破解城市更新项目投融资瓶颈的若干建议39692.pdf

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1、破解城市更新项目投融资瓶颈的若干建议 一、城市更新项目的投融资特点 城市更新是一项长期的系统性工程，具有资金需求大、涉及利益主体多、规划程序复杂、开发周期和收益回报不确定等特点，对实施主体的投融资能力要求较高。一是城市更新项目环节多且资金量需求较高。城市更新包括拆迁、安置、改造、重建等多个环节，加上改造区域居民人口数量众多、建筑群密集，因此各项工序的开展均需要充足的资金支持。另外，为对当前人口、产业进行疏解，需进一步完善城市更新项目发展配套的基础设施，这也需要投入大量资金。二是城市更新项目本身收益较低。城市更新涉及生活类设施、生产类设施、生态文化类设施、区域联通设施和促进城乡融合发展的基础设施

2、等五大类设施建设投资。除了商品房、商业楼宇等一些私人设施，这些领域中的大多数都不是纯私人物品的基础设施，具有公共物品或准公共物品属性。城市更新的公共属性，决定了城市更新的经济效益差甚至成本收益倒置，其经济效益一般都低于 2%。三是城市更新项目的融资期限较长。一般城市更新项目运作周期较长，从前期的启动、中期的建设再到后期的销售、运营，短则十年，长则数十年，因此要求融资期限较长。就拆建类城市更新项目而言，分为计划立项、专项规划报批、实施主体确认、土地获取四大步骤，耗时可达 5-8 年。四是城市更新项目因多种因素带来进展的不确定性导致项目回报不确定，融资成本高。一个城市更新项目从谈判、拆迁到开发建设

3、的运营周期历经几年，中间的金融政策、市场资金情况持续变化，合作方政府换届变动，改造项目因不能满足补偿需求可能搁置等，由此项目审批结果存在较大不确定性，融资成本提升。鉴于城市更新项目资金需求量高、融资期限长、项目收益低的融资特点，可见单一的投融资模式难以满足投资建设需求，需要多元化融资主体及融资模式，并且根据项目类型及阶段选择合适的投融资模式来推进实施城市更新项目。二、城市更新不同类型项目融资的合规性分析 城市更新项目根据更新程度的不同，其收益水平不同，合规投融资模式和资金来源也不同。1.综合整治类项目公益类项目 综合整治类项目改善消防设施、基础设施和公共服务设施以及外立面、环境整治，不改变建筑

4、主体结构和使用功能，公益性较强，主要由政府主导进行实施。合规投融资模式包括政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资金主要来源财政拨款、政府专项债。2.有机更新类项目准经营性项目 城市有机更新项目改变部分或者全部建筑物使用功能，不改变权利主体和使用期限，不改变建筑物的原主体结构，具备一定经营性但经营性收入不足，可通过当地国有企业进行可用性付费或者政府补贴等获取合理收入，适宜采用政企合作的模式，包括PPP、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。3.拆除重建类项目经营性项目 拆除重建类项目可能改变土地使用权的权利主体，可能变更部分土地性质，涉及土地出让，经营及收益性较明显，

5、资金需求较高，可采用市场化模式引入社会资本主导实施。对于有经营性收入的项目，市场主体参与主要通过产业载体经营收益、不动产租售、配套综合开发收益、物业服务管理增值等获取合理利润。三、城市更新项目投融资主体的合规性分析 1.融资主体为地方政府及部门 当融资主体为地方政府及有关部门，根据国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发201443 号）、关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知（财预201750号）、关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知（财预201787 号）等规范融资文件，地方政府不得要求企业为其举债；除发行地方政府债，不得以任何形式变相举债；不得以政府购买服务名义违法

6、违规融资；不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资；不得从事违法违规担保承诺行为。因此，地方政府合规融资渠道主要为 PPP、政府债券（一般债和专项债）和产业投资基金三种方式。2.融资主体为政府投融资平台及地方国企 当融资主体为政府投融资平台，中央政府通过发布国发 43号文、新预算法、50 号文和 87 号文规范政府投融资平台融资，要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务，要尽快转型为市场化运营的国有企业，依法合规开展市场化融资。鼓励投融资平台与社会资本合作，为城市更新提供投融资支撑。当融资主体为地方国企，由地方政府授权给地方国企作为城市更新项目的投资建设运营

7、服务主体。地方国企通过银行信贷或资本市场融资，方式运作更加市场化，需注重由于国有企业这种特殊的身份，不得以政府信用作为担保进行融资，一旦项目出现问题，容易引发政府隐性债务的风险。3.融资主体为社会资本方 当融资主体为社会资本方，一般为开发商单独实施或村集体和开发商联合，需经过权力单位委托、公开招标等方式引入，并且应当按照公开、公平、公正的原则遴选。社会资本方不存在被诉被执行信息等法律风险，参与项目的资金具有合法性等条件满足即是合规的融资主体。社会资本方主要是市场化融资，利用金融市场特别是资本市场融资进行融资。依据不同的融资产品，对于社会资本方的资质、项目资本金等设有不同条件。另外，对于房地产开

8、发商，根据房企融资新规有三条红线不能触碰房企剔除预收款后的资产负债率不得高于 70%，净负债率不得高于100%，现金短债比不小于 1，否则会影响直接融资。四、破解城市更新项目投融资瓶颈的若干建议 1.构建良好的项目回报机制 一是完善配套设施，提升项目价值。地方政府推进城市更新项目的同时，加快道路交通、文化娱乐、教育科研、医疗卫生等配套设施建设，在户籍管理、社会保障、住房、子女就读等方面提供全面配套服务，提升城市更新项目价值。二是盘活存量资源，增加现金流收入。城市更新项目的公共停车场、充电桩、能源站等配套公共服务设施可以授权实施主体特许运营，以增加项目现金流。三是片区开发平衡，增加土地增值收益。

9、与相邻的片区开发或城市更新项目绑定，利用片区开发的综合收益来平衡土地出让收益的不足。统筹考虑各类型项目，将商业项目与公益项目统筹考虑，融合到一个“项目篮子”里面去开发建设。四是引入发展产业，提高商业发展带来税收收入。更新区域引入优质产业，提升地区产业品牌和价值，打造具有特色和价值的更新区域，从而最大化项目收益。2.发挥各级政府投融资平台作用 鼓励政府投融资平台（建投、城投、房投）积极参与城市更新项目，拓展经营范围，市场化发展。地方政府要注入资金、土地等资源，增强平台项目运作能力。依法取得资质的平台公司实施城市更新项目，可搭配建设一定比例商品住房、商业和综合服务设施，改造与开发相结合，形成良性循

10、环，所得利润全部用于弥补城市更新项目建设资金不足。3.积极采用多元化融资工具 一是探索设立城市更新基金。由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立城市更新基金。二是创设发行 REITs。以经营性房地产为基础资产设立不动产投资信托基金、收益权资产支持证券等新型融资方式。三是积极运用投资人+EPC 模式。由政府委托其下属国企与工程建设企业共同出资成立合资公司，由合资公司负责所涉及城市更新项目的投资、建设及运营管理。四是积极发行城市更新专项债券。政府为实施主体，通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行投资。五是积极采用 PPP 模式。政府通过公开引入社会资本方，由政府出资方代表和社会资本方成立项

11、目公司，以项目公司作为项目投融资、建设及运营管理实施主体。4.健全融资支持政策体系 在财政税收政策上，地方政府配套出台和利用城市更新项目相关财政补贴、税收减免政策。在土地政策上，在保障公共利益和安全的前提下，通过建筑容积率奖励、产权激励、允许土地用途和性质变化等手段吸引社会资本投入。提高建筑容积率奖励，为地区提供公共性设施或公共开放空间的企业，可在原地块建筑总量的基础上，适当给予建筑面积奖励。采取产权激励，如变卖为租，减少用地出让年限，允许整地产权分割，调动社会资本参与城市更新。允许土地用途和性质变化，企业有望通过项目包装和项目运营获得资产收益、土地增值收益。另外，支持企业通过城市更新用地一二级联动、协议出让、划拨等多种供地方式参与城市更新，以更低的地价获取土地，提高企业利润率。对于一些实施困难的项目，可进行地价的减免。在信贷政策上，对于社会资本参与城区改造项目的情况，地方金融机构发放政策性贷款可给予一定利息补助。此外，可在该政策基础上延长补助期限，激发房产企业的开发积极性。应争取更多的国家政策性贷款用于更新改造项目。