从法学视角看供热取暖制度的改革.docx

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1、 从法学视角看供热取暖制度的改革 于洪军 近些年来，随着规划经济向市场经济的过渡，我国北方城市冬季供热中的问题越来越突出了。一方面取暖费难收，逐年拖欠的额度越来越大，据黑龙江日报网站转载的报道，截止2023年底，哈尔滨市历年拖欠的取暖费已高达九亿多元；另一方面取暖方室温低、严冬挨冻的呼声不绝于耳。这两个方面互为因果、恶性循环，在有的地区，一年一度的冬季供热已经陷入了因境，成了一个老大难问题。针对存在的问题，人们进展了有益的探讨，提出了一些对策。如：取暖费“暗补变明补”，“分户供暖”、“分户计量、分室测温”、建立“城市供暖保障体系”等。但是，在这些探讨中，从技术视角考察的多，从法学视角考察的少。

2、以致目前对供热取暖规律的熟悉及依据这些熟悉提出的改革方案，还都存在着明显的局限。笔者近两年曾主要从法学视角对供热取暖关系做了一些讨论，现依据初步讨论所得谈谈笔者对供热取暖关系的熟悉，及对供热取暖制度改革的一些设想，权作引玉之砖。 一、供热取暖关系特别的买卖合同关系 从民法学角度来考察供热取暖关系，我们会很自然地看到供热取暖法律关系归属于哪类法律关系，也会很简单地发觉供热取暖法律关系的某些特别属性。首先，我们会看到供热取暖关系属于供热方与取暖方之间的一种买卖合同关系。我国合同法将“供用热力合同”与供用电、水、气合同规定在一节里（合同法把这种合同称作“供用热力合同”，为了便于理解，本文把它称作供热

3、取暖合同）。但从法律关系的划分上，供热取暖合同关系应当归属于买卖合同关系。此法律关系的主体是作为经营者的出卖人，即供热方，和作为消费者的买受人，即取暖方；客体是热能；内容是供热方享有收取取暖费的权利，担当着供应符合标准的热能的义务，和作为经营者应担当的其他义务，取暖方享有取得符合标准的热能的权利，和作为消费者的其他权利，担当着交付取暖费的义务。供热方与取暖方所交易的是热能这一特别的商品。故供热取暖合同关系应属于买卖合同关系，应受合同法及其中的买卖合同法律标准的调整，同时还应受消费者权益爱护方面法律标准的调整。其次，我们会进一步发觉供热取暖这种买卖合同关系是一种特别的买卖合同关系。其特别性有以下

4、三点：一是买卖的商品特别。也即法律关系的客体特别。供热方与取暖方通过合同所买卖的商品是热能。依据传热学的理论，“凡有温差，就有热量自发地由高温物体传到低温物体”。这证明，热能这种商品有幅射性、传导性。由这种幅射性、传导性所打算，热能便表现出两种特别性：第一，取暖方共享性。在一建筑物内，一家取暖，四邻受益。热能的买卖并不是象水、电、气的买卖那样，一家一户分别买受、单独享用、互不相干。其次，热量与室温的不对应性。现在建立部等八部、委、局已经提出要“逐步取消按面积计收热费,积极推行按用热量分户计量收费方法。今后，城镇新建公共建筑和居民住宅，凡使用集中供热设施的，都必需设计、安装具有分户计量及室温调控

5、功能的采暖系统，并执行按用热量分户计量收费的新方法”。但热量多少与室温凹凸虽然存在正比关系，但二者的关系并不是对应的。购置同量的热能，因四邻室温不同或所处位置（居中、边角、底层或顶层）、朝向的不同，室温就会大不一样；享受同样的室温，也会因四邻室温或所处位置、朝向的不同而需要购置不同量的热能。二是国家对其治理特别。一般买卖合同关系，遵循的是“当事人意思自治原则”，当事人可以自由地订立、变更、转让、解除合同。国家治理市场，市场引导当事人的行为。而供热取暖合同关系则不然。为实现节能，国家建立部2023年2月18日公布的民用建筑节能治理规定第七条规定：“建立单位应当根据节能要求和建筑节能强制性标准托付

6、工程工程的设计”，第八条要求“寒冷和严寒地区设置集中采暖的新建、扩建的居住建筑设计，应当执行中华人民共和国行业标准民用建筑节能设计标准（采暖居住建筑局部）”依据这一规定，北方在局部地区购置楼房的业主与供热企业之间的供热取暖合同是国家强制订立的，供热室温标准、供热价格也是由政府部门确定的。这说明，国家对供热取暖合同关系是实行着特别治理的。这种治理是必要的。不管是经营者还是消费者均应听从政府的依法治理，绝不能象买卖一般商品那样，依据市场的供求关系自由买卖热能。三是合同的订立、转让、终止特别与房屋的买卖、租赁同步。在一般的买卖合同关系中，一方要约，另一方承诺，买卖合同就订立了。供热取暖合同的订立不是

7、这样。因执行集中供热的规划，建筑物的供热设施是随所依附的建筑物的兴建而兴建、安装的。因此，就住宅楼房而言，住户一经购置房屋，就等于以自已的行为说明，他承诺了相应的供热企业的供热要约，供热取暖合同随房屋买卖合同的订立而订立（或者是从开发商那里全部受让）；假如有一天住户将该房屋卖掉或者出租，那么，他也就同时将供热取暖合同中属于取暖方的权利义务全部转让给了房屋买受人、承租人，供热取暖合同随房屋的出卖或出租而转让；而只要业主或房屋使用人对房屋的全部权或使用权没有毁灭或终止，供热取暖合同也就不会终止。作为业主或房屋使用人，购置或承租了房屋而拒绝取暖，即拒绝订立或受让供热取暖合同是不行思议的；作为供热企业

8、，对业主或房屋使用人拒绝供热，同样也是不行思议的。所以，只要你是房屋全部权人或使用人，那么你就与供热企业存在着供热取暖合同关系，供热取暖合同的订立、转让、终止，与房屋的买卖、转让同步。这一点，不仅与其他买卖合同不同，就是与相近似的供用电合同、供用水合同也都有很大的不同。 二、对供热取暖关系熟悉的误区及改革难点。 近些年，在规划经济向市场经济过渡的大环境下，人们对供热取暖关系的熟悉存在着以下两个误区，与此相联系，供热取暖制度的改革也存在着两大难点。第一个熟悉误区，是因袭规划经济的思维习惯，把供热取暖看作是政府的一项福利事业，没有把供热取暖关系看作是经营者和消费者之间的一种买卖合同关系。这一熟悉误

9、区固然是规划经济传统的产物。由于这一熟悉误区的存在，多年来，供热取暖双方很少有订立书面合同的。有的供热企业只知道张贴政府文件收费，不严格履行供热的义务；有的取暖居民只知道享有取暖的权利，不愿履行交付取暖费的义务，或者是交付了取暖费，而不问供热温度是否到达了标准。政府也主要靠行政手段解决供热取暖中的冲突，很少从完善合同，科学地、明确地设定双方权利义务入手进展治理。这一熟悉误区，形成了供热取暖制度改革中所无法回避的一个难点，即：拖欠取暖费与供热达不到标准两个问题的恶性循环。在对供热取暖制度改革问题的争论中，人们已经根本上走出了上述的熟悉误区，在热商品化、市场化、停顿福利供热、变暗补为明补等方面根本

10、上形成了共识。但是，由于多年来旧熟悉、旧体制所造成的问题并没有解决，改革是在现有的条件下进展的，故无法绕过这一难点。其次个熟悉误区，是把热能看成了与水、电、气同样的商品，忽视了热能这一商品的幅射性和传导性所带来的特别性。由于这一熟悉误区的存在，人们在进展供热制度改革、考虑节能和付费公正的时候，比拟全都的想法，就是安装热计量表、实现分户 计量、按用热量付费。于是在一些地区便开头推行“一户一阀”，好像推行了“一户一阀”，供热制度的改革就可以大功告成了。殊不知，由于热能存在着上面提到的取暖方共享性和热量与室温的不对应性，在同一栋楼内，假如有一家不交费，你就是把他的供热阀门关了，他还是能够从墙壁的热幅

11、射中享受到肯定的热能；假如有多数人不交费，把这些人的供热阀门关了倒是简单，可是谁来弥补供热锅炉“大马拉小车”所造成的亏损呢？为节能、集中供热所做的规划、设计、施工等工作岂不也前功尽弃了吗？而且，这种熟悉和做法也与供热取暖合同订立、转让、终止的特别性相冲突。 所以，推行“一户一阀”可以，但是，“一户一阀”推行后，如何计量热能的改革难点便突出出来了。假如以供应的热量来计费，那么，一楼内将总供热量按面积均摊计费与各取暖户按实际供热量计费应当各占多大比例？处于不同位置和朝向的用户的供热量如何计算？有邻居完全或局部关掉阀门的用户供热量如何计算？这些都涉及到简单的计算，而且都必需在改革中予以解决。否则，供

12、热方与取暖方在实际生活中将会纠纷不断，这固然违反了推行“一户一阀”的初衷。况且，虽然在新建建筑物推行“一户一阀”简单做到，但将原有的建筑物全部改造成“一户一阀”，则有一个可行性的问题。由于这种改造将要投入相当数目的资金，而且将会因破坏原有的装修，给一些用户造成资金损失。这些资金由政府负担还是由用户负担或是由两方来分担？不行否认，有的地区，政府可能负担得起，有的住户可能负担得起并情愿进展改造。但并不是全部的地方政府都能负担得起，全部的住户都负担得起并情愿进展改造。依据这种状况，国家至少在短期内就不行能通过法律对原有建筑物强制推行“一户一阀”改造。现在的供热取暖制度改革也不能不面对这一问题。 三、

13、供热取暖制度改革的设想 依据上述对供热取暖法律关系的熟悉，针对当前对供热取暖关系的熟悉误区及改革难点，结合其他领域的改革阅历，笔者提出以下改革设想：改革的根本思路：变按供热量计费为按取暖人实际享受到的室温计费。现在论者及决策者所设想的“分户计量”、“按用热量付费”并不错。造成用热量计算简单的改革难点的.，是按供热量计费的计量方式不科学。取暖方要享受的是舒适的室温，调整供热取暖关系就是要使取暖方所享受的室温与其所付出的取暖费之间建立起对应关系：要享受较高的室温，就相应地多付费；要少付费，室温就得相应地降低。我们绞尽脑汁地考虑按面积计费与按实际供热量计费的比例，考虑不同住户的位置、朝向、邻居室温以

14、修正其供热计量与计费的关系，目的也是为了建立住户室温与其付费间的对应关系。供热量与室温是不对应的，因而与付费也是不行能对应的。某些住户虽然供热量多、付费多，但室温不肯定高，由于有局部热量由于某种缘由流失了，该局部住户并没有实际得到；某些住户虽然供热量少、付费少，但室温不肯定低，由于该局部住户的住房热量流失相对较少。这样看来，与其通过供热计量再经过简单的计算以建立室温与付费的对应关系，倒不如舍弃这种计量方式，改以直接计量室温，直接按室温计费，直接建立室温与付费的对应关系。详细做法是：1先研发出一种能够自动记录一个取暖期全部室温状况的记录表，放置在住户的各个厅室内的适当位置，该表能够自动记录供暖期

15、间任何时间的室温，并能在取暖期内的任何时候，计算并显示出该取暖期供热以来的平均室温。假如此表能够自动掌握所处厅室的进热管阀门为最好。假如此表不能自动掌握阀门，则可在各厅室散热器的进热管处分别安装手动阀门，以掌握室温。2由法律规定不同气候区内取暖费起算的室温标准，再由当地物价部门通过法定程序确定每高出取暖费起算室温标准一摄氏度每平方米使用面积的收费标准，或曰热能价格（元/平方米度）。取暖费的计算公式是：房屋使用面积（平均室温取暖费起算室温）热能价格。比方：假如法律规定某气候区内取暖费起算的室温标准为摄氏2度，该气候区内某一政府物价部门确定的热能价格是1.25元，那么，一个有60平方米使用面积的住

16、户，当他取暖期内的平均室温为摄氏18度时，他在这个取暖期内应交的取暖费为：60平方米（18度2度）1.25元1,200元。假如有一个取暖期他关掉了住房内全部阀门，他的室温记录表上的平均室温读数是12度，那么他在这一取暖期内应交的取暖费则是：60平方米（12度2度）1.25元750元。3对不能实行一户一阀掌握的建筑物，由法律规定供热必需要到达的最低室温标准，并规定在此类建筑物内热量流失较多的几处厅室适当位置（可由供热方与取暖方代表共同确定）安装室温记录表，以对供热是否到达法定标准及未到达法定标准的程度做一记载。只要室温记录表记载的室温到达了法定供热标准，该建筑物内的任何一个业主或房屋使用人就应当

17、按法定最低室温交付取暖费。取暖费的计算公式是：房屋使用面积（法定最低室温取暖费起算室温）热量价格。这一思路与按供热量计费相比的优势在于：1适应了热能这一商品的特别性，避开了按供热量计费的简单性，能够较好地实现供热取暖合同关系的公正，便于操作、治理。2较好地解决了尚不能进展一户一阀改造的建筑物的供热方与取暖方的冲突。3本钱较低。尽快制定出科学的、反映供热取暖关系内在规律的供热取暖条例。德国建筑物内的温度总能保持舒相宜人，就是由于他们“有一个在1989年德国联邦经济部和建立部共同公布的条例，这个条例犹如一个细致入微的老保姆，十几年来始终忠实地照料着人们”。我们要想实现供热付费的有条不紊、室温的舒相

18、宜人，也需要有这样一个老保姆。针对我国法律的制定与实施状况，供热取暖条例应当确定以下内容：1确定供热企业应具备的条件，确定取暖方包括房屋业主和房屋使用人。2确定不同气候区取暖费起算的室温标准，确定供热的最低室温标准。3确定每高出取暖费起算室温标准一摄氏度、每平方米使用面积收费标准确实定程序，也即热能价格确实定程序。4确定供热方收取取暖费的程序、期限。5确定供热方供热达不到标准的违约责任、确定取暖方逾期交付取暖费的违约责任。违约责任应以抵销违约行为对供热取暖关系的危害为限。以供热方供热达不到标准为例，应规定每降低1摄氏度小时，应向取暖方偿付占总取暖费肯定比例的违约金。这一点最为重要，它是我国立法

19、中简单忽视的，但却是法规章本质属性的的表达。只有反映法规章的这一本质属性，才能最大限度地发挥法律调整社会生活的成效。6确定供热取暖合同订立、转让的程序及与房屋买卖、租赁合同的同步关系。7确定供热取暖合同的主要内容。8确定供热制度与社会保障制度的连接，保障生活水平低于肯定标准的住户能够享受供热。9确定各有关治理部门的职责和权限，及不严格履行职责、超越权限所应担当的详细法律责任。供热取暖制度的改革方式。建立部等八部委局二三年七月二十一日在印发的关于城镇供热体制改革试点工作的指导意见中提出了很好的改革思路，但其中也提到了“坚持在国家统一政策目标指导下，地方因地制宜、分别决策”的“供热体制改革试点的根

20、本原则”；还在印发这个意见的通知中说：“三北地区各省、自治区、直 辖市人民政府要选择不同规模的、有典型代表性的城市（区）进展试点，并切实加强对试点工作的领导。”这种改革方式，实际上是在走其他领域改革中任意试点、任意改革、改革权分散行使、无程序改革、无时间表改革的老路。 供热取暖制度的改革如要以较小的本钱获得较大的胜利，必需要走依法试点、依法改革、统一改革、按程序和时间表改革的新路。详细来说，这种改革方式应按以下挨次进展：1由国务院选择全国优秀的专业讨论人才，其中包括政治学、法学、社会学、环保学、系统科学及供热技术等方面的专家，成立供热取暖改革软科学讨论课题组，由课题组进展调查、搜集资料，汲取现

21、有的有关讨论成果，起草两个供热取暖制度改革试点法规，交由国务院争论、比拟、选择、补正，最终通过并公布一个试点法规，在科学选定的有代表性的试点城市试行。试点法规应确定试点期间和程序。不允许分散试点、任意试点、无期限试点、分散人才资源。2课题组分成两个小组，分头对试点状况进展追踪讨论，发觉、猜测全面改革后可能消失的问题，提出解决的方案。在此根底上分别制定出两套供热取暖制度改革的整体方案。该整体方案应包括：新的供热取暖制度模式，新旧制度转换的程序和时间，违反这种程序和拖延改革，各有关部门应担当的责任。3由两个小组分别将各自的改革总体方案表现为条例草案。4在广泛征求意见的根底上，由国务院争论、比拟、选

22、择、补正条例草案，最终制定、公布条例，“三北”地区再依照条例规定的程序和时间推行新的供热取暖模式。 根据系统法学中法规章和法律的概念，我国现在并不是没有供热取暖方面的法规章或法律，只是这些法律不科学、不明确和不完备。因此，供热取暖制度的改革，实质上是对供热取暖法律的修改、完善，使之科学化、明确化和完备化。为了实现供热取暖法律科学化、明确化和完备化的目标，首先要深化对供热取暖关系内在规律的熟悉，深化对我国供热取暖实际状况的熟悉，然后再依据这种熟悉、借鉴其他国家的阅历，设计出适合我国的供热取暖制度的目标模式，设计出新旧模式的转换程序和时间表，最终将这种设计表现为法律，通过法律的实施，依法推行新的供

23、热取暖模式。因此，深化熟悉是首要的和必需的。笔者成认本文关于供热取暖关系的熟悉还是相当浅薄的，比方对供热取暖制度与社会保障制度的连接问题的熟悉就一片茫然。但是，假如根据笔者提出的改革思路，由多学科的专家组成软科学讨论课题组来进展讨论，信任由此形成的熟悉不仅会超过某个专家、权威的熟悉，也会超过各地方政府组织的人员的群体的熟悉。有了这种对供热取暖内在规律的全面客观的熟悉，制定一个科学的、完备的、明确的供热取暖法规就为期不远了。这样的新法规实施之日，便是供热取暖制度改革胜利之时。 于洪军，辽宁思达律师事务所律师，联系电话：04214823147（办）、4821199（办）、4823676（宅），邮箱：lnkzyhj