美国生态环境保护机制及其启示_宋海鸥.docx

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1、 美国生态环境保护机制及其启示 宋海瞎 (中国环境管理干部学院环境科学系，河北秦皇岛 066004) 摘 要：美 国是环境保护体制较为先进的国家，其生态环境保护法律体系由动物保护法、区域生态保护法、生态 安全保护法和全球生态保护法构成，在管理机构上分为联邦层面的生态保护管理机构和州政府层面的生态保护 管理机构。美国生态保护的具体措施包括建设生态工业园、运用生态保护的市场机制和生态补贴政策、自然保 护区管理以及温室气体排放控制等举措。我国的环境保护工作起步较晚，借鉴美国生态保护管理经验，应当严 格执行环境影响评价制度，理清环境监管体制，落实总量控制制度，实施排污权交易，以推进我国生态环境保 护工

2、作的开展。 关键词： 美国：生态保护：管理机制 ：启示 中图分类号： X32 文献标志码 ： A 文章编号： 1000 -7695 (2014) 14 -0226 -05 On Ecological Environmental Protection System of America and Its Enlightenment SONG Hai ou (Environment Science Department, Environment Management College of China, Qinhuangdao 066004, China) Abstract: As an advanc

3、ed country on environmental protection, America builds ecological environmental protection law systems including animal protection act, region environmental protection act， ecological security protection act and global ecological environmental protection act. The ecological environmental protection

4、management organizations in America cover federal ones and state ones. America takes many measures to protect ecological environment such as building eco - industry park, use market mechanism，ecology subsidy policy and nature protection area management? and control greenhouse gas emission. We should

5、 learn from what America has done on ecological environmental protection and reform our management systems as follows: executing EIA strictly， straightening out environment supervision system, making control total and emission trading practicable. Key words: America； ecological environmental protect

6、ion； management system； enlightenment 作为主要的西方发达国家，美国在生态环境保 护的发展方面经过了一个从工业污染防治、生活污 染防治，再到生态环境保护的过程，从其环境保护 立法理念及其立法进程我们不难看出，与其说经济 发达使美国有能力治理和防治污染，不如说环境立 法理念的先进能够指引该国立法技术的提高，并能 形成一系列生态环境治理的方式、方法和措施。在 经济全球化的今天，一国经济发展的急迫程度可能 要远高于生态环境治理本身，这就催生一个话题， 即谁来承担生态环境治理的责任？是国家？企业？ 还是民众？二是应该采取怎样的措施实现经济发展 与环境保护的帕累托最优

7、 1?本文通过简析美国生 态保护相关机制，指出这些机制对我国生态环境保 护工作的启示，以期推动我国生态环境文明建设的 进程。 i 美国生态环境保护法律体系 作为一个英美法系国家，美国法律的主要组成 形式是判例法，这与大陆法系以制定法为主要表现 形式的法律不同，但是，在生态环境保护领域，美 国却主要以制定法的形式来表现，充分表明美国在 生态环境保护中所持有的 保护 思想。在经历了 工业和经济的不断发展所带来的巨大污染治理负担 之后，特别是从 19 世纪 90 年代开始，美国进入了 都市化和工业化社会，许多城市的人口都在剧烈増 长，日益增多的废气、污水、噪声和垃圾等问题首 次从以公众居住地为中心影

8、响到局部的环境质量。 以教堂为首，社会工作者和改革者联合组织了社会 福音运动以清除贫民窟。这场运动的效果导致了美 国最初的城市改良和建立清洁地区并且创建了以法 收稿日期： 2013 -09 -09，修回日期： 2014-01-13 基金项目：河北省社会科学发展研宄项目 河北省生态城市建设法律问题研宄 （ 201304010) 项目来源：秦皇岛科技局研宄项目 社会主义新农村建设土地问题研宄 （ 2011A504) 律控制污染为手段的新制度 2。以美国为代表的发 达国家开始意识到先发展后治理的道路存在极度不 合理，于是通过制定法律的形式控制工业污染，从 而使经济发展与环境保护协调进行。 在 20

9、世纪 70 年代之前，尽管美国在污染治理 方面已经取得了较大的成果，但对污染治理的认识 程度还不足。进入 20 世纪 70 年代之后，联邦政府 意识到生态环境保护的意义，并认识到生态保护的 国家责任，在立法上的表现则是制定与环境各组成 要素相关的法律，如对国家公园、野生动物的立法 以及对已 经出台的有关空气、水等方面的立法进行 修订，并且对土壤、噪音、生物多样性、臭氧层、 濒危物种、环境教育等方面进行全新立法，凸显美 国政府对生态保护的关注。 美国生态环境保护法律体系的基础是 1969年底 通过的国家环境政策法，该法的立法目的是： 宣示国家政策，促进人类与环境之间的充分和谐 ; 努力提倡防止或

10、者减少对环境与自然生命物的伤害， 増进人类的健康与福利；充分了解生态系统以及自 然资源对国家的重要性；设立环境质量委员会 3。 该法的颁布标志着美国环境治理进入一个全新阶段， 通过先进的立法技术使美国的环境得到了根本性的 改善。 美国生态环境保护法律体系包括美国国会制定 的生态保护相关法律，美国环保局和其他生态保护 相关部门制定的规章、总统行政命令、国际条约都 是美国生态环境保护法律体系的组成部分。其中， 美国国会制定的生态环境保护法律体系如图 1 所示。 图 1 美国生态环境保护法律体系 2 美国生态保护管理机构 美国国家环境政策法将生态保护视为国家 责任，在生态保护的管理机构上，根据联邦政

11、府和 州政府的不同职责设定了不同的保护机构，因此美 国生态保护管理机构主要分成两大部分，一是联邦 政府层面的机构，一是州政府层面的机构。 2.1 联邦政府层面的生态保护管理机构 联邦政府的生态保护职责分散在多个管理机构 当中，通过有效的部门协调机制，联邦政府实现了 有效的生态管理。 2. 1. 1 美国环保局 （ EPA) 美国环保局 （ EPA)是美国生态保护最重要的 管理机构，基于美国国会的授权， EPA 可以制定一 些解释决定性细节的条例来完善环境法。 1970 年联邦环保局成立时由于受到政治阻力并 没有整合所有的环境管理职能，其职能主要集中在 污染控制上，其它一些环境管理职能，特别是自

12、然 资源的管理职能仍由原来的政府部门执行，如自然 环境管理主要由内政部负责，噪音主要由地方管理， 其中民航局负责全国范围内飞行器噪音控制。根据 环境法律的授权，联邦环保局具有很高、很重要的 权力地位，保证环境保护的协调和执法能力。 联邦环保局下设 14 个部门，这些内设机构分为 两类：一类是负责行政机构运行的职能机构，包括 负责人事、政财、检察等职能的机构；另一类是项 目机构，主要负责实施与各类介质污染物相关法律 的实施，如空气与辐射司，水司，固体废物与应急 司，预防、杀虫剂与有毒物质司，它们分别主管 清洁空气法、清洁水法、固体废物处置法、 杀虫剂、真菌剂和灭鼠剂法、有毒物控制法 等法律的实施

13、。项目机构的设置具有明确的针对性， 以控制和防治特定污染物（如杀虫剂、固体废物） 为目标，是联邦环保局实现环境保护目标的核心 机 构。 2.1.2 国家环境质量委员会 （ CEQ) CEQ 根据国家环境政策法的规定于 1969 年设立，直属于总统，主要职责为：协助总统编制 环境质量报告；向总统提出改善环境质量的政策建 议；至少每年一次向总统报告国家环境质量状况 ; 根据总统的要求提出有关政策与立法等事项的研宄、 报告与建议 4。 2.1.3 总统可持续发展委员会 （ PCSD) 总统可持续发展委员会成立于 1993 年 6 月，由 美国前总统克林顿创建。总统可持续发展委员会是 一个联邦咨询委员

14、会，其任务包括：致力于集中鉴 定和发展创新经济、环境与社会政策 及措施方面的 不同利益，从而与国家政策方向一致；通过与不同 利益团体的合作论证培养可持续发展政策的实施 ; 通过国民、团体和企业的水平架构评价和报告可持 续发展的进步 5。 2. 1.4 内政部 （ DOI)及其所属机构 美国内政部是美国政府的主要资源保护机构， 负责保护国家拥有的大部分公有土地及其自然资源， 其使命包括：促进土地和水资源的合理利用；保护 鱼类、野生动物和生物多样性；保护环境及国家公 园和历史遗迹的文化价值；使人民通过户外娱乐享 受生活。此外，内政部还负责评 价国家能源和矿产 资源，确保能源和矿产资源开发能给美国全

15、体人民 带来最大福祉。作为内阁组成部门，内政部的主要 职权在于自然资源管理，保持经济发展与资源保护 之间的平衡与协调；此外，通过其各种组织机构管 理着 549 万公顷公有土地，也负责印第安人土地、 湿地、海岸的管理和保护，以及包括濒危生物在内 的野生生物的保护。其所属机构主要包括： (1) 土地管理局。土地管理局负责管理其管理 范围内的自然资源，包括木材、矿产、油气、地热 资源、野生生物居留地、濒危动植物以及景观河等。 (2) 渔业和野生动物局。该组织负责保护被列 入国家 野生生物保护体制中的生物种类并改善它们 的栖息环境。该组织的职能主要集中在保护鸟类、 鱼类和濒危生物，保护湿地、自然保护区

16、，以及对 狩猎者实行管理监督两个方面。 (3) 矿产管理局。矿产管理局成立于 1982 年， 是美国外陆架矿产和能源资源的主管机构，其使命 包括两方面：一是以对环境无害的方式管理国家外 陆架上的矿产资源；二是征收、核实并及时公布联 邦土地和大部分印第安人土地上的矿产收入。该局 的主要职责是：管理位于美国外陆架上的矿产资源； 对在联邦外陆架和陆上土地及印第安人土地上开展 矿产勘查与开发活动进行征税，并负责划拨这些税 收 6。 2011 年，矿产管理局转变为海洋能源管理、 监督与执行局，并增加诸多职能。 (4) 国家公园管理局。美国国家公园管理局成 立于 1916 年，主要负责美国境内的国家公园、

17、国家 历史遗迹、历史公园等自然及历史保护遗产。 (5) 露天采矿、复垦与执法办公室。美国露天 采矿、复垦与执法办公室成立于 1979 年，是内政部 长领导下的联邦机构，负责管理全国矿山的土地复 垦工作。其职责主要是：贯彻执行复垦法；制 定颁布复垦法的实施细则及有关规定；审批矿 山开采与复垦计划；组织废弃矿区复垦；负责向各 州发放复垦补助资金等。 2. 1.5 能源部 （ DOE)及其所属机构 美国能源部成立于 1977 年，是美国最重要的联 邦政府机构之一，主要负责美国核能研发和核安全 工作、联邦政府能源政策制定、能源行业管理、能 源相关技术研发、环保能源的生产和利用以及核武 器研制、生产和维

18、护等。能源部的使命是通过科学 与技术革新方案解决能源、环境和核变革的挑战， 以确保美国的安全与繁荣 7。其所属机构主要包括： (1) 核能办公室。该机构的基本任务是通过解 决装备、成本、安全、增值抑制以及借 助调查、发 展和酌情展示的安全壁垒，将核能上升到一种能满 足国家能源、环境和安全需要的能源。 (2) 能源效率和再生能源办公室。该机构旨在 引导美国能源部努力发展并实现以市场为导向的节 能民宅、建筑业、制造业、可持续发展的交通以及 可再生发电行业。 (3) 环境管理办公室。该办公室主要进行核能 相关的环境管理工作，主要职责是完成上世纪 50 年 代因核武器发展和政府发起的核能研宄引起的环境

19、 遗产的安全清理工作。 (4) 联邦能源管制委员会。美国联邦能源管制 委员会 （ FERC)作为能源部的一个独立管理机构， 是隶属于美国政府的一个独立管理机构。该委员会 负责管理州际之间的天然气、电力、水力、石油等 管道与输配行业的经营行为。对于天然气工业，美 国联邦能源管制委员会的职能涉及价格管理、相关 法规的解释、服务状况的监管，管理范围涉及约 120 条跨州的输气管线。同时，美国联邦能源管制委员 会有权批准输气相关设施的建设及选址，并对由此 产生的环境影响进行评估。 (5) 化石能源办公室。美国能源部化石能源办 公室下的矿物能源国际计划和石油天然气进出口办 公室承担支持美国油气产业界开发

20、新的商业机会和 技术的职责。 2. 1.6 农业 部及其所属机构 农业部 （ D0A)下的美国林业局负责自然资源 和环境保护的机构有林业局和土地保护局。林业局 负责管理全国的森林、野生动物、稀有植物、鱼类、 放牧地、娱乐场所，指导林业研宄、保护和管理， 以及矿物和能源的管理；土地保护局负责土地、水 和其他农业资源的保护，控制水土流失和盐碱化， 改善对湿地、草原等的保护和管理 8。 2.2 州政府层面的生态保护管理机构 在州政府层面，生态环境保护机构主要有各地 环保局和环境质量委员会，也有不少州设立了可持 续发展委员会。 各州的环境保护机构一方面是各项联邦环境保 护法 律法规、环境标准、环境保护

21、计划的具体实施 者和监督者，大多数控制环境污染的联邦法规也都 授权联邦环境保护局把实施和执行法律的权力委托 给经审查合格的州环境保护机构，州环境保护机构 经联邦环保局审查合格，即应被授予执行和实施环 境保护法律的权力；另一方面各州环境保护机构也 享有一定的自主权，在州的范围内以保护人类健康、 维护环境安全为目标开展环境执法和环境研宄，依 据州的环境法规而享有行政执法权 1。 3 美国生态保护的具体措施 3.1 生态工业园建设 生态工业园 （ EIP)是为了实现循环经济和可 持续发展理念，企业相互依存而形成的企业共生体 系。美国环保局认为： * EIP 是一种由制造业和服务 业所组成的产业共同体

22、，他们通过在环境及物质的 再生利用方面的协作，寻求环境和经济效益的增强。 通过共同运作产业共同体可以取得比单个企业通过 个体的最优化所取得的效益之和更大的效益。 1 美国生态工业园发展己经有十多年的历史，在 上世纪 90 年代，美国政府开始关注作为一个新兴工 业理念 的生态工业园，并在总统可持续发展委员会 下设 生态工业园特别工作组 ，推动生态工业园 的发展。生态工业园以实现企业清洁生产，企业之 间通过能量、废物和信息的交换从而使资源得以最 大程度利用为目的，尽可能使园区的污染物排放为 零。通过十多年的努力，美国己经建成 3 大类（改 造型、全新型、虚拟型）总计 20 多个生态工业园。 美国是

23、最早提出生态工业园的国家。与传统工 业园相比，生态工业园以工业共生为特点，节约资 源、降低废物的排除，是实现可持续发展的有力支 撑。生态工业园的发展与美国政府在生态保护与经 济发展所持有的可持续发展目标是完全契合的。 3.2 生态保护的市场机制 生态保护单纯依靠政府的力量势必十分被动， 经历过惨痛教训之后，美国政府在生态保护问题的 观念上发生了重大变化，即依靠市场的力量，设立 不同的经济措施促使企业主动守法，这才是生态保 护的最有效手段。美国生态保护政策可以说都是经 济政策，也就是说强调开发新技术和新产品而不是 通过改变生活方式的方法来实现生态保护和经济的 可持续发展 11，通过措施的多样性，

24、力求充分发挥 各级地方政府和企业的积极性，使其 自愿参与到环 境守法中来。 市场机制在美国生态保护中的积极作用是显而 易见的。比如二氧化硫排污权交易制度，根据 1970 年清洁空气法，美国政府实行了一项 泡泡政 策 ，在污染物总量控制的前提下，各企业排污口排 放的污染物可以相互调剂，即把污染物总量设为大 泡泡 P， 各个企业排放的污染物设为小泡泡 /， ， /V 则Pi + 只 要 企 业 通 过 技 术 革 新 减 少 排污量，那么企业就能通过排污权交易的方式获得 资金。这极大提高了企业环境守法的积极性，也便 利了政府的环境管理工作。根据美国环保局 （ EPA) 的统计，到 2006 年，美

25、国二氧化硫的排放量比1990 年下降了 630 万吨，首次下降到 1 000 万吨以下，相 当于下降了 4 成； 从 1994 年到 2005 年间，二氧化 硫排污权交易累计完成了 4. 3 万件，而 2004 年的减 排成本只有 20 多亿美元，仅相当于当初预测值的 1/ 312。在市场机制的应用方面，美国证券交易委员 会要求上市公司披露相关的环境信息，以利于民众 监督。环境信息披露制度增强了企业的环境守 法意 识，因为通过公众和信息搭建起的市场意味着守法 才能获得民众认同，才能有经济效益。 3.3 生态补贴政策 13 根据 2002 年农业法的授权，美国农业部将 通过实施土地休耕、水土保持

26、、湿地保护、草地保 育、野生生物栖息地保护、环境质量激励等方面的 生态保护补贴计划，以现金补贴和技术援助的方式 把这些资金分发到农民手中或用于农民自愿参加的 各种生态保护补贴项目，使农民直接受益。 3.4 自然保护区管理 美国的自然保护区以 国家公园 为名，旨在 保护自然资源和历史遗迹，同时能为公众提供欣赏 并享受美好环境的空间。成立于 1872 年的黄石公园 是世界上第一个 国家公园 ，其产生过程为美国 及全球国家公园的生态保护提供了良好的范本。作 为世界最早以 国家公园 形式进行自然保护的国 家，美国在管理方面制定了诸多相关法律 ，如 1894 年的禁猎法、 1916 年的国家公园法、 1

27、964 年的荒野法、 1968 年的国家自然与风景河流 法案和国家步道系统法案，以及 1969 年的 国家环境政策法、 1970年的一般授权法等。 在管理体制方面，国家公园系统实施统一管理，即 由联邦政府内政部下属的国家公园管理局直接管理， 其管理人员都由总局任命和调配，工作人员分固定 职员和临时职员、志愿人员 14。在资金运作方面， 美国给予国家公园管理机构以财政拨款，保障了管 理工作的顺利进行。 3.5 温室气体排放控制 1970 年 美国通过了清洁空气法，该法的颁 布标志着美国对环境控制采取了更为严格的方法。 清洁空气法历经 1977 年和 1990 年两次重要修 订，成为美国控制大气污

28、染的重要基础。该法中确 立的排放许可制度、泡泡政策（即总量控制）、排 污权交易等内容成为现代环境管理的先进举措。针 对二氧化碳等温室气体排放的控制， 2007 年美国最 高法院裁定二氧化碳属于清洁空气法所规定的 空气污染物。2009 年 6 月，美国国会众议院通过的 (2009 年清洁能源与安全法案提出，自 2012 年 起，在国内逐步建立温室气体排放限额交易体 系。 通过明确责任主体，将排放控制目标落实到排放实 体，并尝试建立市场机制，推动企业逐步降低二氧 化碳减排成本，以实现 2020 年国家排放控制目标 : 2020年温室气体排放总量比 2005 年减少 17%， 2050 年比 200

29、5年减少 83% 15。 2010 年，美国环保 局通过 PSD 许可程序下温室气体排放许可权授予规 则和温室气体最大排放源的排放许可规则。目前， 美国绝大部分州己经制定本州的气候应对计划、政 策或法律，包括碳捕捉和储存立法、能源标准以及 强制减排目标与排放权交易等；同时，各州还采取 州际合作机制， 如西部地区气候行动倡议、西部州 长联盟之清洁与多元化能源倡议以及地区温室气体 倡议等，通过明确减排目标和时间表、建立温室气 体总量控制和排放权交易系统等区域行动进行温室 气体控制与减排的尝试，既向联邦层面温室气体立 法施加影响，也为其立法提供了借鉴 16。 4 美国生态环境保护机制对我国的启示 我

30、国党的十八大报告指出 建设生态文明，是 关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资 源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻 形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的 生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融 入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方 面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永 续发展。 报告还从优化国土空间开发格局、全面促 进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、 加强生态文明制度建设等方面阐释建设生态文明的 途径。 2012 年底至 2013 年初的严重雾霾天气给我国环 境保护工作带来严峻考验。要建设生态文明，学习 发达国家生态保护的先进经验，应首先

31、弥补我国生 态保护领域的不足。 第一，严格执行环境 影响评价制度。作为环境 污染的事前预防措施，环境影响评价制度的积极意 义不言而喻，但在诸多建设项目中存在的未批先建 等违法行为使这一制度的约束意义大打折扣。严格 执行环境影响评价制度，需要审批部门严格审查， 并与国家产业政策相协调，凡是与产业政策相违背 的项目一律不予通过；对未批先建造成环境污染或 者破坏的，应在罚款的基础上增加企业 恢复原 状 的责任。 第二，理清环境监管体制。我国环境监督实行 统管与分管相结合 的管理体制，即各地环保部 门与其他资源管理部门根据各自权限在不同领域行 使环境管理职权。这一 管理体制造成的问题是，在 环境问题突

32、现时往往出现推诿现象。理清监管职责， 建立多部门协调工作机制有助于环境问题的有效 解决。 第三，落实总量控制制度。环境总量取决于一 地的环境容量 = 十二五 期间，我国将环境污染 主要控制因子扩大为化学需氧量、二氧化硫、氨氮 和氮氧化物，要求各地区在综合考虑本地经济发展 的基础上合理确定减排目标。国家在污染物总量控 制方面仅有政策性文件支持，如二氧化硫总量分 配指导意见（环发 2006 182 号）、 十二五 节能减排综合性工作方案（国发 2011) 26号）， 缺乏法律层面的明确规定，对超过总量控制指标的 企业缺乏处罚的依据，因此，在大气污染防治 法中明确总量控制制度以及政府、企业在总量控

33、制制度中的职责、权限和义务、责任，有助于使总 量控制走上法制化的道路，为实现节能减排目标提 供法律保障。 第四，实施排污权交易。排污权交易是促进节 能减排的一项重要经济举措。实施排污权交易制度 首先以法律形式确立排污权以及排污权交易的主体； 其次，建立排污交易市场管理制度，允许排污权像 商品那样被买卖，激励企业主动减少污染排放量； 第三，强化政府的管理职能，以市场形式促成交 易 的实现，防止非法交易和幕后交易 17。 参考文献： 1 宋海鸥，毛应淮 .国外环境治理的阶段性演变：工业污染治理 阶段 D.科技管理研究， 2011 (13): 45 2 汪劲 .环境法律的理念与价值追求 M.北京：法

34、律出版社， 2000: 44 3 汪劲，严厚福，孙晓璞 .环境正义：丧钟为谁而鸣 美国联邦 法院环境诉讼经典判例选 M.北京：北京大学出版社， 2006： 94 4 THE WHITE HOUSE. The council on environmental quality About USDA EB/OL . 2013 -09 -01. http： /www. whitehouse. gov / administration / eop / ceq / about 5 THE WHITE HOUSE. Overview EB/OL . 2013 -09 -01. http: / /clinto

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