我国环境影响评价的回顾与发展.doc

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1、我国环境影响评价的回顾与发展【摘要】：p ： 环境影响评价的普遍经验作为一种预见性的环境管理工具，对它所实现其目的的程度已经产生了颇为激烈的争论，这一直是衡量环境影响评价的“有效性”条款，特别是讨论已经从程序上的执行问题转向到环境影响评价的更实质性目标和其置于更广泛的决策背景。文章首先描述了环境影响评价的起，并介绍了我国环境影响评价的发展史，进一步探讨环境影响评价程序执行过程中出现的问题，最后，提出可行的办法使其更好地服务于我国的可持续发展战略。【关键词】：p ： 环境影响评价；回顾；公共参与中图分类号：_820文献标识码：A 文章编号：1007-0370（2021）04-0082-03环境影

2、响评价简称环评，英文缩写EIA，即Environmental Impact Assessment，是指对拟议中的建设项目、区域开发计划和国家政策实施后可能对环境产生的影响(后果)进行的系统性识别、预测和评估。环境影响评价的根本目的是鼓励在规划和决策中考虑环境因素，最终达到更具环境相容性的人类活动1。一种理想的环境影响评价过程，应该能够满足以下条件：(1)基本上适应所有可能对环境造成显著影响的项目，并能够对所有可能的显著影响做出识别和评估；(2)对各种替代方案(包括项目不建设或地区不开发的情况)、管理技术、减缓措施进行比较；(3)生成清楚的环境影响报告书(EIS)，以使专家和非专家都能了解可能影

3、响的特征及其重要性；(4)包括广泛的公众参与和严格的行政审查程序；(5)及时、清晰的结论，以便为决策提供信息2。1 国外环境影响评价的发展历史随着社会经济和科学技术的发展, 在全球范围内不仅发生了区域性的环境污染和大规模的生态破坏, 而且出现了温室效应、臭氧层破坏、酸雨、物种灭绝、土地沙漠化、森林锐减等大范围的和全球性环境危机, 严重威胁着全人类的生存和发展。因此，人们开始关注人类社会经济活动对环境的影响，不断寻找预防和治理环境污染问题的方法是势在必行的。20世纪50年代初，首次对核设施进行辐射环境影响评价。60年代英国提出环境影响评价“三关键”（即关键因素、关键途径、关键居民区）和“污染一污

4、染途径(扩散迁移方式)一受影响人群”的环境影响评价模式。1964年在加拿大召开国际环境质量评价会议，“环境影响评价”的概念被学者们提出。1969年，美国国家环境政策法的通过使其成为世界上第一个把环境影响评价用法律固定下来并建立环境影响评价制度的国家。继美国之后，先后有瑞典、新西兰、加拿大、澳大利亚、马来西亚、德国等国家建立了环境影响评价制度，与此同时，国际上开始设立一些有关环境影响评价的机构，并召开一系列环境影响相关的会议，进一步促进环境影响评价的应用与发展。第一次环境影响评价会议于1974年由联合国环境规划署与加拿大联合召开；1992年在里约热内卢召开联合国环境与发展大会，会议通过的里约环境

5、与发展宣言和21世纪议程中都写入了有关环境影响评价内容；1994年，由加拿大环境评价办公室(FERO)和国际影响评价学会(IAIA) 联合组织并召开了第一届国际环境影响评价部长级会议。经过60多年的发展，现已有100多个国家建立了环境影响评价制度3。2 我国环境影响评价回顾2.1 引入和确定阶段我国的环境影响评价起步于70年代，1973，年第一次全国环境保护会议将环境影响评价的概念引入我国。1978年12月31日，在中共中央批转的国务院环境保护领导小组环境保护工作汇报要点中，第一次以党中央名义对环境保护作出的重要指示，并首次提出要开展环境影响评价。1979年9月，我国颁布了中华人民共和国环境保

6、护法(试行)，将环境影响评价作为强制性法律制度确定下来，标志着我国环境影响评价制度的正式建立。2.2 规范和建设阶段1981年的基本建设项目环境保护管理办法中，明确把环境影响评价制度纳入基本项目审批程序。随后，一系列与环境影响评价相关的政策法规不断被提出：1982年8月，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了中华人民共和国海洋环境保护法(1999年修订)；1984年5月，第六届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过中华人民共和国水污染防治法(199_年、20_7年两次修订)；198_年，国家 环境保护局制定颁布了建设项目环境影响评价证书管理办法（试行），在我国开始实行环境影响评

7、价单位的资质管理；1987年颁布中华人民共和国大气污染防治法(1995年、20_年两次修订)；1989年12月26日颁布中华人民共和国环境保护法，为行政法规中具体规范环境影响评价制度提供了法律依据和基础。 2.3 强化和完善阶段 自1994年起，国家环保总局陆续颁布实施环境影响评价技术导则、电磁辐射环境影响评价方法与标准、火电厂建设项目环境影响报告书编制规范等一系列技术导则、编制规范。199_年第四次全国环境保护工作会议召开，发布了国务院关于环境保护若干问题的决定。1998年11月国务院253号令颁布实施建设项目环境管理的第一个行政法规建设项目环境保护管理条例，对环评的内容、程序、基本要求、责

8、任、惩罚等进一步做出了详细的规定。1999年3月，国家环保总局颁布第2号令建设项目环境影响评价资格证书管理办法。继国家出台的相关政策法规后，各地环保部门也制定出相应的地方标准和政策法规，加强了对建设项目的审批和检查，并实施污染物排放总量控制，增加了“清洁生产”与“公众参与”的内容，使环境影响评价的深度和广度得到进一步扩展。 2.4 提高和拓展阶段20_2年10月，第九届全国人大常委会通过中华人民共和国环境影响评价法，从此环境影响评价由建设项目环境影响评价扩展到规划环境影响评价。20_3年9月1日起实施的环境影响评价法对环评的主体、对象、内容、程序等予以明确，使环评制度的法律地位和层次得到了很大

9、提升，成为我国环评制度发展的重要里程碑。20_4年2月，人事部、国家环境保护总局建立环境影响评价工程师职业资格制度，对从事环境影响评价工作的有关人员提出更高的要求。截止到2021年1月，我国现有甲级环境影响评价资质单位192家，乙级单位928家。3 我国环境影响评价过程中存在的问题与解决措施环境影响评价的概念从提出到今天仅有30多年的历史，与环境问题的出现相比明显滞后。虽然人们普遍接受环境影响评价，但在决定某些影响环境重大项目的审批过程中，其影响力似乎比发起人预期的小，这往往被归因于执行不力，被视为环保本质上适当的手段。环境影响报告书（表）的编制是一个“强制性”的措施，强加于国家的决策机构，目

10、的是为了要求他们考虑自己的决定造成的环境后果。因此，环境影响评价程序作为一个迫切需要实现雄心勃勃的环保水平的实用机制被通过。环境影响评价制度是进行评价的法律依据，其制度的缺陷会影响到评价工作的进行和最终结果。3.1中国环境影响评价制度存在的问题3.1.1公众参与制度可操作性不强 目前我国的公众参与环境影响评价的程度还不高，公众参与制度的具体实施缺乏程序保障，参与主体的范围、权利义务内容不明确，参与途径、方式、时间要求等不够清楚；信息的公开性较差，公众没有办法及时获得参与环境影响评价制度所需要的信息；公众参与的法律地位不明、法律救济措施缺失4。所以，目前该制度存在较多的缺陷，无法发挥其应有的功能

11、。3.1.2部门间缺乏有效的协调机制 建设单位及设计、施工、工程监理等有关各方对于环境影响评价制度的认识存在片面性，仅将其视为前期立项、审批的一道关键程序，对环境影响评价指导设计、施工并作为环保验收依据的重要作用缺乏足够认识和理解，倾向于一次通过环境影响评价审批，不再在环境评价方面做进一步的工作。而拥有预审权的行业主管部门往往更关注主体工程顺利实施和运转，对建设过程中的环境管理偏弱。3.1.3可供选择方案的缺失 事实上, 环境影响评价进程中如果没有可供选择方案用来作比较的基础，决策者将无法就拟议活动的优劣、对环境影响程度的大小、方案的可执行性以及是否存在比拟议活动更好的方案进行比较、选择, 也

12、就无法就审核的方案做出合理判断和决定，使我们无法充分考虑出现各种意外情况下，有针对性地设计出相应的对策，给决策部门和公众以选择权4。3.1.4对未依法报批而擅自开工的建设单位处罚成本过低，未批先建现象严重 根据环境影响评价法中第31条规定：建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件而擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续。对逾期不补办手续的处以五万元以上二十万元以下的罚款，并对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。这一规定纵容了通过补办环评手续使不合法行为合法化，即使对部分建设单位处以最多20万元的处罚限额，但

13、对于一个投资数额巨大、环境污染严重的企业，惩戒效果甚微，因此削弱了环境影响评价的事前预防功能。3.1.5技术规范的缺少 环境影响评价制度实施以来，我国先后制定了大气环境、地面水环境、声环境、非污染生态等环境影响评价技术导则，而针对土壤环境影响评价却没有制定相应的技术导则。技术规范的缺少，使土壤环评没有统一的编制依据，没有统一的编制原则和方法，这样势必造成评价结论的差异，从而为科学管理带来困难。因此，我国需进一步研究并制订土壤环境影响评价技术导则，补充和完善相应的政策法规。3.2 提高环境影响评价的有效性环境问题层出不穷的根本的原因在于人，人需求生存、发展的本能导致了环境污染，而国民环境意识的淡

14、薄也导致了环境污染的进一步恶化，要解决这些问题要着手于提高国民素质，以先进的治理技术为辅助来平衡人所产生的污染，使其达到环境容量或容量以下才是最根本的解决环境污染的方法。3.2.1加强实践和程序 从业人员的培训活动，良好的环境影响评价指导实践，和以及不断地研究成为建立环境影响评估和扩大其影响力的手段。但是环境影响评价能力建设可能还要与更广泛的机构能力合作，如确保更好的公众参与，更好地预测累积影响。3.2.2健全公众参与制度一是健全公众参与的立法体系，使公众参与制度具有可操作性，并对公众具有鼓励性；二是全面开展环境信息公开工作，环保部门和建设项目要向全社会公开重要环评信息，为公众参与环评工作提供

15、咨询平台，使得环境影响评价工作更具广泛性和科学性。三是加大环保知识的普及，提高过敏的环境意识，给公众提供了解项目、学习环境知识的机会。3.2.3构建环境公益诉讼制度近年来，环境公益诉讼已经日益成为社会关注的焦点，而我国现行法律中关于此方面的规定并不健全，一些环境问题得不到有效解决，因此，借鉴国外的成功经验,构建我国的环境公益诉讼制度势在必行。3.2.4完善法律责任, 杜绝违法现象 进一步补充完善环境影响评价制度的法律责任，加大 “未批先建”的建设单位处罚力度，提高处罚最高限额。4 结论与展望总之，与30年多年改革开放相伴，我国环境影响评价已走上了法制、规范、科学的发展道路，建设项目环境管理实现

16、从“末端治理”方式向“前端预防”转变，有力地促进了可持续发展和节能减排。下一步可能在战略环评、人体健康以及社会影响等方面拓展和深化，环境影响评价必将在和谐社会、资节约型和环境友好型社会建设中发挥更重要的作用。【参考文献】：p 1陆书玉 弈胜基 朱坦 环境影响评价M 北京: 高等教育出版社, 20_1 2刘晓冰 环境影响评价M 中国环境科学出版社, 20_7 3 葛再立 我国环境影响评价的现状与发展J 黑龙江科技信息, 20_7(7): 130-1304马阁华 刘凤英 宗艳丽 中国环境影响评价制度存在问题及对策探讨J 环境科学与管理 2021, 35(7): 178-180收稿日期： 2021-02-21作者简介： 怀（1967-），男，博士，教授，研究方向：环境影响评价和纳米材料研究。第 7 页 共 7 页