公共管理理论研究第三讲公共财政.ppt

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1、公共管理理论研究公共管理理论研究第三讲：公共财政管理第三讲：公共财政管理主讲人：中央党校经济学部主讲人：中央党校经济学部 李鹏李鹏 教授教授第一节第一节 公共财政基本理论公共财政基本理论一、市场经济与公共财政一、市场经济与公共财政（1 1）定义：为满足社会公共需要而构建的）定义：为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式。政府收支活动模式或财政运行机制模式。（2 2）发展阶段）发展阶段 早期公共财政：自由竞争资本主义阶段早期公共财政：自由竞争资本主义阶段 现代公共财政：垄断竞争资本主义阶段现代公共财政：垄断竞争资本主义阶段二、公共财政和公共管理的关系二、公共财政和公共管理的关

2、系1 1、目标的一致性：、目标的一致性：（1 1）服务性）服务性（2 2）非盈利性）非盈利性（3 3）法治性）法治性2 2、内在联系性：、内在联系性：（1 1）公共财政是公共管理活动的物质基础）公共财政是公共管理活动的物质基础（2 2）公共财政对公共行为存在）公共财政对公共行为存在“硬约束硬约束”三、公共财政的特点三、公共财政的特点1 1、公共财政是一种弥补市场缺陷、公共财政是一种弥补市场缺陷的财政的财政2 2、公共财政是一种服务财政、公共财政是一种服务财政3 3、公共财政是一种民主财政、公共财政是一种民主财政4 4、公共财政是一种法治财政、公共财政是一种法治财政第二节第二节 公共收入管理公共

3、收入管理一、公共收入的含义一、公共收入的含义 是指在一个财政年度内，政府为是指在一个财政年度内，政府为满足社会公共需要，凭借政治权力满足社会公共需要，凭借政治权力和财产权力，通过各种途径和形式，和财产权力，通过各种途径和形式，依法取得的一切货币收入和实物收依法取得的一切货币收入和实物收入的总和。入的总和。二、公共收入的形式二、公共收入的形式1.1.税收收入：直接税、间接税税收收入：直接税、间接税2.2.债务收入：内债、外债债务收入：内债、外债3.3.国有资产收益国有资产收益:股息、红利、土地股息、红利、土地等资产转让收益等资产转让收益4.4.政府费收入：规费、使用费、特政府费收入：规费、使用费

4、、特别费、摊派费别费、摊派费5.5.其他收入形式：罚没、捐赠、其他收入形式：罚没、捐赠、“通货膨胀税通货膨胀税”三、公共收入分类三、公共收入分类1.1.按照收入形式：按照收入形式：*税收收入：直接税、间接税税收收入：直接税、间接税*非税收入：国有资产收入、国有企非税收入：国有资产收入、国有企业收入、业收入、公债收入、行政收入公债收入、行政收入2.2.按照管理权属：按照管理权属：*中央收入：中央收入：*地方收入：个人所得税地方收入：个人所得税*中央和地方分享收入：增值税中央和地方分享收入：增值税 3.3.按照稳定性程度按照稳定性程度 *经常性收入：税收收入、规费收入、国资经常性收入：税收收入、规

5、费收入、国资收益收益 *临时性收入：债务收入、捐赠收入等临时性收入：债务收入、捐赠收入等4.4.按照收入来源：按照收入来源：*境内外：境内收入、境外收入境内外：境内收入、境外收入*所有制：国有经济收入、非国有经济收入所有制：国有经济收入、非国有经济收入*经济部门：工业、农业、建筑业、交通业经济部门：工业、农业、建筑业、交通业*产业部门：第一、第二、第三产业部门：第一、第二、第三 四、公共收入规模四、公共收入规模*定义：一国一定时期内，各级政府以各定义：一国一定时期内，各级政府以各种形式占有社会资源的价值总量的指标。种形式占有社会资源的价值总量的指标。*公共收入的绝对量指标：财政总收入公共收入的

6、绝对量指标：财政总收入*公共收入的相对论指标：公共收入的相对论指标：财政收入占财政收入占GDPGDP比重比重*影响因素：影响因素：经济发展水平、生产技术水平、经济发展水平、生产技术水平、公众生活水平、政府职能公众生活水平、政府职能 第三节第三节 公共支出管理公共支出管理 公共支出：以国家为主体、以财政的公共支出：以国家为主体、以财政的事权为依据进行的一种财政资金分配活动，事权为依据进行的一种财政资金分配活动，它集中反映了国家的职能活动范围及造成它集中反映了国家的职能活动范围及造成的耗费。的耗费。一、公共支出分类一、公共支出分类1.1.按照政府职能：按照政府职能：一般政府服务、公共和社会服务一般

7、政府服务、公共和社会服务 经济服务、其他职能经济服务、其他职能2.2.根据行政级次：根据行政级次：中央、地方中央、地方3.3.根据在社会再生产中的作用：根据在社会再生产中的作用：积累性支出、积累性支出、消费性支出消费性支出4.4.按照支出有无直接补偿按照支出有无直接补偿 购买性支出、购买性支出、转移性支出转移性支出5.5.按照支出的目的性：按照支出的目的性：预防性支出、预防性支出、创造性支出创造性支出6.6.按照经济特征（国际货币基金组织方按照经济特征（国际货币基金组织方法）法）经常性支出、经常性支出、资本性支出、资本性支出、贷款贷款7.7.按照受益范围：按照受益范围：一般利益支出、一般利益支

8、出、特殊利益支出特殊利益支出二、公共支出的原则二、公共支出的原则1.1.公平原则：横向公平与纵向公平公平原则：横向公平与纵向公平2.2.效益原则：支出的社会效益效益原则：支出的社会效益 社会总成社会总成本本3.3.量入为出原则：以收定支量入为出原则：以收定支4.4.协调平衡原则：协调平衡原则：合理确定支出结构、协调政府各项职能合理确定支出结构、协调政府各项职能5.5.厉行节约、讲求效益原则：厉行节约、讲求效益原则：少花钱、多办事、办好事少花钱、多办事、办好事三、公共支出效益评价方法三、公共支出效益评价方法 1.1.成本收益评价方法成本收益评价方法 2.2.公共劳务收费法公共劳务收费法 3.3.

9、最低费用选择法最低费用选择法四、公共支出管理办法四、公共支出管理办法1.1.部门预算部门预算2.2.政府采购政府采购3.3.国库集中支付国库集中支付我国公共财政体制建设的问题我国公共财政体制建设的问题1.1.财政职能错位问题相当严重。财政职能错位问题相当严重。越位主要表现在，企业挖潜改造支出、企越位主要表现在，企业挖潜改造支出、企业亏损补贴、国有银行上市等方面的资金业亏损补贴、国有银行上市等方面的资金仍然由财政提供，财政过多地介入了市场仍然由财政提供，财政过多地介入了市场竞争领域。竞争领域。缺位表现在，需要政府提供的公共服务项缺位表现在，需要政府提供的公共服务项目，比如义务教育、公共卫生、社会

10、保障、目，比如义务教育、公共卫生、社会保障、环境保护、支持环境保护、支持“三农三农”等所需要的资金等所需要的资金投入仍十分不足。投入仍十分不足。2.2.中央与地方的事权划分不合理中央与地方的事权划分不合理 表现：中央与地方之间的事权与支出表现：中央与地方之间的事权与支出范围划分不明确，而且没有法律上的范围划分不明确，而且没有法律上的规定，规定，后果：有些本来应该是由中央政府承后果：有些本来应该是由中央政府承担的事务实际中都推给了地方。中央担的事务实际中都推给了地方。中央财政没有承担或者承担的比例过低，财政没有承担或者承担的比例过低，导致这些领域的公务物品提供严重不导致这些领域的公务物品提供严重

11、不足。足。3.3.税收制度存在的问题税收制度存在的问题1 1、生产型增值税使基础产业和高新技术、生产型增值税使基础产业和高新技术产业税负重于其他产业；对企业扩大投产业税负重于其他产业；对企业扩大投资、设备更新和技术进步有一定的抑制资、设备更新和技术进步有一定的抑制作用。作用。2 2、现行税制结构不能充分适应经济社会、现行税制结构不能充分适应经济社会的变化需要，个别税种对部分应税经济的变化需要，个别税种对部分应税经济活动的调控仍未到位，调节收入分配的活动的调控仍未到位，调节收入分配的力度不足，在一定程度上影响了税收调力度不足，在一定程度上影响了税收调控功能的有效发挥。控功能的有效发挥。税收制度存

12、在的问题税收制度存在的问题3 3税权过于集中，影响了税收的政策效税权过于集中，影响了税收的政策效应和征收效率。应和征收效率。4 4现行减免税种类较多，规模较大。减现行减免税种类较多，规模较大。减免税政策目标过多，减免方式主要以直接免税政策目标过多，减免方式主要以直接减免方式为主，间接优惠方式运用较少，减免方式为主，间接优惠方式运用较少，在一定程度上影响了税制的规范和优惠政在一定程度上影响了税制的规范和优惠政策实施效果。策实施效果。5 5“跑、冒、滴、漏跑、冒、滴、漏”问题仍然存在，问题仍然存在，个别地区还存在买税的现象，税收征管需个别地区还存在买税的现象，税收征管需要进一步加强。要进一步加强。

13、4.4.财政转移支付不规范。财政转移支付不规范。财政转移支付制度尚未立法财政转移支付制度尚未立法目标不明确目标不明确形式过多，结构不合理形式过多，结构不合理转移支付资金的拨付和使用缺乏有效转移支付资金的拨付和使用缺乏有效的监督和制约机制，的监督和制约机制，层层截留挪用的现象比较普遍，使用层层截留挪用的现象比较普遍，使用效果差。效果差。5.5.县乡财政困难重重。县乡财政困难重重。据统计，目前全国大约有一半左右的县乡财政据统计，目前全国大约有一半左右的县乡财政是赤字财政，入不敷出，债务负担重，提供的是赤字财政，入不敷出，债务负担重，提供的公共产品和服务严重不足。公共产品和服务严重不足。造成这种现象

14、的主要原因，首先是县乡政府的造成这种现象的主要原因，首先是县乡政府的财权与事权不匹配。财权与事权不匹配。一方面，各级政府之间事权层层下放，财一方面，各级政府之间事权层层下放，财权层层上收，县乡财政的财政支出责任不断增权层层上收，县乡财政的财政支出责任不断增加。加。另一方面，从财权来看，县乡基层政府没另一方面，从财权来看，县乡基层政府没有税收立法权、举债权，也没有独立的主体税有税收立法权、举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，因此可掌控的收入种，收入主要依靠共享税，因此可掌控的收入非常有限。据统计，目前拥有占全国人口非常有限。据统计，目前拥有占全国人口70%70%以上的县乡财政组织的

15、收入仅占全国财政收入以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的的20%20%左右。左右。6.6.非税收入（预算外收入）问题突出非税收入（预算外收入）问题突出非税收入主要集中在地方，并非税收入主要集中在地方，并且越往下越大，一般占到地方财政且越往下越大，一般占到地方财政收入的收入的60%60%以上，有的地方甚至超以上，有的地方甚至超过了财政收入。过了财政收入。7.7.财政监督乏力财政监督乏力财政收支的监督又称预算监督，财政收支的监督又称预算监督，中国目前已初步形成了人大监督、中国目前已初步形成了人大监督、审计监督和财政内部监督的财政监审计监督和财政内部监督的财政监督体系，督体系，监督不力的症结：

16、预算权力过监督不力的症结：预算权力过分集中于政府手中，人大对政府监分集中于政府手中，人大对政府监督乏力，而政府内部的监督体制又督乏力，而政府内部的监督体制又很难取得实效。很难取得实效。8.8.财政风险需要高度重视财政风险需要高度重视1 1、地地方方债债务务负负担担沉沉重重，不不仅仅制制约约了了地地方方经经济济社社会会可可持持续续发发展展，而而且且也也成成为为国国家家财财政政经经济济安安全全运运行行的的重重大隐患。大隐患。2 2、社社会会保保障障体体制制存存在在着着很很大大的的财财政风险。政风险。推进公共财政改革的思考推进公共财政改革的思考（一）进一步规范政府间财政关系。（一）进一步规范政府间财

17、政关系。（二）推进税制改革，为各类市场（二）推进税制改革，为各类市场主体营造公平的竞争环境。主体营造公平的竞争环境。（三）推进预算管理制度改革，提（三）推进预算管理制度改革，提高财政管理水平。高财政管理水平。（四）调整财政支出结构，加快公（四）调整财政支出结构，加快公共财政体系建设。共财政体系建设。（五）防范和化解财政风险。（五）防范和化解财政风险。（一）进一步规范政府间财政关系一）进一步规范政府间财政关系1 1、按照公共性、市场化和引导性原则，进一、按照公共性、市场化和引导性原则，进一步研究明确政府支出范围。步研究明确政府支出范围。2 2、根据支出受益范围等原则，进一步研究划、根据支出受益范

18、围等原则，进一步研究划分各级政府支出责任。分各级政府支出责任。3 3、按照财力与事权相匹配的原则，进一步研、按照财力与事权相匹配的原则，进一步研究调整和规范中央与地方的收入划分。究调整和规范中央与地方的收入划分。4 4、完善财政转移支付等制度，努力促进地区、完善财政转移支付等制度，努力促进地区间基本公共服务均等化。间基本公共服务均等化。5 5、推进省以下财政管理体制的调整和完善。、推进省以下财政管理体制的调整和完善。（二）推进税制改革（二）推进税制改革1 1、推动生产型增值税向消费型增值税、推动生产型增值税向消费型增值税转型。转型。2 2、统一各类企业的税收制度。、统一各类企业的税收制度。3

19、3、实行综合与分类相结合的个人所得、实行综合与分类相结合的个人所得税制。税制。4 4、进一步完善消费税税制。、进一步完善消费税税制。5 5、条件具备时对不动产开征统一规范、条件具备时对不动产开征统一规范的物业税。的物业税。（三）推进预算管理制度改革（三）推进预算管理制度改革1 1、继续推进部门预算改革。、继续推进部门预算改革。2 2、继续深化财政国库管理制度改革。、继续深化财政国库管理制度改革。3 3、完善政府采购制度。、完善政府采购制度。4 4、建立国有资本经营预算制度。、建立国有资本经营预算制度。5 5、完善相关办法，规范土地出让收入、完善相关办法，规范土地出让收入管理。管理。（四）调整财

20、政支出结构，加快（四）调整财政支出结构，加快公共财政体系建设公共财政体系建设1 1、继续加大对、继续加大对“三农三农”投入，支持建投入，支持建设社会主义新农村。设社会主义新农村。2 2、加大对教育、科技、社会保障等重、加大对教育、科技、社会保障等重点社会事业投入，促进经济社会协调点社会事业投入，促进经济社会协调发展。发展。3 3、认真落实区域发展总体战略明确的、认真落实区域发展总体战略明确的各项财税政策措施，促进促进区域协各项财税政策措施，促进促进区域协调发展。调发展。（四）调整财政支出结构，加快（四）调整财政支出结构，加快公共财政体系建设公共财政体系建设4 4、支持经济发展方式转变，促进、支

21、持经济发展方式转变，促进循环经济发展。循环经济发展。5 5、强化对生态建设和环境保护的、强化对生态建设和环境保护的激励，支持建设环境友好型社会。激励，支持建设环境友好型社会。6 6、规范政府支出行为，努力控制、规范政府支出行为，努力控制有关支出增长。有关支出增长。（四）调整财政支出结构，加快（四）调整财政支出结构，加快公共财政体系建设公共财政体系建设近近期期社社会会各各界界对对我我国国公公款款消消费费的的议议论论较较多多。有有文文章章称称公公车车消消费费、公公款款吃吃喝喝、公公费费出出国国三三者者一一年年达达到到90009000亿元。亿元。近近几几年年财财政政部部门门已已经经采采取取了了一一系系列列措措施施，今今后后还还将将进进一一步步采采取取措措施控制公款消费。施控制公款消费。再再 见见