城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究.pdf

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1、M a s t e r P l a n n i n g城市总体规划城市规划 CITY PLANNING REVIEW2011年 第35卷 第10期 VOL.35 NO.10 OCT.201144【作者简介】韩 青(1971-)，女，博士，中国城市规划协会高级工程师，注册城市规划师。顾朝林(1958-)，男，清华大学建筑学院教授。袁晓辉(1986-)，女，清华大学建筑学院城市规划专业博士研究生。【修改日期】2011-10-08【文章编号】1002-1329(2011)10-0044-07【中图分类号】TU984【文献标识码】A【摘要】从空间界限、功能定位、指标控制等角度揭示主体功能区规划（优化开

2、发区、重点开发区、禁止开发区、限制开发区）与城市总体规划空间管制分区（禁建区、限建区、适建区、已建区）功能空间的相似性和差异性，并对两者进行解构与重组，尝试探索城市总体规划和主体功能区规划管制空间的耦合关系。【关键词】城市总体规划空间管制分区；主体功能区规划；空间耦合 ABSTRACT:Based on the reality and the goal of congruence scenario,and through the analysis of the relationship between the main function planning and urban master pl

3、anning,this paper tries to make a clear conclusion about the inherent unity of the two kinds of spatial planning.From the views of spatial boundary,function orientation,and index control,it reveals the nature of the function type and spatial extent of the main functional areas(optimal development zo

4、nes,key development zones,prohibited zones,and restricted development zones)and urban master planning space control zoning(prohibited construction zone,restricted construction zone,suitable for the construction area,and built area).It tries to build up the urban master planning space control system

5、more scientifically and practically based on the main functional area planning.KEYWORDS:urban master planning;main functional area planning;spatial coupling改革开放30年来，我国经济快速增长促进了城市与区域发展，也滋生了一系列区域发展不协调问题（顾朝林等，2007）。它不是简单的各地区经济总量之间的差距，而是人口、经济、资源环境之间的空间失衡（马凯，2006）。面对亟待解决的区域协调发展问题，国家发改委、住房城乡建设部等部门分别组织研究，形

6、成了主体功能区规划和城市总体规划（以下简称“两规”）空间管制分区两套规划编制思路，从而形成这两类空间规划的空间划定互不衔接的状况，如不尽快研究两者的耦合关系，势必导致两类空间规划内容交叉重复，浪费规划资源，增加区域发展协调的难度。本文从空间界限、功能定位、指标控制等角度揭示城市总体规划空间管制分区（禁建区、限建区、适建区、已建区）和主体功能区规划（优化开发区、重点开发区、禁止开发区、限制开发区）功能空间的相似性和差异性，并对两者进行解构与重组，以探索“两规”的空间耦合关系。1“两规”管制空间划分及其进展1.1 城市总体规划空间管制分区及其进展目前我国实行城市总体规划空间管制的时间较短，尽管管制

7、分区尚处于原则性划分阶段，但城市总体规划的空间管制区划已经列入城乡规划法中的强制性内容，法定地位明确。1990年开始实施的城市规划法曾将城市规划区定义为“城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要控制的区域”。2006版城市规划编制办法规定城市总体规划按市域城镇体系规划需要划定城市规划区。据此，就大多数城市而言，城市总体规划的规划区范围已经拓展到全市域的范围。2008年开始实施的城乡规划法第2条明确规定：规划区是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要必须实行城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究*韩 青 顾朝林 袁晓辉*科技支撑项目“主体功能区规划与部门规划一致性评价与

8、协同规划技术研究”(2008BAH31B05)和国家自然科学基金项目“中国城市化多维视角理论框架研究”(40971092)。SPATIAL COUPLING OF THE URBAN MASTER PLANNING AND MAIN FUNCTIONAL AREA PLANNINGHAN Qing;GU Chaolin;YUAN Xiaohui45性。主体功能区规划主要强调对国土空间的“管制”，是以资本、土地、劳动力、技术和政策等生产要素配置导引为基本原则；城市规划则是以用地功能确定为目标，为城市规划用地布局服务。3 “两规”管制空间功能分析3.1 城市规划管制空间功能及其意义2006版城市规

9、划编制办法第31条确定：中心城区应该划分禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。事实上，城市规划针对规划区的空间管制分区由来已久。在2006版城市规划编制办法颁布前，城市规划编制也参照地理区划方法进行了“优先发展区、控制发展区和限制发展区”的划分，起初名称为禁止建设区、调控建设区和宜建区(仇保兴，2006)。2006版城市规划编制办法实施后，基于管制分区的禁建区、限建区、适建区和已建区“四区”划分逐步展开(袁锦富，2008)，并确定了相关区块的功能和涵义(表1)。划分“四区”旨在建立空间准入制度，确保城市规划的空间管制能有效实施。3.2 主体功能区规划管制空间功能及其意义主体功能区

10、规划是促进区域协调发展的一个新思路(马凯，2007)。主体功能区规划根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区(表2)。但是主体功能区实质是区域发展政策区，因此应明确主体功能区规划的基础性、指导性地位(史育龙，2008)；否则主体功能区的空间指导和约束功能将不能得到充分体现，而且不同规划之间会产生新的冲突(方忠权，2008)。主体功能区规划控制的区域。针对扩大了的城市规划区范围，为了有效地实施城市总体规划的空间管制，谭纵波(2005)提出要对城市规划区范围内的土地利

11、用实施“全覆盖”式的面状规划控制。裴俊生(2007)撰文介绍在烟台市城市总体规划中，将城市规划区作为介于市域与市区的中间层面，划分为禁建区、限建区、适建区和已建区，安排建设用地、农业用地、生态用地和其他用地，为城市建设及村镇、农村居民点的布局提供依据；袁锦富(2008)建议在市域层面上划分禁建区、限建区、适建区三类空间，在中心城区层面上划分禁建区、限建区、适建区、已建区四类空间；金继晶(2009)计算出城市总体规划空间管制中的禁建区、限建区和适建区的适宜比例为10%、75%和10%左右，上下浮动不宜超过5%。1.2 主体功能区规划空间管制区划及其进展为落实“十一五规划”，国务院确定编制全国主体

12、功能区规划，并于2007年7月发布关于编制全国主体功能区规划的意见(国发200721号)，提出将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类，要求确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策，逐步形成人口、经济、资源环境相协调的空间开发格局。2010年6月国务院常务会议审议通过全国主体功能区规划，在国家层面将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，并明确了各自的范围、发展目标、发展方向和开发原则。目前按照国家和省级两个层面进行主体功能区规划编制，市县层面不进行主体功能区规划(图1)。2“两规”管制空间划分目的分析城市总体规划按禁建区

13、、限建区、适建区和已建区实施空间管制分区，主要是对用地空间开发行为进行限制、约束或引导(郝春艳，2008)，为科学合理地利用城市空间提供依据。主体功能区规划主要是依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力进行空间划分，并对开发秩序进行安排。例如，北京市依据市域内各区域资源环境承载力、开发密度、开发潜力等，对市域空间进行了主体功能区划，将市域空间划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类功能区。综上所述，“两规”空间划分都是以空间管制为目的，但因其空间管制的具体目标不同，两者在“区块功能”和“空间界限”上存在不一致图1 “两规”空间管制区关系分析Fig.1 Anal

14、ysis of the relationship of spatial control zones between the main function planning and urban master planning韩 青 顾朝林 袁晓辉城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究M a s t e r P l a n n i n g城市总体规划城市规划 CITY PLANNING REVIEW2011年 第35卷 第10期 VOL.35 NO.10 OCT.201146规划并不能“包治百病”(魏后凯)。因此主体功能区规划必须与其他的规划协调配合起来，共同对国土空间进行约束、调控与引导。4“两

15、规”管制空间划分方法分析4.1 城市总体规划区划指标体系城市规划对空间的约束主要是依靠红线、紫线、黄线、蓝线和绿线制度。2005-2006年北京市编制完成了北京市限建区规划(2006-2020年)。该规划将北京市域内对规模化城镇、村庄及各类建设项目有限制条件的地区划定为“限建区”。限建区规划以充分保护自然资源、尽量避让灾害风险为原则，从资源和风险两个角度出发，将现状资源环境要素分成水、绿、地、环、文5组16类56个限建要素，建立了110个数据图层，摸清了现有城乡建设相关因素的底数(图2)。笔者2010年进行的长株潭绿心地区控制与发展规划研究，根据保护与开发并重、保护优先的原则，最终确定形成禁建

16、区、严格限建区、一般限建区、发展区和已建区五类分区(图3、表3）。4.2 主体功能区划指标体系功能区(functional region)是地理学概念，主要思想是将联系加入到均质性中作为区别区域的基础，强调区域内外联系，由此所引出的空间组织(spatial organization)已为观察社会不同层次的紧迫问题提供了有用的观点(苏珊，2009)。也可以说，功能区是指基于不同区域的自然条件、资源禀赋、经济社会发展现状以及发展潜力等，将特定区域确定为特定功能类型的一种空间单元(刘艳芳，2006)。传统功能区划以地域分异规律为指导，以定量与全覆盖区划为主，根据区域发展的统一性、区域空间的完整性和区

17、域发展要素的一致性，逐级划分或合并地域单元，并按照从属关系建立地域等级系统，强调的是各组成部分的功能联系(顾朝林，2007)。主体功能区区划是在上述功能区划方法上的创新。在过去自然区划、经济区划、地理区划的基础之上，更加重视对区域人口、经济、资源环境的综合分析评价，并且充分考虑特定区域在高一级区域经济、社会、生态发展中的地位和作用，由此划分出具有某种主导功能的区域单元。主体功能区主要是指类型区，强调的是同质性(张可云，2007)。根据中国科学院主体功能区规划研究课题组全国主体功能区评价指标体系初步方案，国家主体功能区划指标体系选择资源环境承载能力、现有开发密度和强度、发展潜力等方面的代表性指标

18、，重点突出资源和环境方面的关键指标，体现资源环境对于经济和社会发展的约束作表1 城市规划“四区”功能及其涵义Tab.1 Function and connotation of the four kinds of spatial control zones in urban master planning表2 主体功能区四区区块功能理解Tab.2 Function of the four kinds of spatial control zones in the main function planning类型原则性规定区块功能法律规定禁止建设区作为生态培育、生态建设的首选地，原则上禁止任何城镇

19、建设行为包括具有特殊生态价值的生态保护区、自然保护区、水源保护地、历史文物古迹保护区等不准建设控制区必须永久性保持土地的原有用途限制建设区自然条件较好的生态重点保护地或敏感区生态敏感区和城市绿楔限制发展区应保持现状土地使用性质适宜建设区城市发展优先选择的地区除禁止建设区和限制建设区以外的地区科学合理地确定开发模式、规模和强度已建区-类型区块功能发展方向优化开发区开发密度较高，资源环境承载能力有所减弱，是强大的经济密集区和较高的人口密集区需改变依靠大量占用土地、大量消耗资源和大量排放污染实现经济较快增长的模式，把提高增长质量和效益放在首位，提升参与全球分工和竞争的层次重点开发区资源环境承载能力较

20、强，经济和人口集聚条件较好的区域要充实基础设施，改善投资创业环境，促进产业集群发展，壮大经济规模，加快工业化和城镇化，逐步成为支撑全国经济发展和人口集聚的载体限制开发区资源环境承载能力较弱，大规模集聚经济和人口的条件不够好，关系到全国或较大区域范围内生态安全的区域要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业，加强生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，逐步成为全国或区域性的重要生态功能区禁止开发区依法设立的各级、各类自然文化保护区域以及其他需要特殊保护的区域要依据法律法规和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动资

21、料来源：根据国家“十一五”规划纲要资料整理。图2 北京限建区规划限建要素分类Fig.2 Classifi cation of restricted construction factors in the planning of Beijing restricted construction zone资料来源：北京市规划委员会，北京市限建区规划(2006-2020)研究报告。47用(表4)。通过上述分析，显而易见，城市总体规划与主体功能区规划的空间管制划分的目标有一致性，也有非一致性，因此，在制定规划指标体系时也存在较大差异。5 市域“两规”管制空间耦合构想既然城市总体规划与主体功能区规划在空间

22、界限、功能区块和指标体系等方面存在一致性和差异性，能否从市域建立“两规”管制空间的耦合关系呢？5.1“两规”管制空间互补展示城市总体规划作为城市政府的法定规划，以市域为基础，以规划区范围为界限编制；主体功能区图3 长株潭绿心地区控制与发展分区划定技术路线Fig.3 Technical route of control and development zoning in Chang-Zhu-Tan green heart area表3 长株潭绿心地区控制与发展分区Tab.3 Control and development zoning in Chang-Zhu-Tan green heart a

23、rea空间类型划分依据建设指引面积(km2)所占比例(%)禁建区高程值在200m以上且被集中连片的林地所覆盖的生态敏感区、坡度大于25%的山体、自然保护区及水源地保护区，是绿心的核心地区和重点保护的生态地段，包含了自然保护区、森林公园、风景名胜区、景观山体及湘江水系等除生态建设、景观保护、土地整理和必要的公益设施建设外，不得进行其他项目建设，不得进行开山、爆破等破坏生态环境的活动178.9032.8严格限建区处于禁止开发区周边缓冲区范围内，包含土地利用适宜性评价中完全不适宜和不适宜建设的区域。该区域生态环境较好，地形多为山地，具备较高的保护价值，为禁止开发区的环境严格控制区坚持保护为主、严格控

24、制的原则，除生态农业、观光林业、自然保护区、风景名胜区少量服务性项目外，不得进行其他项目建设117.1321.5一般限建区处于禁止开发区周边第二层缓冲区范围内，包含土地利用适宜性评价中较不适宜建设的区域。该区域生态环境较好，地形多为丘陵，用地基本为高程相对较低的林地和大部分农田，具备一定的保护价值，为一般控制区坚持保护为主、综合控制的原则，该区域可以在一定限制下发展农业、旅游服务、博览会展等建设量较小、不会对生态格局造成影响的产业167.3030.7发展区处于较适宜建设区和适宜建设区范围内，在现状条件方面具备较大开发潜力的区域在保障绿心的整体空间架构及生态环境不受较大破坏的基础上，通过严格的评

25、估审查认可后，可进行高品质、适度的开发建设61.2811.2已建区现状已集中连片建设的区域可对该片区内不合理的用地结构进行调整和完善，如对已占用了禁建区的现状建设用地采取将建设项目逐步迁出的方式，加强对禁建区内建设活动的管制20.383.8总计544.99100.0韩 青 顾朝林 袁晓辉城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究M a s t e r P l a n n i n g城市总体规划城市规划 CITY PLANNING REVIEW2011年 第35卷 第10期 VOL.35 NO.10 OCT.201148规划作为国家实行空间管制和相关政策的规划，以县域为单位，描述的是区域开发的主导

26、功能。目前两者的主管部门分别是住房城乡建设部和国家发改委，“两规”各自在相关领域发挥作用，彼此间尚未形成互相衔接的技术，也没有互相配合的路径设计和制度安排。为此，有专家提出：既有的体制框架不需要被先行打破，可以通过差别定位和互相协调而获得升华并整合框架(汪劲柏，2008)。通过对城市规划区与主体功能区空间界限的比较分析，可以看出：两类空间存在着比较大的范围不一致性。城市规划区主要应用在市域范围内，相对于市域来说，属于微观层面；而主体功能区更多地应用于国家与省级层面，虽然关于市县等中微观层面也有些涉及，但多属探索阶段，因此对于城市来说，它属于宏观层面；位于中间层面的市域范围，是两者范围之外的空白

27、部分，需要两者相互配合，形成互补关系，而不是排斥关系。图4将城市规划四区与主体功能四区表现在空间上，可以发现它们的对应关系，但是图中斜线部分不属于“两规”的空间管制范畴，因此有必要探讨在这个层面的两者之间的耦合关系。5.2 P-C-L-E耦合空间模型进行市域空间区划，是规划指导空间发展的重要行为，目的是推动空间的有序发展，但是城市规划管制空间划分不是城市空间增长的直接动力，要想对空间发展产生导向作用，还要基于主体功能区划分进行空间区划，由此决定城市的发展方向。空间区划在用地分区上坚持粗线条原则，关注的是终极开发容量，体现政策与战略引表4 全国主体功能区评价指标体系Tab.4 Evaluatio

28、n index system for the main function areas nation-wide资料来源：中国科学院主体功能区规划研究课题组，全国主体功能区评价指标体系初步方案。指标体系具体含义建设用地采用适宜建设用地丰度指标进行衡量可利用水资源采用可开发利用水资源丰度指标进行衡量环境容量综合分析环境对人类活动干扰的承受能力生态敏感性度量生态脆弱性程度的复合性指标生态重要性反映需要保护的特定动植物，以及水源、湿地、森林、草原、自然景观等特殊生态功能区自然灾害综合反映洪水、干旱、台风、地震、地面沉降等自然灾害频发程度人口密度每平方公里人口数量土地开发强度采用国土总面积中建设用地的比重

29、指标人均GDP及增长率计算经济发展水平,直接反映开发密度、发展潜力,间接反映资源环境承载能力交通可达性综合评估某个区域到若干特指的不同影响力的中心城市的交通可达性城镇化水平人口城镇化的现状人口流动反映一个地区经济增长的活力、城镇化的状态以及就业的潜力工业化水平或产业结构反映工业化程度创新能力反映地区发展的创新能力战略选择或区位重要度用定性赋值的方式，区别国际化程度不同以及具有不同政策取向的区域导，可以为下一步城市规划区层面的规划留有弹性和余地。目前由于不同地域空间特点，市域空间分区并不存在统一模式，常见的分区有：城市建设发展区、农业发展区、生态环境保护区，也有根据需要划分为严格保护区、控制保护

30、区、规划调控区等(刘宏燕，2007)。因此，有必要研究市域空间统一模式，在此可以引入耦合概念，结合城市增长管理空间对市域进行空间区划，设定城市耦合空间(图5)。耦合空间主要指“三生一建”空间划分，是在划定禁止开发区、限制开发区、重点开发区与优化开发区的基础上，依据土地、资源、生态环境现状，重点加强对资源环境的统筹，以保护市域生态环境、土地和水资源为目的，整合空间资源，将市域空间划分为生态空间、生产空间、生活空间和已建空间四大部分，也可以说是主体功能区规划在市域层面空间的延伸。这种空间区划的范围突破了城市总体规划的规划区，包括城市行政划分区域，根据不同空间所承载的功能，提出空间发展思路和管制策略

31、，其中：生态空间是规划中以生态保护为主的空间；生活空间则是规划中以生活为主的空间，以乡镇县城居民点现状为主；生产空间是规划中用于基本生产要素配置和重组、承载生产经营活动的空间；已建空间则是已建成区占据的空间。5.3 空间区块功能协同重组事实上，城市总体规划和主体功能区规划都是针对空间资源的规划，只是它们根据不同的规划目标选择不同的规划内容，相互之间既有共同点，也有差异性(图6)。49图4 不同层级空间管理关系分析模型Fig.4 Analysis model for spatial management relationship between different hierarchies图5 城

32、市耦合空间的P-C-L-E模型Fig.5 P-C-L-E Model of the urban coupling space图6 主体功能区规划与城市总体规划空间协同性关系分析Fig.6 Spatial analysis of the synergistic relationship between the main function planning and urban master planning5.4 市域空间的综合评价指标体系为了定量与定性相结合进行科学的区域划分，需要建立空间的综合评价指标体系(表5)。主体功能区规划偏重于宏观的经济社会属性，城市总体规划的城市规划区规划偏重于微观的

33、社会和用地空间属性，而作为处于两者之间的市域空间规划则应偏重于中观的综合属性。通过定性研究区位重要度、交通可达性、创新能力、自然灾害等，定量研究人口、用地、经济、水文、环境容量等，依托行政区，以乡镇为划分单元，分析地域资源环境承载能力，对土地资源、水资源、能源和环境等城市发展的基本要素进行综合分析，建立了市域空间管制指标体系确定了4个因素层(发展潜力、可开发强度、可持续发展力、环境承载力)、15个因子层，并对因子功能进行界定，由此落实对市域空间的开发管制，促进各层级规划的相互配合，实现社会经济与资源、生态、环境的协调发展。6 走向一体化的空间规划基于上述市域空间耦合构想，可以对城市总体规划提出

34、编制方法的创新，以基本满足城市总体规划和主体功能区规划对空间区划的要求。建立不同主体功能开发区要求下的空间综合评价指标体系，将经济社会发展规划和城市建设规划有机结合起来，以资源环境承载能力为前提，提出合理的空间开发规划设想，为提高城市总体规划的科学性提供参考依据。这类空间规划，来自于城市总体规划和主体功能区规划，但又不是它们中的任何一个规划，这也就是走向一体化的空间规划(图7)。参考文献(References)1 顾朝林,张晓明,刘晋媛,等.盐城开发空间区划及其思考J.地理学报,2007,62(8):787-798.2 马凯.中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要辅导读本M.北京

35、：北京科学技术出版社,2006.3 杜黎明.主体功能区区划与建设区域协调发展的新视野M.重庆：重庆大学出版社,2006：27.4 朱传耿,等.地域主体功能区划理论方法实证M.北京：科学出版社,2007：18.5 袁锦富,徐海贤,卢雨田,等.城市总体规划中韩 青 顾朝林 袁晓辉城市总体规划与主体功能区规划管制空间研究M a s t e r P l a n n i n g城市总体规划城市规划 CITY PLANNING REVIEW2011年 第35卷 第10期 VOL.35 NO.10 OCT.201150表5 基于主体功能区理念的市域空间管制指标体系Tab.5 Index system of

36、urban spatial control based on the main function area concept主体功能区基于主体功能区理念的衡量指标延伸到规划区因素层因子层因子功能优化开发区发展潜力人口密度评价现有人口集聚程度和开发密度已建区建设用地丰度适宜建设用地丰度城镇化水平评估人口经济集聚能力、国土开发程度与潜力重点开发区可开发强度土地开发强度国土开发利用强度适建区人均GDP及增长率评价经济开发密度和集聚能力交通可达性评价基础设施水平和地理区位条件工业化水平或产业结构评估经济发展水平和国土开发密度及发展潜力人口流动评价人口和经济集聚的能力和潜力创新能力科技开发投入和人均受教育

37、年限区位重要度定性赋值评价战略地位限制开发区可持续发展力可利用水资源可开发利用水资源丰度限建区环境容量分析环境对人类活动的承受能力自然灾害评价负面影响程度和限制程度禁止开发区环境承载力生态敏感性生态脆弱性程度复合指标禁建区生态重要性评估重要程度和保护价值图7 走向一体化的空间规划体系分析Fig.7 Analysis of the spatial planning system toward integration文集.大连:大连出版社，2008.11 汪劲柏,赵民.论建构统一的国土及城乡空间管理框架基于对主体功能区划、生态功能区划、空间管制区划的辨析J.城市规划,2008,32(12):40-

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