代缴的分类所得税制，在管理上被间接化了，导致其本就有限的调节作用也打了折扣。又如财产税，这种所谓专门对高收入者所征收的“富人税”目前仍是中国现行税制体系中的“空白”之地。这意味着，面对由流量和存量两个层面构成的贫富差距，现实税收所能实施的调节，至多触及流量，而不能延伸至存量，至多触及调节皮毛，而不能牵动筋骨。要依靠这样一个税制体系来应对日趋严峻的收入分配情势，令人倍感力不从心。因而，迫切需要尽快启动增加直接税的税制改革行动，调整并重构现行税制体系的总体布局。增加直接税份额，首先要将已经纳入税制改革规划且久拖未决的直接税项目付诸实施。这至少包

18、括两个税种：个人所得税和财产税。目前个人所得税最大问题在于分类所得税的间接化管理，其最大的特点就是不直接以个人收入或者个人所得额为征税对象，而是先问“出身”，再分别使用不同的税制，比如工薪所得适用工薪所得税，劳务所得适用劳务所得税。这样一一列下来就有11种之多，表面上是一个税种，但仔细区分，可以“十二五”期间应当实现社会救助、医疗保障、养老保险全覆盖，建设覆盖城乡的老年服务体系，促使基本公共服务在城乡之间、地区之间的均等化程度有明显提升。就业率、失业率与就业质量指标（规范性与稳定性）应当作为控制性指标。促进充分就业的同时还应当努力提高就业质量，没有就业质量就不会有安居乐业，也不可能真正实现工资正常增长。环境指数，如空气、水的质量及居住环境等指标，均应当公开透明，并接受公众监督，力求不断改善。唯有如此，才能切实扭转重增长轻民生的现实格局，真正实现从重视舆论宣传向实质制度安排与政策措施转变，真正实现国民福利与国民经济同步增长，民生质量与国家发展同步提升。