《预算与监督》PPT课件.ppt

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1、第十五章第十五章 预算预算 一个框架描述一个框架描述什么是预算？什么是预算？民主民主与平与平等的等的保障保障基础基础6选选择择5解解释释4描描述述321皮夹皮夹钱包钱包有限有限的法的法律地律地位位1717世纪的英国，定期组织召开财政会议，世纪的英国，定期组织召开财政会议，审批财政法案，财政大臣们带着装满账审批财政法案，财政大臣们带着装满账目的皮包，到议会出席听证，久而久之，目的皮包，到议会出席听证，久而久之，“皮包皮包”就有了政府收支计划就有了政府收支计划（budgetbudget）的寓意，那个时候，人们说）的寓意，那个时候，人们说起起“皮包皮包”，很容易联想到政府预算。，很容易联想到政府预算

2、。预算功能预算功能收入与支出的罗列、收支平衡目的和手段之间的抉择政府对其行为负责对公众负责行政机关对立法机关负责下属对其管理者负责技术层面上，它是通过公共资源的集中、使用与投资，为公民的福利与权利尽可能地提供最基本的资金与资源保障；政治层面上，它是民主社会各种不同利益群体在公共决策中的利益竞争与利益分配过程；管理层面上，它是要求政府对其行为公开进行说明并承担政府的责任性。预算类别预算类别单式预算、复式预算（单式预算、复式预算（1927年丹麦首推）年丹麦首推）我国复式预算：一般预算、基金预算、国有资本经营预算和社会保障基金预算零基预算（零基预算（1970年后）和增量预算年后）和增量预算中央预算、

3、地方预算、部门预算中央预算、地方预算、部门预算 项目预算与绩效预算项目预算与绩效预算政府预算的政府预算的5 5条原则条原则 公开性（法律性）公开性（法律性）可靠性可靠性完整性完整性统一性统一性年度性年度性（滚动性）（滚动性）关于晒账本关于晒账本“晒账本晒账本”只是问题的提出，而非问题的只是问题的提出，而非问题的解决解决，如何使预算变成可审查、可监督，预算民主的真正实现，还有相当漫长的路程。对于人大代表及公众来说，不但要“看懂账本”，还要“审账本”、“改账本”，监督政府“按账办事”，这是一个反复的学习过程。在国际组织发布 的全球腐败排行榜中，芬兰曾连续多年成为全球最廉洁国家。公务接待：一场饭局下

4、来，在一起吃饭的都是什么人，跟工作有什么关系，都点些什么菜，花了多少钱等，都要及时在网上开列清单进行公布，媒体若发现问题可以曝光，公众觉得不妥可以举报。芬兰法律还规定，公务员不能接受他人价值较高的礼品，而价值较高的界定则是24 美元。按照芬兰的物价水平，在餐馆喝杯白开水都要5 美元。公务车：只有总统、总理、外交部长、内务部长和国防部只有总统、总理、外交部长、内务部长和国防部长长5 5 人享有配备专车待遇。对于公务员集体使用的公车，人享有配备专车待遇。对于公务员集体使用的公车，芬兰政府曾设计了一套监控系统。公车上装有两个发射器芬兰政府曾设计了一套监控系统。公车上装有两个发射器装置，一个标有装置，

5、一个标有“公务公务”字样，另一个标有字样，另一个标有“私事私事”字字 样。样。如果是私事，则要照章付款。如果是公务用车，需要事先向政府有关部门申请并讲明去向，上车后还要按下按钮，让监控中心收到信号以便掌握公车一路的行 踪。如果按下公务按钮，而汽车实际行驶的方向却不对，车上的无线电话就会响起，有关的监督人就会及时打来电话询问和提醒开车者。预算平衡理论的发展预算平衡理论的发展 第一阶段：年度预算平衡论。第二阶段：周期预算平衡论第三阶段：功能财政论财政监督：一个案例财政监督：一个案例经过民主程序做出的决定经过民主程序做出的决定较少后遗症较少后遗症从建桥风波看加拿大社会的公众参与 问题缘起：蓝桥困境问

6、题缘起：蓝桥困境2009年4月，维多利亚市政委员会通过一项议案说，准备投资数千万加元，修建一座新桥，来代替已有八 十多年历史的詹森街大桥。为什么要建一座新桥？为什么要建一座新桥？詹森街大桥是位于维多利亚心脏地带的交通枢纽，每天过往车辆3万辆次，行人数以千计。由于海水腐蚀，桥身生锈后颜色发蓝，桥干脆被涂成蓝色，人们称它为“蓝桥”。问题缘起：蓝桥困境问题缘起：蓝桥困境这座桥建于1920年。当时很前卫。为了便于船只通行，蓝桥被设计为一座衡重式、仰开的吊桥。每当有大船来，只要把电闸往上一扳，大桥就从中间分成两截，自动向上翘起，打开通道。大船过后，电闸拉下，桥回复原位。问题缘起：蓝桥困境问题缘起：蓝桥困

7、境这座桥是钢铁水泥结构。能够掀起的钢铁桥身的每一半截，即重350吨。为平衡桥身的翘起和放落，在桥的两端还装有两个各重780吨的大水泥墩子，起 杠杆调节的作用。驱动桥身起落的，是两个各为75马力的电机。在20世纪20年代，钢铁和水泥还是西方工业化时代的时髦建材，这套电机起落系统在当时非常 先进，整座桥的技术水平相当高。桥的设计者，是著名桥梁设计大师普莱斯顿。蓝桥建造费时三年多，1924年1月开通；耗资91.8万加币这在当年是一 笔巨资。问题缘起：蓝桥困境问题缘起：蓝桥困境市政府的建桥计划并非心血来潮。蓝桥历经八十多年沧桑，其间有过几次较大规模的维修。对蓝桥的寿命极限，大家早就有所担忧。2009年

8、4月，桥梁专家们向市政会递交了一份二百三十多页的蓝桥质量评估报告。报告指出：这座桥底部的主体结构这座桥底部的主体结构已被海水腐蚀，钢铁经过四分之三个世纪的风吹雨已被海水腐蚀，钢铁经过四分之三个世纪的风吹雨打而严重生锈；桥的电力动力系统已老化，有些零打而严重生锈；桥的电力动力系统已老化，有些零部件不再生产因而无法代替，不久终会停止工作。部件不再生产因而无法代替，不久终会停止工作。更重要的是，在建桥的那个年代，科学对于桥梁抗更重要的是，在建桥的那个年代，科学对于桥梁抗震的认识还不够，所以这座桥的抗震能力严重不足。震的认识还不够，所以这座桥的抗震能力严重不足。结论是：解决老桥的问题势在必行。结论是：

9、解决老桥的问题势在必行。纷争：新建大桥要背巨债纷争：新建大桥要背巨债 根据这个报告，市政会决议修建新桥。而建桥的关键，在于资金。据一些专家初步估算，如果大规模维修此桥，费用将为2500万到3000万，桥梁寿命 可以延续40年；如建造一座新桥，费用将是3500万到4000万，新桥寿命至少持续一百年。此外，大规模维修时，蓝桥将需关闭通行一年，会给本地生活和 经济带来极大不便；而在旁边建一座新桥，老桥此间照用，则不会对交通产生太大影响。这样说来，建新桥比修老桥合理、合算得多。纷争：新建大桥要背巨债纷争：新建大桥要背巨债2009年9月，政府推出了三个建桥方案征求公众意见。一个是以荷兰鹿特丹的埃拉斯木桥

10、为样本的斜拉桥，另一个是以伦敦金丝雀码头桥为样本的立转开启式桥，还有一个是如同梵高著名油画“吊桥”中所画的那种带两个大衡架式的吊桥。市政会最后选择了立转开启式桥的方案。新桥将有三条机动车行车道，一条自 行车道，一条火车道，一条多用途道和一条低于桥面公路的行人专用道。同时，新桥周边还将大展绿色工程，增加大片绿地和人行道等。纷争：新建大桥要背巨债纷争：新建大桥要背巨债随着方案的完善，预算增加到6300万元。市政府为此在努力申请联邦政府和省政府的资助金。然而，在联邦政府和省政府资助的七亿多加币的全省173 个基建项目投标中，蓝桥项目最后没有入围。这样，原来设想的来自联邦和省的4200万资助就落空了。

11、这是一个极坏的消息。意味着，如果建新桥，维多利亚市 政府就要自己出钱，由每个维多利亚纳税人自掏腰包。纷争：新建大桥要背巨债纷争：新建大桥要背巨债市政府为减少投资绞尽脑汁，决定取消新桥的铁路部分。但是，为了加强新桥的抗震能力，又不得不增加1000万元预算。经过反复计算，建桥的总投资额 大大超出预估，高达7700万加币。市府持续努力，后来得到了联邦政府承诺资助2100万。加上市府自己预算680万，仍有将近三分之二的资金没有着落。于是，市府提出向国家银行贷款4900万。纷争：新建大桥要背巨债纷争：新建大桥要背巨债这笔费用对维多利亚78000名居民来说，非同小可。即使是低息贷款，也要由纳税人一分一文地

12、偿还。议案提到市政委员会时，有名叫杰夫杨的委员会成员投了反对票。他担心维多利亚承担不起如此巨大的投资，还批评政府的决策不够透明，许多信息没有向 公众交待清楚。居民们认为，本市在教育、医疗、养老、安置流浪汉等方面，都亟需巨大投入，现在把这么多钱花在建桥上，是不是很不适当？纷争：新建大桥要背巨债纷争：新建大桥要背巨债许多人认为，既然老桥维修后还能使用40年，就应维修，不仅节省资金，还保护了历史遗产。有人指责政府好大喜功，从未从节省资金方面考虑，只是想搞一个“百年蓝图”。更多的居民则担心随之而来的 增税。尽管市府一再许诺不会为此加税，但市民根本不信。他们怀疑，借款超出了政府的偿还能力，最终还是要增加

13、居民税收。也有不少人连这个预算也不相信。他 们凭经验知道，所有的大工程，最后都是超支的。政府与政府与“反建反建”市民的舆论战争市民的舆论战争 对政府而言，要想得到市民支持，办法就是提高决策透明度，公布有关信息，大量增加与市民的沟通，让市民更多地了解政府的意图和具体做法。为此，市府 诉诸现代化的网络手段，专门设立了一个网站：.网站上，从蓝桥的历史到新桥的规划，从市政会有关建桥的每 项新决议到与之有关的任何一份官方文件，从面向公众的各种咨询和调查结果，到回答公众的种种提问，从参与建桥的各技术公司到有关政府机构的介绍和网页链 接，从新闻资料、图片到政府媒体部门的联系方式等等，内容极尽详细，政府在建桥

14、方面所有的工作步骤、计划、资料、与公众的交流等等一览无余。政府与政府与“反建反建”市民的舆论战争市民的舆论战争反对建桥的居民们同样也建立了一个专门网站，名为：johnsonstreetbridge.org。这是三位本市居民自行组建的，他们就是反对建 桥的社会力量的领头人。他们认为，市政府关于建桥的决策过程有明显缺陷，解决蓝桥的问题完全有其他途径可供选择。政府与政府与“反建反建”市民的舆论战争市民的舆论战争johnsonstreetbridge.org这个网站也是内容详尽，囊括所有有关蓝桥的历史、建桥的新闻以及相关的网页链接等等。它一个突出特点，是设有讨论区，还有链接可以去到推特、faceboo

15、k、flickr和其他多个社交网站上的讨论区，为所有关心建桥的人们提供了广泛发表意见的机会。反对者们还联合市政会成员杰夫杨和市民中一些懂行的桥梁专家和技术人员，举办开门会议，面对面地与市民们一起探讨建桥的利弊。政府与政府与“反建反建”市民的舆论战争市民的舆论战争在这场轰轰烈烈的舆论之争中，当地各种媒体发挥了巨大作用。其中，最重要的就是当地的报纸Times Colonist、广播电台CFAX 和电视台SHAW。他们都是独立于政府之外的商业媒体，充分起到了为社区服务的作用，担当起了在政府与民众之间传递信息的使命。他们步步紧逼地报道事件发 展的每一个重要细节，并为居民提供讨论和交流的空间。无论是报纸

16、的读者来信，还是广播电台里的CalIn（让听众打电话进来）节目，都可让居民们直言不 讳。反对者到市政府请愿要公投反对者到市政府请愿要公投 随着舆论的动员，反对声响成一片。大量舆论认为，市政府在没有充分咨询广大市民的背景下就擅自作出借款建桥的决定，很不妥当。反对的呼声逐渐集中到要求举行公民投票（公投）来决定借款问题。但是，2009年11月举行的市议会，否决了直接公投的议案。议会提出，必须要在接到本市不少于10的选民签署的请愿书之后，公投才可能举行；并进一步限定，这样的请愿书必须在45天之内递交方为有效。市区具备投票资格的选民总数为63430人。这意味着至少要 有6343人签署请愿书才会有举行公投

17、的机会。本地报纸Times Colonist，联合“johnsonstreetbridge.org”网站的核心成员及各界人士十余人，包括投反对票的市政会成员杰夫杨，以独立公民的身份，号召大家踊跃签署公投请愿书。他们通过网站公布了请愿书的内容和签名方式。另一个专门刊登公民各类请愿书的网站（），也发出了同样呼吁。他们还在詹森街大桥旁边设立了签名站，向过路的人们宣讲和呼吁。2010年1月4日，是政府规定的递交请愿书的最后期限。中午12时，发动签名者们兴高采烈地来到市府，提交了具有10700个签名的请愿书。经过 鉴定，认可其中9872个签名有效。远远超过了要求。组织者们兴奋地说：这表达了非常强烈的声音

18、，它告诉政府，不可以在没有进行公投、没有得到大多数居民 的认可之时，就借那么一大笔款。政府的最后努力政府的最后努力反对派的存在，可以逼迫政府做得更出色。面对将要举行的公投，政府为争取到对建桥的支持做了进一步的努力。他们的宣传很有技巧，没有也不能直白地要求公众支持政府决定，而是对公众发出这样的口号：“为了负责的一票，你要了解更多信息。”他们紧锣密鼓地开展了一系列面向公众的活动，包括认真收看市民们发来的电子邮件，通过facebook和flickr等社交媒体收集民情，发放民意调查问卷，拨打市民电话做直接查询，并举办多种展览等，十八般武艺全用上了。政府的最后努力：市民咨询委员会政府的最后努力：市民咨询

19、委员会政府还特意成立了一个八人组成的市民咨询委员会，专门负责向市政府传递市民对建桥的意见和建议。这八个人中，有两位城市规划建设专家，一位骑自行车 者和步行人士的代表，一位文化遗产专家，一位“无任所公民代表”（Citizenatlarge），还另有一位商家代表、一位海事代表和一位房地产专 家。显然，政府希望照顾到各方利益。政府的最后努力：政府的最后努力：请进来，走出去请进来，走出去市政会成员们更身体力行，亲自接触市民以征求意见。他们也搞“请进来，走出去”，多次请市民们来参加他们的开门会议，又主动走到社区与市民见面。他 们还通过广播电台让居民打电话（Call In）进来直接对话，并在各个购物中心举

20、办讨论。这真是市政会成员们特别奔波忙碌的一段时间。政府的最后努力：专家演讲会政府的最后努力：专家演讲会 离公投举行还有最后两个月，政府又想出新招：举办桥梁专家的演讲会，邀请市民来聆听设计者们讲解建桥方案；又请经济学家向市民解释借款的益处，阐明建桥的市场意义和经济价值。政府还几次组织市民参观蓝桥的各处结构和操作系统，让市民亲眼目睹詹森街大桥的老旧状况。公投：达成共识公投：达成共识 公投在维多利亚不常发生，但也不是绝无仅有。2002年，市政会曾提出过在城中心的内港修建豪华游艇港湾的规划，被公投否决了。这次决定蓝桥借款的公投，是本世纪以来的第二次公民投票。能不能通过，大家拭目以待。公投：达成共识公投

21、：达成共识就在公投前一天，当地电台CFAX又一次举办了CalIn节目，询问听众公投投票的意向。这时，支持建桥的人似乎渐渐多起来。本地报纸Times Colonist（它的社论富有盛名，屡屡在全国获奖）发表社论，总结了一年多来的建桥之争，并告诉读者：由于当初情况不明，建桥之议引起许多市民的担心，从而引发公投，而经过近来市府大量的解释和公众长时间的考量，现在很清楚了，借款建桥是必需的选择。当初带头要求以公投决定大桥命运的这家本地最有影 响的报纸，这时旗帜鲜明地号召市民们投票支持借款建造新桥。2010年11月20日，星期六，决定蓝桥命运的那天来到了。市民们纷纷来到投票处参加公投。正式结果应当在四天后

22、公布，但当天晚上，媒体就纷纷披露了计票的初步结果：共有16459人参加公投投票，其中10020票支持，6522票反对。也就是说，赞同票达到60.6，反对票则占39.4。公投的代价公投的代价在公平的游戏规则下，失败者认输，但他们还有责任继续监督政府，仍然要求政府把更详尽的资金使用内容随时公之于众。举行公投当然也付出了经济代价。政府方面出资三十多万做宣传和组织工作；反对派收集请愿书签名也花了上万元资金，而这个钱90来自公众的捐助和艺术家的作品义卖。市政会赢得了支持，市长的语气也变得轻松了。他说：“大家都愿意参与有关修桥借款的决定，这是件好事；公共管理本身也是一件花钱的事 嘛。”公共事务，特别是市政事务，与每个居民公共事务，特别是市政事务，与每个居民的切身利益息息相关，民众当然有权利表的切身利益息息相关，民众当然有权利表达自己的看法，要求政府接受大多数达自己的看法，要求政府接受大多数 民众民众的主张。花费一点经济成本，换来整个社的主张。花费一点经济成本，换来整个社会的共识，可防止引发巨大的社会矛盾，会的共识，可防止引发巨大的社会矛盾，避免社会付出更大代价。避免社会付出更大代价。市民市民 公民公民