建设工程领域承包人工程款保障研究.docx

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1、分类号 : 论文题目（中文 ） 建设工程领域承包人工程款保障研究 Research on Safeguard of Contract Payment 论文题目（外文 ） _ in the Construction Area 研 究 生 姓 名 马介安 学 科 、 专 业 法学 民商法 研究方向 商事法 学位级别 硕 士 导师姓名、职称 贾 登 勋 教 授 论 文 工 作 起 止 年 月 201年 5月至 2016年 4月 论 文 提 交 日 期 2016年 4 月 论 文 答 辩 日 期 2016年 5 月 学 位 授 予 日 期 校址：甘肃省兰州市 原创性声明 本人郑重声明：本人所呈交的学位

2、论文，是在导师的指导下独立进行研究所 取得的成果。学位论文中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等， 均已明确注明出处。除文中已经注明引用的内容外，不包含任何其他个人或集体 已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究成果做出重要贡献的个人和集体， 均已在文中以明确方式标明。 本声明的法律责任由本人承担。 论文作者签名 : 日期 : 关于学位论文使用授权的声明 本人完全了解兰州大学有关保存、使用学位论文的规定，同意学校保存或向 国家有关部门或机构送交论文的纸质版和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人 授权兰州大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可 以采用任何复制手段保

3、存和汇编本学位论文。 本学位论文研究内容： 可以公开 不宜公开，已在学位办公室办理保密申请，解密后适用本授权书。 (请在以上选项内选择其中一项打 “ V” ） 建设工程领域承包人工程款保障研究 摘 要 随着我国市场经济的发展以及城市化进程的加快，建筑行业已成为我国国民 经济的重要组成部分，它在解决就业、贡献税收等发面发挥着重要的作用。近些 年来，建筑行业长期存在的承包人工程款被严重拖欠的问题随着各种 “ 农民工讨 薪事件 ” 的新闻进入到人们的视野，也引起了各级行政机关、司法机关以及学术 界的关注。该问题不仅影响到建筑企业和整个建筑市场的稳定发展，还会间接地 影响工程质量、农民工工资支付等问题

4、以及社会稳定大局。政府为解决这一问题 而制定的行政措施无法起到根本作用，学界一致认为，在法律层面建立完整的承 包人工程款保障体系才是解决这一问题的关键。本文以此为出发点，通过文献研 究、实证分析等方法对现有法律中关于这一问题的规定进行研究，提出建设性的 意见。 本文除结语之外，在结构上分为四个部分： 第一部分为本文的综述，主要介绍了本文的选题背景和研究意义、国内外关 于这一问题的研究现状以及本文关注的重 点及未尽之处。 第二部分，对建设工程领域拖欠承包人工程款的特点及这一问题的危害进行 分析。首先，简要介绍建设工程领域拖欠工程款的概念和范围；其次，从建设工 程牵扯项目广，工程款拖欠时间长、债务

5、链复杂、房地产建设项目中工程款拖欠 问题严重、政府投资项目拖欠工程款严重等方面对建设工程领域拖欠承包人工程 款的特点予以阐述。最后，对拖欠工程款的危害从影响工程质量、破坏市场经济 秩序、削弱建筑类企业的市场竞争力、影响社会稳定等方面进行客观分析。 第三部分，从法律制度方面的原因和其他原因两个方面对建设工程领域拖 欠承包人工程款的原因进行分析。法律制度的不完善是引起工程款拖欠问题的首 要原因。笔者认为，我国目前的法律制度中关于建设资金到位情况的监管、建设 资金流向的监管、工程担保制度、 “ 承包人优先受偿权制度 ” 及建筑市场信用制 度的规定均需完善。另外，还存在政府项目监管不严、建筑市场供求关

6、系失衡、 a事人双方法律意识淡薄等方面的原因。 第四部分，以我国对承包人工程款保障相关的法律制度存在的问题为切入 点，对完善我国的建设工程付款保障法律体系提出个人见解，这一部分是对我国 建设工程施工合同中承包人工程款权益保障的研究重点。本文 认为，为避免承包 人工程款被大量拖欠情形的发生，应当在工程施工之前、建设过程中以及工程竣 工后都有相应的法律制度规范发包人的行为，并且这些制度能够良好的衔接，彼 此补充，形成对承包人权益保障的法律体系。该法律体系的建设应当包括完善的 工程建设资金监管法律制度、工程担保制度、建设工程优先受偿权制度、建筑市 场的信用制度和政府投资项目监管制度。 关键词：建设工

7、程，承包人，工程款，保障 Research on Safeguard of Contract Payment in the Construction Area Abstract With the developing of market economy of China and rapid urbanization process, the construction industry has become an important part of our national economy, it plays an important role in providing job opportun

8、ities, tax contribution and other areas. In recent years, with the spreading of news such as the peasants strive for the labor reward people have come to realize seriously the issue of delaying of contract payment which has been existed for a long time in the construction industry, arousing greater

9、concerning of government, as well as the judiciary and academia. Not only the contractor and entire construction markets affected directly by the problem of delaying payment, other issues such as the project quality defects and labor wages delaying are brought out consequently, even the whole social

10、 stability. Administrative measures did not play effectively against payment delay, then some scholars propose to create some safeguards system of contract payment by law. In this point, this paper research on existing legal provisions and put forward constructive suggestions by literature research,

11、 empirical analysis. Except the conclusion, this paper is divided into four part structively: The first part is a general review of this article, it mainly introduces the background and significance of the research, the status of the study abroad and in China on this issue, as well as the focusing p

12、oints and some problems not entirely talked hereby. The second part analyzes the features of differences between contract payment delaying and other arrears and harm of this problem. First, this section briefly describes the concept and scope of contract payment delaying; secondly, describing the de

13、tails of contract payment delaying from the point of characteristics construction project such as extensive and long time construction payment default, the complex debt chain, seriously payment arrears problems specially on government investment projects. Finally, analyzing the harm of contract paym

14、ent delay from the impact on the quality of the project, undermine the market economic order, undermine construction enterprises market competitiveness, affect social stability. The third part is causes analyzes of the problem of contract payment delay. Imperfect legal system is the primary cause of

15、 this problem. The writer suggests that Chinas current regulatory legal system construction funds, the regulation of the flow of funds for construction, engineering security system, Priority of the Contractors payment system” and the credit system requires to improve the credit system. In addition,

16、it is also caused by the lax supervision from government project regulation, imbalance between supply and demand of the construction market, weak legal awareness of the two litigants. The fourth part gives some suggestions on improving Chinas legal system construction guarantee payment through safeg

17、uarding the rights of the contractor project funds related to the problems as the starting point, thinking of some personal opinions, and researching on protecting the rights of the contractor in the construction contract is the most important way. This paper argues that in order to avoid a large nu

18、mber contract payment delay, it should be corresponding legal rules and norms of behavior of the owner before the construction, during construction and after completion of the project and these systems can be a good convergence, supplement each other, forming legal system of protecting contractors f

19、rights. The construction legal system should include construction fond financial supervision legal system, project guarantee system, construction of priority for repayment system, credit system and the project supervision system of government. Key word: construction engineering, contractor, contract

20、 payment, safeguard 目 录 Abstract . Ill 第一章综述 . 1 l.i选题背景及研究意义 . 1 1.2国内外研究现状 . 2 1.2. 1国内研究现状分析 . 2 1.2.2国外研究现状分析 . 2 1.3本文贡献及未尽之处 . 3 第二章建设工程领域拖欠承包人工程款的特点及危害 . 5 2. 1拖欠承包人工程款的概念和范围 . 5 2.2拖欠承包人工程款的特点 . 5 2. 2. 1建设工程牵涉项目广，工程款拖欠时间长 . 5 2. 2. 2债务链复杂 . 6 2.2. 3房地产建设项目中工程款拖欠普遍严重 . 6 2. 2. 4政府投资项目拖欠工程款严重

21、 . 6 2.3拖欠承包人工程款的危害 . 7 2.3. 1为工程质量埋下隐患 . 7 2.3.2破坏我国正常的市场经济秩序 . 8 2.3. 3削弱我国建筑类企业的市场竞争力 . 8 2. 3. 4侵害他人合法权益，影响社会稳定 . 8 2. 4本章小结 . 9 第三章建设工程领域拖欠承包人工程款的原因分析 . 11 3.1法律制度方面的原因 . 11 3. 1. 1对建设资金的到位情况缺乏监管 . 11 3. 1. 3工程担保制度尚有待完善 . 12 3. 1. 4 “ 承包人优先受偿权条款 ” 有待完善 . 12 3. 1. 5缺乏有效的失信约束和惩戒机制 . 14 3.2其他原因 .

22、15 3.2. 1政府投资项目监管不严 . 15 3. 2. 2建筑市场供求关系失衡 . 15 3. 2. 3当事人双方法律意识淡薄 . 16 3. 3本章小结 . 16 第四章完善承包人工程款权益保障制度的思考 . 17 4. 1完善建设资金监管制度 . 17 4. 1. 1项目开工前的资金审验制度 . 17 4. 1.2项目开工后的资金监管制度 . 19 4. 1.3两项制度的衔接 . 21 4.2完善工程担保制度 . 21 4.2. 1工程担保制度概述 . 21 4. 2. 2完善发包人工程款支付担保制度的意义 . 22 4. 2. 3完善发包人工程款支付担保制度的立法建议 . 23 4

23、. 3完善承包人优先受偿权制度 . 24 4. 3. 1完善承包人优先受偿权制度的意义 . 24 4. 3. 2完善承包人优先受偿权制度的立法建议 . 24 4.4完善建筑市场的信用制度 . 35 4.4. 1完善建筑市场信用信息数据库 . 35 4.4.2规范信用信息披露制度 . 35 4. 4. 3建立建筑市场的守信激励和失信惩戒制度 . 35 4. 5完善政府投资项目监管制度 . 36 4. 5.1加强立项监管 . 36 4.5. 3改革现有的建设资金管理制度 . 37 i吾 . 38 参考文献 . 39 至夂 if . 41 第一章综述 1.1选题背景及研究意义 党中央在十一届三中全会

24、上一致决定，把党的工作重心转移到以经济建设 为中心上来，自此，我国拉开了改革开放的序幕。改革开放以来，我国经济持续 快速发展，各级政府部门和社会各界在包括公共基础设施建设、旧城区（棚户区） 改造以及城市房地产项目等建设工程领域的投资随之大幅增长。 2015年初，国 家统计局发布的中华人民共和国 2014年国民经济和社会发展统计公报显示， 2014年全社会建筑业的增加值为 44725亿元，比上一年度增长 8. 9%。全国具有 法定资质等级的总承包和专业承包建筑业企业实现的总利润为 6913亿元，比 2013年増长 13. 7%，其中国有及国有控股企业的利润为 1639亿元，増长 11. 7%。

25、1然而，在我国建筑行业蓬勃发展的过程中，建设工程领域承包人的工程款被拖 欠的问题也愈发严重。 作为建设工程施工合同 主体之一的承包方，因其涉及设备租赁、建筑材料 的采购及农民工工资支付等问题，在债权法律关系中的地位显得尤为重要。建设 工程施工领域发包人拖欠工程款而损害承包人合法权益的情形将直接影响建设 工程施工合同双方关系、建筑类企业的正常发展、正常的市场经济秩序以及农民 工的工资支付等问题，还会在一定程度上破坏社会的安定团结、阻碍社会的和谐 稳定发展。与此同时，发包人拖欠工程款也迫使建筑类企业（承包人）压缩成本、 违法转包分包、偷工减料，为建设工程将来的正常使用埋下了很大的安全隐患， 这一问

26、题引起了社会各界的广泛关注。 我国政府在近年来加大了工程款拖欠的治理力度，出台了一系列行政命令 和制度文件，以期对工程款拖欠问题加以规制，并取得了较好的治理效果。但我 们不得不面对这样一个现实，行政命令和行政手段可以在短期内改善工程款拖欠 的现状，但不能从根本上解决上述问题。因此，全面审视关于承包人工程款权益 保障有关的法律法规，客观看待现有法律法规存在的问题，努力从法律角度寻求 解决工程款拖欠问题的应对措施，建立健全完善而系统的承包人工程款保障制 度，是我国在社会主义法治化进程中治理工程款拖欠问题最主要的方法。 虽然我国现行法律法规 规定了包括强调建设资金到位、工程款优先受偿权 在内的部分付

27、款保障制度，但法律体系不够完整，法律规定的可操作性不强，尚 1中华人民共和国 2014年国民经济和社会发展统计公报 .2009-02-26 http:/ 2015 年 12 月 5 曰。 不足以规范建设工程领域发包方的支付行为，没能有效保障建设工程领域承包人 在工程款方面的核心权益。因此，通过分析承包人工程款被拖欠的原因，特别是 以法律为视角进行重点分析，提出相关的立法建议，构建我国的建设工程付款保 障制度，对于保障承包人工程款的合法权益，促进建筑行业的持续稳定发展，减 少工程质量问题以及农民工极端讨薪事件的发生都具有积极的意义。 1.2国内外研究现状 1.2. 1国内研究现状分析 由于建设工

28、程领域拖欠承包人工程款问题产生原因的复杂性和后果的严重 性，它与其他债权债务纠纷有明显的不同，该问题引起了许多专家和学者的关注， 学术界针对怎样运用法律手段治理工程款拖欠问题进行了许多的探讨和研究。这 其中，一些法学专家和学者对于工程款拖欠问题的法律对策进行了比较系统的研 究，例如王建东教授在其撰写的治理工程款拖欠问题的法律对策研究一文中 提出了建立业主支付保函制度、落实优先受偿权的综合治理模式；朱树英律师在 运用法律手段解决工程款拖欠并预防边清边欠和新的拖欠一文中认为导致工 程款拖欠不断发生的主要原因是部门规章和司法解释在实践中没有得到严格地 执行，且规章与规章或法律之间存在相互的衔接性不足

29、、规定不够完善和操作性 不强等问题，建议修改建筑法，以完善该法中关于工程造价和解决工程款拖 欠的法律规定。 也有一些学者针对某一项付款保障法律制度进行专题研究，以寻求完善这一 制度的方法和途径。例如，学术界自合同法实施以来，对 286条规定的建 设工程承包人优先受偿权制度展开了热烈的讨论，包括梁慧星教授、江平教授、 王利明教授等知名法学家都参与其中，专门撰文对该制度的法律性质、承包人行 使权利涉及的期限、该权利担保的债权范围等相关问题进行探讨。 1.2.2国外研究现状分析 当然，建筑行业存在的工程款拖欠问题并不是中国独有的，世界上曾有很多 国家在其不同的发展时期都被这一问题所困扰，并且许多国家

30、或进行制度创新、 或借鉴其他国家和地区的成功经验，通过完善自身的法律制度有效解决或缓解了 这一问题。例如，美国、英国等国家就规定，若因建设工程施工合同纠纷而导致 发包人不能及时支付工程款时，发包人和承包人可以通过中立的第三方调解 或仲 裁裁决机构快速有效的解决，同时承包人受到 “ 技工留置权 ” 的保护（它是指在 建设工程施工的工资和费用付清以前，为工程的建设和改进提供劳动力和材料的 工人、承包商和材料供应商等对建设工程享有扣押权，从而使得该建设工程成为 债务的抵押物 ） 。建设工程被押上留置权后，需要付清或解决债务后发包人才能 拥有完整、无瑕疵的产权。在此之前，被行使了技工留置权的财产是 “

31、 有瑕疵的 ” ， 出售或重新贷款均会受到影响。如果在留置权正常的行使期限届满时，留置权仍 然没有清偿或得到兑付，享有留置权的企业可以要求法院取消发包人对这些被扣 押的建设工程的赎回权，强制拍卖负有债务的工程，从而从拍卖所得的收入中得 到他们应得的报酬。美国还设立了完善的建设工程担保机制，建设工程社会保障 制度不仅是各个建设主体普遍遵循的惯例准则，更是强制推行的法律制度。美国 实施的工程保证担保制度不但包括由承包人提供的投标保证、履约保证以及工人 工资和材料款付款保证，还包括发包人向承包人提供的业主支付保证。业主支付 保证也就是发包人支付保证，它是发包人通过保证人为其支付能力提供担保，保 证发

32、包人 在支付条件成就时，按照合同约定向承包人支付工程款。如果发包人未 能按照合同约定的方式支付工程款，将由保证人代为支付。此外，西方发达国家 还将完备的社会信用保障体系广泛运用于建设工程领域，对失信的市场主体给予 相应的信用惩戒。 发达国家在治理该问题时不仅有一套完善的法律制度，还建立起了覆盖全 国范围并积极发挥守信激励、失信惩戒作用的信用监管体系，使两者互相结合的 方式促使建设工程施工合同的主体履行各自的义务。发达国家的这种综合治理模 式使得工程款拖欠问题发生的频率大大降低。 1.3本文贡献及未尽之处 笔者在查阅相关资料的基础上，为缓解工程款拖欠问题，从完善建设资金监 管制度的监管主体、模式

33、及监管失职的法律责任三个方面提出了建议；提出了制 定强制性的发包人付款担保制度来完善整个工程担保制度的建议；从明确承包人 优先受偿权的性质、权利顺位、承包人催告的合理期限、承包人行使优先受偿权 的除斥期间的合理性、该权利担保的债权范围、明确界定不宜折价和拍卖的工程 范围以及承包人预先放弃该权利的效力等角度提出完善合同法 286条规定的设 想；同时，笔者还提出了将信用制度引入到建设工程领域以及加强政府投资项目 监管力度的设 想。 另一方面，受限于笔者的学识及文章篇幅要求，本文存在很多不足之处。例 如，本人原计划将建设工程的勘察和设计人、合同无效但工程质量验收合格的承 包人、经发包人同意后接受承包

34、人分包部分工程的次承包人能否成为承包人优先 受偿权的主体作为文章的一部分进行分析，但是在写作过程中没有检索到充足的 文献，加之本人对这一问题的考虑尚不成熟，最后没有进行探讨。 第二章建设工程领域拖欠承包人工程款的特点及危害 2. 1拖欠承包人工程款的概念和范围 建设部与国务院有关部门制定的建设领域拖欠工程款认定标准 2,对工 程款拖欠的表述为：已经竣工的工程和因变更承包人或其他原因导致施工无法进 行，且承包人停止施工 3个月以上的未竣工工程，发包人（业主 ） 按照合同约定 应当向承包人支付而未支付的工程款。由上述 “ 标准 ” 可知，建设工程领域承包 人被拖欠的工程款一般包括以下两类：第一类存

35、在于已竣工工程。包括发包人 和承包人双方确认（含双方一致选定的鉴定部门对工程量进行鉴定后被双方确认 的数额 ） 或被生效的仲裁机构裁决、法院裁判文书所确定的发 包人没有按照合同 约定向承包人支付的工程款，以及承发包双方在建设工程施工合同中明确约定为 “ 垫资 ” 并注明付款时间后没有按时支付的垫资款和质量保修期届满后发包人没 有按照合同约定返还的质量保证金。第二类工程欠款存在于非因承包人原因导致 停工的工程。即由于发包人变更承包人或其他原因导致的在建工程不能继续施 工，且承包人未进行施工的时间在三个月以上的未竣工工程，并且经合同双方确 认或被生效的仲裁机构裁决、法院裁判文书所确定的发包人应向承

36、包人支付而未 付的工程款。 2. 2拖欠承包人工程款的特点 2. 2. 1建设工程牵涉项目 广，工程款拖欠时间长 建设工程牵扯的项目是非常广泛的。它涵盖了道路交通工程、铁路工程、民 航工程、港口建设、水利项目、市政工程、房地产工程、教育及医疗卫生工程、 文化体育工程在内的众多工程项目。 在项目建设过程中，由于承包人和发包人双方在工程质量是否完全合格、工 程量有无变更及变更总量、停工和窝工造成的损失、结算标准以及关于工程款支 付相关的合同内容的理解等方面经常存在意见不统一的情形，导致已竣工项目的 工程款结算被一拖再拖，部分政府项目的工程款因涉及到有关部门审计以及工程 质量鉴定或工程量鉴定，拖欠时

37、间甚 至长达好几年。有的承包人被拖欠的工程款 由于发包人破产或资金严重不足等情形的出现而无法完全清偿。 2. 2. 2债务链复杂 建设工程施工合同履行的过程涉及的法律关系较多，债务链也相对复杂 。一 般情况下，它涉及的法律关系包括发包人与承包人之间的建设工程施工合同关 系、承包人与建筑材料供应商之间的买卖合同关系、承包人与工程设备出租方之 间的租赁合同关系、承包人与劳务分包企业之间的劳务分包合同、承包人或劳务 分包企业与劳动者之间的劳动合同关系或劳务合同关系，以及承包人与银行之间 的借款合同关系等。发包人筹集的建设资金除了支付征地、勘察、设计等费用以 外，剩余的绝大多数资金用来支付承包人工程款

38、，承包人再向材料供应商支付货 款、向工程设备出租方支付租金、向劳务分包企业支付劳务费、向劳动者支付 工资或劳动报酬、向银行偿还借款。发包人能否按时向承包人支付工程款，将直 接影响到承包人在上述合同关系中的支付能力。一旦发包人没有按时向承包人支 付工程款，就会产生诸多债务，并沿着上述资金流向传递，形成建设工程项目中 比较复杂的 债务链。因此，工程建设领域拖欠承包人工程款是上述债务链的首要 环节，它将直接影响其他法律关系中的债务履行问题。 2.2.3房地产建设项目中工程款拖欠普遍严重 建设工程领域拖欠承包人工程款的另一个显著特征便是房地产开发项目中 开发商的自有资金不足而不能支付工程款的问题比较严

39、重。回望我国房地产市场 发展的轨迹可以看出，在我国绝大多数城市，房地产项目保持着或曾经保持着高 歌猛进的态势。如今既有北上广深等地的稳中有升，也有省外鄂尔多斯、省内玉 门等城市为代表的一蹶不振。房地产行业的特点之一就是高投入、高风险、高回 报，这就必然要求房地产开发企业在项目建设过程中投入大量的资金，但我国有 相当一部分的房地产开发企业自有资金不足的同时还面临着融资渠道有限的困 境，它们除了预售期房以缓解部分资金压力以外，为了使项目能尽快竣工，最简 单最直接的办法就是在签订施工合同时要求承包人垫资施工。至于发包人能否在 项目竣工后按照合同约定及时支付工程款，承包人在签订合同时并没有得到发包 人

40、任何实质意义上的保证（如业主支付担保 ） 。即便在建设过程中发包人不能按 时支付进度款或竣工后不能按时支付剩余款项，承包人为了保持与建设方的良好 关系以得到 将来再度合作的机会，也不敢立即索赔。我国的房地产建设项目已经 成为拖欠承包人工程款的重点领域之一。 2.2.4政府投资项目拖欠工程款严重 本文 2. 2. 1已简要列举，建设工程牵扯的项目中与政府相关的项目占比很 高，这在一定程度上反应了承包人工程款被拖欠的格局。根据住房与建设部历年 来的统计数据显示，全国范围内已竣工的工程项目中，政府工程拖欠的数额几乎 占到了工程款拖欠总额的一半。笔者查阅相关统计数据得知，仅以山东省为例， 截至2014

41、年底，山东省 17个市 (含所属县乡 ） 政府拖欠工程款已达 1006. 07亿元， 至该省审计部门在 2015年 9月 -10月审计前已清偿 197. 12亿元。该省 17个市 级政府共计拖欠工程款数额为 318. 4亿元， 132个县 (市、区 )拖欠工程款数额为 687. 67亿元。 3山东审计部门的审计结果显示，拖欠时间在三年以上的数额共计 242. 16亿元，占全部拖欠工程款总额的 24. 07%。上述数据仅仅是山东省的统计数 据，全国范围内工程款的拖欠情况可想而知。此外，由于部分地方政府未如实上 报拖欠工程款的数额 ，以及存在部分工程项目建设手续不完备、部分已竣工工程 时间较长而导致资料不齐全等情形，不可能完全统计所有政府投资项目拖欠工程 款的情况。 2. 3拖欠承包人工程款的危害 建设工程领域承包人的工程款被长期严重拖欠的情形在我国普遍存在，而且 这一问题由于相关法律制度的缺失或不完善等原因尚未得到根本性的解决。这一 问题的持续存在为工程质量埋下了隐患，严重破坏了我国的正常市场经济秩序， 削弱了我国建筑类企业的市场竞争力，侵害数量庞大且不特定第三人的合法权 益，进而影响社会稳定，还会对我国构建社会主义和谐社会的进程产生消极影响。 2.3. 1为工程质量埋下隐患 承包人的流动资金是否充足，与发包人的支付情况是密切相关的。若承包人 由于发包人拖欠工程款的原