2008年浙江改革形势分析报告36170.pdf

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1、12008 年浙江改革形势分析报告浙 江 省 发 展 和 改 革 委 员 会二九年八月2008 年适逢改革开放 30 周年，也是浙江体制改革取得重大进展的一年。面对全球金融危机影响和经济下行压力，浙江以科学发展观为指导，深入贯彻“创业富民、创新强省”总战略，围绕“标本兼治、保稳促调”的工作方针，全面深化体制改革和制度创新，为经济社会平稳较快发展提供了强有力的体制机制保障。一、改革的总体判断与特点2008 年改革形势的总体判断：以纪念改革开放 30 周年为契机，进一步凝聚改革共识，创新改革方式，三大省级综合配套改革试点取得实质性进展，重点领域和关键环节改革实现新突破。转型升级的体制机制加快建立，

2、基本公共服务均等化的体制不断完善，统筹城乡发展的体制基本形成，行政管理体制改革实现新突破，形成了各领域改革整体推进、亮点不断涌现的良好局面。市场化水平稳居全国前列，体制机制继续保持全国领先优势。改革呈现以下三个特点。改革任务发生重大变化。2008 年受国际金融危机和周期性、结构性矛盾交织的影响，浙江遭遇了前所未有的困难和挑战，企业生产经营困难加剧，财政收支平衡压力加大，社会2稳定面临较大挑战。用改革的办法破解发展难题，以创新的举措应对挑战成为改革的新要求，保持经济平稳较快增长成为改革的主要任务。省委、省政府在加强宏观调控的同时着力深化改革，把扩大内需、加大投资的体制改革作为重中之重，把优化发展

3、环境、增强企业活力的体制改革作为当务之急，把调整结构、加快转型升级的体制改革作为关键之举，把保障民生、维护稳定的体制改革作为根本之策，出台了一系列改革举措，为经济平稳较快发展与社会和谐稳定提供了有力支撑。改革方式实现重大创新。为再创浙江体制机制新优势，加快重点领域和关键环节的改革突破，省委、省政府审时度势，批准设立三大省级综合配套改革试点区。杭州市围绕“三个率先”，设立创业投资引导基金，激发全社会创新创业活力；建立投资项目审批代办制，加快服务型政府建设；推进医药卫生“四改联动”、住房保障制度改革，完善改善民生的社会体制。嘉兴市和义乌市围绕承包地、宅基地、工业用地使用制度改革，实质性启动“两分两

4、换”、生产与生活用房相分离等试点，实施农村住房改造建设的彻底革命；推进农村土地承包经营权流转改革，加快农业经营方式转变；实施工业用地分阶段出让改革，强化土地集约节约利用。温州市和台州市围绕民营经济创新发展，放宽市场准入，推动民营经济从制造业为主向多业并举转变；加强产权改革，推动民营经济从家族式管理为主向建立现代企业制度转变；加强技术创新，推动民营经济从“低小散”3向“高精特”转变；加强要素市场化改革，推动资源利用由粗放向集约转变；加强行政管理体制改革，优化民营经济发展环境。宁波市积极开展市级综合配套改革试点，在 8 个县（市、区）开展了 9 个主题的改革试点。通过先行先试，引领和示范全省面上的

5、改革，形成了以点带面、点面结合的改革推进新方式。改革开放面临重大契机。随着改革的深入，普惠式、急风暴雨式的改革基本结束，改革的配套性增强，改革的难度加大，改革的动力有所弱化。改革进入攻坚克难的关键时期，迎来了隆重纪念改革开放 30 周年的重大机遇。省委、省政府专门召开了纪念改革开放 30 周年大会，全面系统地总结浙江改革开放 30 年的伟大历程、辉煌成就和主要经验，强调要在新的历史起点上坚定不移地推进改革开放，为下一阶段的改革指明了方向。各部门、各地区纷纷举办各种形式的纪念活动，创造性地开展了多种形式解放思想大讨论、大行动，进一步统一了改革共识，坚定了深化改革的信心，形成了全社会关注改革、重视

6、改革、参与改革的新局面，为新时期全面深化改革创造了良好环境。二、改革的重大进展与突破2008 年浙江改革实现重大进展，经济、社会、农村、政府四大领域改革全面推进，各地改革试点探索力度不断加大，改革亮点不断涌现。4（一）以保稳促调为主线深化经济体制改革，转型升级的体制机制加快建立积极应对国际国内环境的重大变化，出台扶持企业发展、促进转型升级的一系列政策举措，为保持经济平稳较快增长创造良好的体制环境。进展与成效扶持企业发展的体制改革全面推进。中小企业融资对接机制全面启动，联合多家金融机构和近 20 家创投公司，探索小企业融资一揽子解决方案；安排小企业贷款风险补偿资金6500 万元，已有 20 万家

7、（次）小企业获得信贷支持；率先开展股权出资登记、股权出质登记试点，到 2008 年底，股权出资登记 30 户、股权出资金额 92.9 亿元，股权出质登记企业 308家、融资 117 亿元。对中小企业出口扶持力度进一步加大，出台促进外贸稳定发展的意见，安排专项资金 3.5 亿元加大出口扶持。企业减负机制初步形成，分两批取消 73 项、停征 29 项、降低 11 项行政事业性收费，下调 8 类涉企服务收费标准，减轻企业负担 50 亿元。行业龙头企业安全保障机制加快探索，出台相关政策意见，推动经营困难的龙头企业重组自救，降低产业链风险。5专栏一企业扶持政策一览表政策类别主 要 举 措财政政策安排专项

8、资金 3.5 亿元加大出口扶持；统筹省级部门现有工业类、科技类财政性资金，建立统一的工业转型升级专项资金。减负政策分两批取消 73 项、停征 29 项、降低 11 项行政事业性收费，下调8 类涉企服务收费标准，减轻企业负担 50 亿元；临时性下浮企业社会保险费缴费比例，缓解企业经营困难。金融政策安排小企业贷款风险补偿资金 6500 万元；率先开展股权出资登记、股权出质登记试点；强化银企战略合作，加强行业龙头企业资金链安全保障。促进产业升级的体制机制进一步完善。服务业体制改革全面深化，创新服务业发展工作机制，出台加快服务业发展的若干意见，从市场准入、用地保障、贷款风险补偿、税费减免、水电气价格并

9、轨等方面优化服务业发展环境；全省加快推进企业分离发展服务业改革试点，2008 年底已有 669 家企业实施了分离发展服务业。工业转型升级体制不断健全，出台了关于加快工业转型升级的实施意见，提出了金融、土地、税费减免等 12 项政策措施，加快工业结构优化升级和工业发展方式转变。现代农业发展机制加快形成，创新生态农业、休闲农业、有机农业等高效模式，完善农业技术推广体系，农业综合生产能力不断增强。6加快自主创新的体制机制不断健全。创业投资引导基金加快建立，杭州、绍兴分别设立 5.5 亿元和 2 亿元的基金，并已进行实质性运作。设立亿元大学生科技创新基金，前移创新主体培养，每年资助在校大学生 1000

10、 个科技项目。自主创新公共科技平台和创新载体加快建设，全省已有 29 个重大公共创新平台启动建设和运行，“六个一批”创新载体加快推进，省级科研机构创新基地启动实施。技术要素参与收益分配的范围与形式进一步拓展，技术要素参与收益分配比例不断提高。专利保护力度进一步加大，46 个县（市、区）实施委托执法。地方金融改革创新步伐加快。金融组织不断创新，43家小额贷款公司批准设立，3 家村镇银行试点已正式开业，另有 13 家正在积极筹备设立。农信社改革取得阶段性成效，成为全国首个全额兑付专项央行票据的省份，两级法人农信联社深化改革工作全面完成。浙商银行积极拓展国内市场，城市商业银行公司治理结构进一步完善，

11、实现跨区域发展。金融产品不断创新，积极探索股权、专利权质押，农村住房、土地承包权、污染物排放权证、林权、海域使用权、无形资产抵押等贷款试点。探索“桥隧模式”等担保新模式，开拓担保业“抱团增信”为中小企业融资服务的新路子，成功运作省成长贷款融资平台，在平台第一组团 10 家担保机构为 326 家小企业融资 5.1 亿元基础上，成功组建第二组团。资本市场发展势头良好，推动企业发行短期融资券和中小企业集合债，探索中小企业信贷资产证7券化试点；出台促进上市的政策意见，新增境内外上市企业 16家，新增募集资金 120.2 亿元；3 家法人证券公司获得期货中期介绍业务资格，财通证券公司获得自营和投行业务资

12、格。专栏二浙江金融改革创新一览表项目主 要 内 容金融机构创新成为全国首个农村信用社央行票据全部兑付省份城市商业银行加快跨区域发展步伐43 家小额贷款公司批准设立，3 家村镇银行正式开业金融产品创新探索股权质押、专利权质押、无形资产抵押等贷款试点温州、湖州、嘉兴等探索集体土地自建房抵押贷款海盐县探索流转土地经营权抵押贷款丽水市探索林权抵押贷款宁波、台州探索海域使用权抵押贷款嘉兴市探索污染物排放权证抵押贷款融资机制创新省成长贷款融资平台成功运作推动 18 家企业发行短期融资券 188 亿元推动浙商银行发行中国首单中小企业信贷资产证券 6.96 亿元资源要素市场化配置机制加快形成。土地资源集约节约

13、利用机制加快建立，出台关于切实推进节约集约利用土地的若干意见，探索闲置土地退出机制，2008 年对符合闲置条件的879 宗、2192 公顷土地进行了集中处置，占应处置闲置土地宗数的 76.2%和面积的 66.2%。温台沿海产业带开展围海土地综合开发利用体制改革，金衢丽产业带推进低丘缓坡综合开发利8用机制建设。义乌探索工业用地分阶段出让与出让金分批缴纳的改革，已有 11 宗、110 亩工业用地完成出让初审。节能降耗倒逼机制加快形成，严格执行淘汰类、限制类、允许和鼓励类差别电价政策，建立燃煤发电机组脱硫设施运行考核和脱硫电价扣减机制。促进环境保护的激励机制进一步健全，出台生态环保财力转移支付试行办

14、法，全面实施省对主要水系源头 45个市、县（市）的生态环保财力转移支付制度，杭州、湖州、嘉兴、绍兴市，以及黄岩、玉环、桐乡、诸暨、兰溪等县（市、区）开展排污权交易改革试点。试点与突破率先建立创业投资引导基金。杭州市在全省率先设立创业投资引导基金，出台了杭州市创业投资引导基金管理办法（试行）和杭州市创业投资引导基金业务流程等政策，成立了由市长任组长、发改、财政、科技、经委等多个部门参与的基金管理委员会，委托 3 家国有独资创投机构负责引导基金日常管理和运营，设立了融创投机构、银行、中介服务等为一体、按市场化方式运作的市创业投资服务中心。2008 年全市共安排引导基金 5.5 亿元，其中，市本级安

15、排 2 亿元，各县（区）安排 3.5 亿元。已签约跟进投资项目 7 个，实现了区县市的联动。探索民营企业“五放宽”的改革试点。台州市放宽企业设立登记审批，编制法定企业登记前置审批事项目录，不在目9录内的行业允许直接办理营业执照。放宽企业注册资本限制，一般性服务业企业最低注册资本由 10 万元降低到 3 万元，注册资金由一次性注入放宽到两年分期注入。放宽经营核准范围，允许符合条件的民营企业进入公用事业、垄断行业等领域。放宽投资者出资方式，允许非货币资产出资比例从 30%提高到70%，允许以股权向改制重组的有限公司和股份公司出资。放宽企业集团登记条件，对文化、旅游、农业开发、中介服务等企业组建集团

16、，母公司的最低注册资本由 3000万元降低为 1000万元。“五放宽”改革激发了民企活力，形成民营经济多行业、多层次发展势头。2008 年台州新登记注册企业 7912 户，其中垄断行业、市政公用事业领域 139 家。推进企业分离发展服务业的改革试点。绍兴市积极推进企业分离发展服务业的改革试点，力度大、成效好。成立企业主辅分离工作领导小组，实施关于支持市区企业主辅分离的意见、关于支持企业主辅分离的补充意见等政策，实施企业分离发展服务业，鼓励企业把科研、物流、贸易、等环节分离出来，为社会提供专业化服务。至 2008 年底，绍兴市共有95 家企业成功实现主辅分离，其中工业企业分离商贸 23 家、安装

17、 14 家，工商企业分离物流 14 家，建安企业分离设计 3 家，其他企业分离服务业 41 家。开展农村与城市、农业与工业挂钩的污染治理与排污权交易改革试点。台州市黄岩区积极开展污染治理村企结对试10点，同兴印染公司投资 40 万元用于石狮坦村生活污水处理项目，项目已经竣工投入使用，该村减排节余的 7 吨 COD 指标调剂给企业使用，实现了村与企业环境治理的双赢。台州市玉环县开展污染治理企业与社区结对试点，玉环中捷厨卫公司将年电镀加工 300 万套水龙头及配件的技改项目与所在的双峰社区结对，中捷公司投资 36 万元用于社区污水治理，平衡替代项目新增 2.7 吨 COD 排放量指标。探索农房抵押

18、贷款。乐清市农村合作银行率先尝试农民房抵押贷款，银行参照城市房产允许抵押贷款的办法变通处理，以农房房产证+房屋宅基地使用权证书作抵押物办理贷款，贷款额度在房屋市场评估价基础做一定比例的折扣，一般为房屋评估价的 50%80%。乐清市 14 家商业银行均已开办农房抵押贷款业务，农房抵押余额约 28.6 亿元，占全市贷款总额的6.2%。这一改革探索有效盘活了农民的固定资产，缓解了农民贷款难、抵押难的问题。另外，嘉兴、湖州、丽水、衢州、瑞安等地都探索开展了农房抵押贷款。探索院地校企合作创新机制。台州创新院地校企合作交流机制，成功搭建多个合作创新平台。加强与浙江大学的合作，成功组建浙江大学台州研究院，努

19、力构建国内一流的科技创新、人才培养和高新技术产业化基地；加强与中科院等机构的合作，成立中科院台州应用技术研发与产业化中心，重点围绕先进制造、医药和化工、新材料和节能等支柱产业开展研发11和产业化工作；加强与省教育厅的合作，共建浙江高校产学研联盟台州中心，是省内首个市厅合作的产学研中心。院地校企合作机制有力地促进了创新主体培育，2008 年台州 55 家企业被认定为国家重点扶持的高新技术企业。同时必须看到，要素市场化配置程度仍然较低，反映资源稀缺程度和环境损害成本的价格机制尚未真正建立。放宽民营经济准入还不彻底，垄断行业、公用事业、服务业等领域准入玻璃门较多，发展空间有待进一步拓展。微观经济主体

20、制度不规范，现代产权制度、信用制度有待进一步完善。这些问题对转型升级形成了较大不利影响，亟需在今后改革中加以解决。（二）以改善民生为着力点深化社会体制改革，基本公共均等化的体制机制不断完善顺应公共服务需求快速增长的趋势，率先编制实施基本公共服务均等化行动计划，积极推进教育、医疗、就业和社会保障等领域的体制改革，不断提高基本公共服务均等化程度。进展与成效公平教育体制加快形成。在全国率先建立农村教师任教津贴制度，农村教师月均增加收入 230 元，17 万余名教师领到了任教津贴。建立农村中小学按县镇中小学标准核编制度，农村小学教师编制由 123 提高到 121，初中由 118 提高到 116。完善义

21、务教育经费保障机制，中小学生均日常公用经费标准分别提高到小学 300 元、初中 450 元。完善农民工子12女教育政策，2008 年春季学期起免除了 47 万名在公办学校就读的符合条件的外来务工人员子女借读费。建立义务教育债务化解机制，已化解债务 19 亿元，占全部债务的 52.9%。加强对农村地区、欠发达地区的教育援助，建立城镇教师申报高级专业技术资格、评优评先必须具有农村任教经历制度。嘉兴市南湖区启动市区教育集团与农村学校集团化办学改革，实现城乡优势教育资源互补。医药卫生体制改革稳步推进。城乡社区卫生服务体系更加健全，社区卫生服务中心和站的设置率分别达到 90%和60%以上，全面实施城乡规

22、范化社区卫生服务中心创建活动，推动农村社区卫生服务机构标准化建设。完善城市医院对基层卫生服务机构的援助机制，实施“万名医生支援农村工程”、“城市医院牵手社区”活动，83.6%的社区卫生服务中心与二级以上医院结对。全面建立社区责任医生制度，80%以上的城乡居民拥有责任医生。完善农民健康体检制度，体检经费从每人两年一次 20 元提高到 30 元。创新采购方式和让利作价机制，探索建立“统分结合”的药品集中采购制度。杭州、绍兴、湖州等地大力推进社区卫生收支两条线管理和中心与站的一体化管理，杭州、嘉兴、湖州与上海建立异地就医结报制度。就业促进机制进一步完善。出台关于做好就业工作促进社会和谐的实施意见，全

23、面做好就业促进工作。健全创业带动就业机制，把鼓励创业促进就业的小额担保贷款、职业培13训补贴、职业技能鉴定补贴、贷款贴息补贴等优惠政策扩大到城乡所有创业人员。探索就业岗位稳定机制，出台临时性下浮企业社会保险费缴费比例等政策，帮助困难企业稳定就业岗位。启动失业动态重点监测报告制度，杭州、宁波、绍兴三个城市率先开展失业动态重点监测试点。健全城镇零就业家庭援助长效机制，以创建充分就业社区为载体，重点扶助就业困难对象和“零就业家庭”就业。消除城镇“零就业家庭”532 户，实现“基数归零，动态归零”的目标，2.7 万户农村低保家庭得到就业援助。社会保障和社会救助体系更加健全。城乡养老保障制度框架基本建立

24、，出台关于建立健全覆盖城乡居民的养老保障制度的意见。各地积极探索新型农村社会养老保险制度，27个县（市、区）64.2 万农民参加了新型农村社会养老保险，杭州、宁波建立个人缴费与政府补贴相结合的城镇居民生活保障制度，全省 21 个县（市、区）建立城乡老年居民生活补助制度。基本养老保险费缴费比例逐步规范，用人单位基本养老保险费缴费比例统一到 12%16%区间内，推进“低门槛准入、低标准享受”养老保险办法与统一制度的并轨。城镇居民基本医疗保险制度全面运行，参保人数达 365 万人。巩固完善新农合制度，全省参合率达 90%、人均筹资水平达 135.9 元，比去年提高 45.9元，建立住院兼顾门诊补偿制

25、度，住院补偿率达 28%。启动低保标准调整和物价补贴机制，加大困难群体救助力度。到 1214月底，全省城镇低保平均标准为每人 301.3 元/月，农村低保标准为每人 189.7 元/月。完善医疗救助制度，全年直接救助 31.3万人次。五保集中供养纳入法制化轨道，农村五保和城镇“三无”对象集中供养率分别为 95%和 99%。出台关于加快推进养老服务体系建设的意见，基本建立了养老服务体系制度框架，全省各类养老服务床位数达 16万张，各类居家养老服务组织 7700多个。专栏三浙江新型农村社会养老保险试点一览表试点模式主 要 特 征代表地区完全个人账户积累政府两端补贴模式实行统一制度，分级管理，以市区

26、、县（市）为统筹范围；参保年龄为 1660 周岁，待遇领取年龄 60周岁，缴满 15 年按个人账户储蓄存额除以相对应的计发月数来计发养老金；建立个人缴费账户、补贴账户和统筹账户；个人按比例缴费，政府财政在缴费阶段按比例补贴、在领取阶段承担待遇调整和基金兜底。杭 州、嘉兴、绍兴等20 个市县个人账户+基础养老金模式通过政府财政补贴方式设立基础养老金制度；参保人员缴满 15 年保费，待遇由个人账户养老金和基础养老金两部分组成；财政补贴体现在领取阶段；个人账户按个人缴费标准进行积累。宁 波、义乌、德清等7 个市县社会管理体制改革不断深化。农村基层民主政治建设扎实推进，全面实施村务公开和民主管理制度，

27、积极创新“自荐海选”、妇女委员专职专选、村党组织主持村民代表推选等民主选举办法。台州 5029 个行政村全部实现村务财务公开制度并建15立了村务公开监督小组，5011 个村建立了村民会议制度，4933个村建立并有效落实了民主恳谈制度。城市和谐社区建设步伐加快，65%以上的社区完成服务设施达标任务。农村社区建设积极推进，省委、省政府出台 关于推进农村社区建设的意见，在全国率先奠定了农村社区建设的制度框架。社会组织管理进一步健全，开展社会组织评估试点。嘉兴市、慈溪市全面推进居住证制度，分别发放各类居住证 123 万多本和 70 多万本，绍兴市启动居住证制度试点。试点与突破全面实施社区卫生机构收支两

28、条线改革。为解决社区卫生机构创收逐利等弊端，杭州市在试点基础上全面推进社区卫生机构收支两条线改革。社区卫生服务机构收入全部上缴财政专户，采取以奖代拨的方式加大财政预算补偿力度。对社区卫生机构重新设编定岗，建立以工作时间和工作效果为主的考核分配方法。药品、器材和消耗品等由政府统一采购，常用药品实行零差率销售。2008 年，杭州城区所有的社区卫生服务机构均已实行“收支两条线”改革，进一步凸显了社区卫生服务机构的公益性，同时确保了医务人员收入稳定。创新低收入家庭住房援助制度。杭州市在全国首推“先租后买”和“租售并举”制度，解决低收入家庭住房困难，并将非本地户籍人口也纳入保障范围。对不符合廉租房条件又

29、暂无力购买经济适应房的困难家庭，采用“先租后买”（租经济租赁房，16有条件再买经济适用房，面积控制在 50 平米以内）和“租售并举”（首付 30%后，租经济适用房，五年内买下，面积控制在60 平米左右）两种方式解决住房。租金标准实行政府定价，对无力承担租金的低收入家庭实行政府补贴，对申请家庭首付款与总房价的差额部分，由市财政进行贴息。为防止“只租不买”，甚至只住不付租金，政府可按初始售房单价统一收回，保证了退出机制顺利实施。推进全民社保制度建设。嘉兴市出台了关于全面落实统筹城乡社会保障制度的若干意见 和配套政策，按照“个人缴费、集体补助、政府补贴”和低标准起步的原则，探索全民社保制度。建立新型

30、农村养老保险制度，23.4 万农村居民参加了农村养老保险。建立未享受养老保险、70 岁以上老年人分档次生活补贴制度，7089 周岁城镇居民补助 80 元/月、农村居民50 元/月，90 周岁（含）以上城镇居民补助 150 元/月，农村居民 90 元/月，18.8 万名老年人享受了该项补助。建立统一筹资机制、统一报销比例、统一动态增长的城乡居民合作医疗制度，将农村居民、未参加医疗保险的城镇居民和学生纳入参保范围，实行实时报结制度，全市合作医疗参保率达 96.5%，人均筹资水平 190 元，年门诊结报率和住院结报率居全省前列。创新名校集团化办学模式。为促进优质教育资源的均衡共享，杭州市开创名校集团

31、化办学模式，在“名校+新校”、“名校+民校”、“名校+弱校”、“名校+农校”等基础上，进一17步创新核心连锁式办学、合作共同体式办学、高校（教科研单位）领衔式办学和企业助资式办学等四大集团化办学模式，积极探索“高校+新校”、教育联盟等新模式以及名校资源再生发展机制。至 2008 年底，全市教育集团已达 119 个，成员单位413 个，六城区超过 1/4 的幼儿园和接近 3/5 的中小学实施集团化办学,幼儿与中小学生受益面分别超过 1/3 和 1/2。推进公共文化资源城乡共建共享改革。嘉兴市率先开展图书馆城乡一体化建设，以“政府主导、多级投入、集中管理、资源共享”的总分馆制建设模式，打造覆盖城乡

32、的公共图书馆服务网络。2008 年底，市本级所有乡镇均建立了图书分馆，20个村率先开通图书馆流通站。流通站图书由嘉兴市图书馆统一采购、统一编目、统一配送、统一流通、统一检索，村民们只要办一张图书卡，就可以在所有图书流通站实现通借通还。这一做法为嘉兴市城乡居民提供了同等的图书借阅服务，着力降低了精神层面的城乡差距。同时必须看到，公共服务的需求快速增长与公共服务供给不足矛盾还十分突出，公共服务资源配置不均衡问题还普遍存在，大中城市公共服务资源相对较多，欠发达地区和低收入群体实际享有的公共服务较为短缺。如何向社会公众提供更多的公共服务，使公共服务惠及全体人民，是今后改革的一个重大课题。（三）以城乡一

33、体化为要求深化农村改革，统筹城乡发展18的体制基本形成围绕城乡统筹发展，加快推进农村集体土地流转机制、宅基地使用制度、农村经营管理和风险防范制度、城乡基础设施共建共享机制等改革，加快城乡一体化步伐。进展与成效农村集体土地流转机制改革探索推进。推进土地承包经营权流转，宁波、湖州、嘉兴、绍兴、义乌等地出台加快土地流转的意见，至 2008 年底，全省流转土地 546.95 万亩，占承包耕地面积的 27.6%，涉及土地流出农户 276.54 万户，位居全国前列。全面推进集体林权制度改革，丽水、临安等 6 个市县加快省级林改示范区建设，62 个县（市、区）成立了林权管理中心，48 个县（市、区）成立林权

34、交易中心，丽水市 9 个县（市、区）成立森林资源收储中心，全省林权抵押贷款额超过3 亿元，比去年增长 2 倍多。农村宅基地使用制度改革稳妥推进。全省各地探索开展多种模式的农村宅基地制度创新。宁波市开展农民公寓式住宅建设试点，通过撤村建居、建设公寓式集中住宅小区等方式，将农民住房的集体性质土地转为国有土地，赋予农民完整合法的土地、房屋财产权；嘉兴市积极开展“两分两换”改革，引导农民向城镇转产转业；长兴县积极开展宅基地复垦改革试点，规划建设新村，实行统一集中居住，复垦原有的宅基地，盘活存量土地。农村宅基地制度改革更好地保护了农民的财产权益，19优化农村的居住格局，扩大土地增量，提高农民生活质量，加

35、速城乡一体化进程。农村经营管理制度加快创新。农民专业合作社组织形式及运作方式加快创新，数量规模日益扩大，至 2008 年底全省农民专业合作社达 9254 家、成员 47.6 万个、带动农户 354 万户。农业生产经营方式加快向规模化转变，全省有土地流入 10亩以上的家庭农场或专业大户 11.7 万个，杭州建成 52 个粮食生产功能区，台州积极实施“万元田”工程，规模化程度不断提高。金融支农机制更加健全，省财政安排专项资金，支持欠发达县（市）实行扶贫小额贷款制度，农村信用社等金融机构按各级财政安排资金额度的 13 放大贷款。实施农业贷款风险补偿政策，各级财政核拨风险补偿资金 3089 万元，直接

36、撬动银行业金融机构增加三农贷款 69.6 亿元。农村风险防范体系进一步健全。政策性农业保险三年试点圆满完成，率先探索了具有浙江特色的高风险地区农业保险新路子。保险范围从最初的 11 个试点县（市、区）扩大到全省，2008 年共有 17.3 万户农户参保，平均参保率达 79%。保险品种从最初的水稻、生猪等 10 个品种扩大到 14 个品种，2008年新增林木、奶牛、油菜三个新品种，加上互保和各地自行探索的品种，总数已达 20 种，成为全国保险品种最多的省份之一。政策性农村住房保险继续推进，参保农户达 1002.9 万户，参保率达 98.5%。两大保险在应对雨雪冰冻、台风等大灾中发挥了20重要作用

37、。城乡基础设施共建共享机制加快建立。探索城乡基础设施共建共享机制，引导城市资金、物资等要素向农村流动，促进基础设施向农村延伸。城乡交通一体化加快推进，等级公路通村率达 98%，公交城乡一体化率达 42.5%，绍兴等市加快实现客运管理体制城乡统一。农村文化基础设施进一步完善，农村有线电视入户率达 60%，行政村宽带通村率达 96.1%。农村环境整理取得新进展，新增村内主干道路硬化里程 7244.8 公里，污水治理农户 79.5 万户、卫生厕所农户 42.1 万户，解决300 万农村人口饮用水安全问题，农村安全饮用水覆盖率达91%。试点与突破实施“两分两换”改革试点。嘉兴市出台“承包地换保障、宅基

38、地换住房”改革试点的实施意见和配套政策，在 7 镇 2街道先行开展试点，南湖区七星和余新镇、嘉善县姚庄镇、海宁许村镇 4 个镇已实质性启动。到 2008 年底，4 个镇第一期试点共 6718 户农户，已申请置换 6114户、实施评估 2317 户、正式签约 1220 户、完成拆迁 441 户，分别占总农户数的 91%、34%、18%和 6.6%；土地流转面积分别达到 6300 亩、5236 亩、1500 亩和 6647 亩，流转率分别为 99%、96%、30%和 100%。“两分两换”改革试点有利于拓展城市和工业发展空间，有利于增加农民财产性收入，有利于农业规模经营。嘉兴通过试点21宅基地节约

39、率达 60%以上，户均财产性收入增加 40 万元左右。推进农村土地承包经营权流转改革试点。义乌市制定出台了加快推进农村土地承包经营权流转的激励政策，市财政每年出资 1000 万元用于土地流转补助和奖励，对土地承包经营权流转面积 80%和流转年限 10 年以上的流出农户按照被征地农民养老保险政策参保，对承包面积 50 亩、承包期 5 年以上的集中连片规模经营项目按实际流转面积的 1%提供配套设施建设用地。组建了由市土地流转服务中心和 13 个镇（街道）分中心组成的土地流转服务平台，规范流转管理和服务，有效促进了土地承包经营权流转。截止 2008 年底，全市已流转土地 12.85万亩，比上年新增

40、4.7 万亩，增长 57.7%；土地流转率 40.1%，高出全省平均水平 12.5 个百分点。探索农村居民公寓式住宅建设试点。宁波市以集约利用土地为目标，在二三产业发达、社会保障水平较高、宅基地有整理潜力的地区继续进行农村居民公寓式住宅建设试点，已有慈溪、余姚、鄞州、镇海、江北 5 个市（区）15 个试点方案获得市里批复。主要做法是农民让出宅基地后，入住统一规划建设多层公寓式住宅，公寓住宅可办理房屋所有权证、国有划拨土地使用权证，补缴土地出让金及有关规费后，取得完全产权。村集体对农民宅基地进行整理回收，获得的土地复垦指标，可以享受村级集体经济发展留用地政策，也可以由政府以市场价予以收购。这一做

41、法不仅节约集约利用土地，还可增加农民22财产性收入。推进美丽乡村建设试点。2008 年初，安吉县委、县政府制订了安吉县建设“中国美丽乡村”行动纲要，以推进环境提升工程、产业提升工程、服务提升工程和素质提升工程为抓手，实现人居环境和自然生态、产业发展、农民增收、社会保障和社会服务以及农民素质和精神文明的全面提升。计划通过10 年的努力，把安吉所有的乡村都打造成为“村村优美、家家创业、处处和谐、人人幸福”的“中国美丽乡村”。目前，安吉县政府已成立 1 亿元的专项资金，建立领导联系创建村、部门结对创建村等工作机制，加快相关规划编制，实施土地承包权流转、林权抵押贷款等改革，全面推进美丽乡村建设。200

42、8 年，共建成“中国美丽乡村”精品村18 个、重点村 26 个、特色村6 个，基本形成“开发区皈山孝丰报福章村”的精品示范带。同时必须看到，农村要素资本化的制度创新依然十分薄弱，农民宅基地和土地承包权缺少从实物形态向价值形态转化的有效途径；城乡互促的产业联动机制尚未真正建立，以城带乡、以工促农缺少有效载体，农业产业化经营机制有待进一步健全。这些问题严重影响农业增效和农民增收，需要深化农村改革逐步解决。（四）以政府转型为目标深化行政管理体制改革，服务型政府建设实现重大突破23顺应政府转型的迫切要求，全面推进扩权强县改革，深化审批审批制度改革，完善公共财政体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府

43、和廉洁政府。进展与成效扩权强县改革全面推进。出台关于扩大县（市）部分经济社会管理权限的通知，在前四轮强县扩权改革基础上启动新一轮扩权强县改革，县域扩权对象从 20 个县（市、区）扩大到所有县（市，包括杭州市萧山区、余杭区）。继续深化义乌改革试点，在保留原有 524 项扩权事项的基础上，新增下放与经济社会管理密切相关的 94 项事项。其他县（市）共计下放443 项经济社会管理权限。扩权强县改革的实施，将加快县级政府转变职能，提高基层政府社会管理和公共服务能力。审批制度改革不断深化。县级机关行政许可职能整合改革试点全面推进，加快行政许可职能向 12 个科室集中、审批服务向行政审批中心集中，全省 4

44、2 个县市完成行政机关内部行政许可职能整合改革任务。非行政许可审批项目清理改革加快实施，省、市、县三级联动的非行政许可审批项目清理试点基本完成，温州市级 50 个单位非行政许可审批事项的精简比例为 67.9%，苍南县 44 个单位的精简比例为 55.5%，余姚市 40个单位的精简比例为 41.9%。公共财政体制进一步完善。优化财政支出结构，2008年全省财政增量用于民生支出比例达到 72.2%。推进“收入一个24笼子、预算一个篮子、支出一个口子”改革，开展部分省级行政单位综合预算管理试点。完善事业单位财政供给制度，省级监督管理类事业单位实行“零基法”预算制度。深化国库集中支付改革，11 个设区

45、市均已实施。加强政府性债务管理，70%以上的县（市、区）建立县对乡镇政府性债务管理制度。完善财政转移支付制度，增加一般转移支付因素法转移支付和生态环保财力转移支付力度。试点与突破在全国率先建立投资项目审批代办制。杭州市围绕解决企业和群众“办事难、办事繁”问题，率先建立投资项目审批服务代办制，出台了推行投资项目审批代办制的实施意见，建立了 14 个投资项目审批服务代办中心，抽调 547 名干部组成专兼职相结合的代办员队伍，落实了市本级 16 名、各县区 86名专职代办员编制。至 2008 年底，杭州全市共受理代办项目1456 个，解决疑难问题 692 个，办结项目 156 个。代办制的实施，大大

46、提高了审批服务效率，优化了发展环境，培养锻炼了干部，密切了党群干群关系。加快非行政审批事项清理改革。余姚市制定关于开展非行政许可审批事项清理和规范工作的通知，加快开展非行政许可事项清理工作。涉及非行政许可审批事项清理的 47 个部门中，有 39 部门共上报各类项目 352 项，经市审改办清理确定非行政许可审批项目保留事项 218 项，非清理事项 106 项，取25消事项 18 项，合并 4 项，建议应列为许可项目 6 项。省审改办在征求省级部门意见基础上，对上报的 218 项保留项目进行了增加和细化，最终确定余姚市 24 个部门保留项目 195 项，并编印 余姚市非行政许可审批和相关管理服务事

47、项规范，将保留项目分类审批特征明显的 S类项目和侧重行政管理服务的 G 类项目，进行分类管理。积极推进中心镇扩权改革。嘉兴市出台扩大新市镇管理权限的实施意见，赋予新市镇 24 项县级管理权限，建立中心镇一级财政体制，高配部分新市镇党委书记。绍兴县在 5 镇 2街道开展扩权改革基础上，新增兰亭镇作为扩权试点。镇办机构由“五办一局两中心”调整为“三办两局两中心”。明确机构级数和职级，对内设机构任职适当进行高配。增加授权内容，在原已授权 30 项的基础上，增加授权 43 项。扩权强镇改革理顺了县镇管理体制，激发了中心镇的发展动力，中心镇在统筹城乡发展中的战略节点作用日益显现。加快行业协会承接政府职能

48、转移改革试点。台州市路桥区出台 关于促进行业协会改革发展的意见，引导行业协会承接政府职能转移。对行业管理能力较强、服务功能较健全的行业协会，直接下放部分政府职能；对行业管理能力较弱、行政依附性较强的行业协会，努力为其提供必要的技术、设备和人才支持，将一些适宜由行业协会承担的职能随着条件的成熟逐步赋予行业协会。经过努力，路桥区 25 家行业协会都承接了26相应的职能，并在行业服务、行业代表、行业自律和行业协调等方面发挥了积极作用。同时必须看到，审批多、审批难、审批繁现象依然存在，政府替代市场配置资源的问题还比较突出，政府行政效率相对不高，不同部门间、层级间的行政关系有待进一步理顺，今后一段时期政

49、府改革依然任重道远。三、改革的新起点与新任务经过 30 年的改革开放，浙江正处于人均 GDP6000 美元向10000 美元迈进的崭新阶段，处于全面提升工业化、信息化、城市化、市场化、国际化的重要阶段，处于全面建设小康社会、加快转型升级的关键时刻，体制创新进入攻坚克难的重要时期，面临着新的形势和新的任务。（一）经济发展进入转型升级期，对深化改革提出了新任务受国际金融危机影响，国际国内经济形势和发展环境发生重大变化。世界经济进入衰退期，浙江经济发展面临明显下行趋势，经济社会发展中的结构性、素质性矛盾随着金融危机的不断蔓延更加凸显，传统的发展模式越来越难以为继，经济转型升级的任务十分繁重、要求更为

50、迫切。为此，必须加快推进资源要素配置市场化改革，加快建立有利于促进自主创新的体制机制，加快完善有利于第三产业发展的政策制度，为转型升级提供强大动力。27（二）全面小康建设进入关键期，对深化改革提出了新要求浙江已经进入全面建设惠及全省人民的小康社会的新阶段，社会结构发生深刻变化，社会发展加快从生存型向发展型转变，社会事业快速发展，社会保障加快向全覆盖迈进，对城乡、区域统筹发展、经济社会协调发展、公共服务均衡发展的要求更为迫切，对体制机制创新提出了更高的要求。必须深化统筹城乡发展的体制改革，加快推进基本公共服务均等化体制改革，加快创新社会管理体制，为建设全面小康社会提供体制保障。（三）体制创新进入