公众参与城市规划的伦理意蕴.pdf

《公众参与城市规划的伦理意蕴.pdf》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公众参与城市规划的伦理意蕴.pdf（6页珍藏版）》请在淘文阁 - 分享文档赚钱的网站上搜索。

1、公众参与P u b l i c P a r t i c i p a t i o nVOL.31 NO.7 JUL.2007562007 年 第31 卷 第7 期城市规划 CITY PLANNING REVIEW【摘要】城市规划是人类的一项有意识有目的的活动。它不仅是技术的或工具的，也是伦理的或规范的。作为政府公共政策的一部分，城市规划合法性的社会基础只能来自于公众对城市规划的参与与支持。目前，我国城市规划存在的合法性危机本质上是公共利益缺失的危机和公正原则难于实现的危机。化解这种合法性危机的根本出路在于重建合法性的社会基础公众对城市规划的参与。【关键词】城市规划；公众参与；公共利益；社会公平E

2、THICS IMPLICATION OF PUBLIC PARTICIPA-TION IN URBAN PLANNINGGUO Jian;SUN HuilianABSTRACT:The urban planning is a purposefulhuman activity.It is not only about technology ortools,but also about ethics or criterion.As a publicpolicy of the government,the social basis of urbanplanning validity can only

3、 originate from the publicparticipation and public support to urban planning.At present,the validity crisis of urban planning isessentially a crisis of public interest and fair principle.The solution to the crisis is to reconstruct the socialbasis which is the public participation in urbanplanning.K

4、EYWORD:urban planning;public participation;public interest;social justice随着我国社会经济的不断发展，城市规划已经不仅表现为表层次的对城市土地、空间等资源的技术型配置活动，而且日益表现为一种超越物质技术形态的深层次的协调各方利益、维护公共利益、实现社会正义的社会伦理活动。1 城市规划的价值取向1.1 城市规划是公共政策的重要组成部分对于城市规划这一概念，学术界是仁者见仁，智者见智，至今尚未达成一个共同认可的定义，但这并不妨碍对这一概念本质属性的把握。认真分析，不难发现，城市规划是政府为解决城市社会问题而制定的行动规划，是政

5、府用来调控城市社会利益的基本工具之一，在本质上是一项公共政策。城市规划作为一项公共政策，就其本质来看，具有权威性、社会性和公共性的特点。城市规划的权威性来自于规划主体的权威性、规划内容的技术性和规划执行的权威性；城市规划的社会性在于它是以促进城市社会的发展进步，维护和增进城市社会公共利益为目的的；城市规划的公共性表现为城市规划提供的是为全体城市社会成员服务的公共产品，因此又包含有共有、共治和共享的含义。从伦理价值角度看，城市规划也是一种价值理性的安排或选择。这种安排或选择，既反映着社会的进步和制度的变革，也包含着人们的伦理价值追求。也就是说，城市规划不仅仅是技术的或工具的，也是伦理的或规范的，

6、是工具理性和价值理性的二维统一体。在城市规划的工具理性和价值理性的关系上，由于工具理性考虑的主要是达到目的的工具、手段的有效性，而这并不必然指向合理的、恰当的价值目标，因此，工具理性是从属于、并服务于价值理性的。换句话说，城市规划的功能是取决于它所服务的价值目标的。1.2 城市规划的价值取向制定城市规划的目的是为了实现一定时期内城市社会经济发展目标，解决城市社会的公共问公众参与城市规划的伦理意蕴郭 建 孙惠莲【作者简介】郭建（1 9 6 5-），男，河北经贸大学马列教学部副教授，中央党校法学硕士研究生。孙惠莲（1 9 6 6-），女，石家庄邮电职业技术学院培训部高级工程师。【修改日期】2 0

7、0 7-0 6-0 6【文章编号】1 0 0 2-1 3 2 9(2 0 0 7)0 7-0 0 5 6-0 6【中图分类号】T U 9 8 4【文献标识码】A57题，归根到底，是为了解决公共资源或者说社会公共利益的分配问题。因此，作为公共政策的城市规划，就内在地包含着“城市为谁而建”，倡导什么和维护谁的利益的问题，内在地包含着规划是否公正公平，是否符合社会正义的问题，而这一问题的实质是城市规划的价值取向问题。城市规划的价值取向是人类价值理性和价值诉求在城市规划中的体现。价值理性是人们在理性认识的基础上对根据自身需要与价值判断所设定的理想追求和目的的自觉理解和把握。人类的价值理性和城市规划的本

8、质特点内在地要求城市规划要把维护公共利益，实现社会公正（正义）作为城市规划的价值取向。1.2.1 维护公共利益在古希腊，公共利益(p u b l i c i n t e r e s t s)被看作是整体的利益或者共同的幸福，是全体社会成员的共同目标。然而，对于什么是公共利益，一直以来都是一个既十分明了而又非常模糊的问题。说它明了是因为这个问题好像人所尽知，没必要进行解释；说它模糊是因为在现实生活中我们很难界定它的准确内涵和外延。有的人认为自然法则、正义的价值标准、价值规范就是公共利益；有的人将共同利益、整体利益等同于公共利益；有的人把公共利益看作是个人利益的有机总和，等等。尽管如此，人们在研究

9、的过程中还是对公共利益的本质属性形成了一些基本共识：一是公共利益不仅仅是一个经济学概念，还是一个被广泛运用于政治学、法学、伦理学等学科的复杂概念；二是公共利益是一定社会范围内绝大多数人的利益，是能够为一定社会范围内绝大多数人所共有、共享的利益；三是公共利益是实实在在的利益，公共物品和公共服务是公共利益的主要的、现实的表现；四是公共利益具有社会性、综合性、长远性的特点，因而也是社会中最重要的具有逻辑上和事实上优先性的利益；五是公共利益虽然是一个与私人利益相对应的概念，但公共利益与个人利益并不是相互对立的，在本质上两者是相互一致的。从这些基本共识中，我们已经能够清晰地看到“公共利益总是与一个社群存

10、在和发展所必需的社会价值相关”1。换句话说，公共利益作为一种价值取向是社会存在和发展所必须的。由于“人们为之奋斗的一切都与他们的利益有关”2，因此，城市规划的所有工作实际上就是围绕着利益问题进行的，城市规划就是协调社会不同利益的一种工具。公共利益的公共性和城市规划的利益协调的工具性决定了维护公共利益不仅是城市规划的当然目标，也是城市规划最基本的价值取向。城市规划的公共利益价值取向主要表现在以下几方面：（1）提供基础性的公共服务。弗里德曼在 公共领域的规划一书中指出，提供各种公共服务，尤其在私人不愿投资经营的领域内的公共服务是公共规划的主要功能之一。随着我国政府职能的进一步转变，统筹安排城市各项

11、建设用地，合理配置城市各项基础设施，为城市社会提供各种必要的公共服务已成为城市规划责无旁贷的责任。（2）创建美好、宜居的城市环境。对美好城市形象、优良城市环境和舒适城市生活的追求从来都是城市规划工作的基本目标，同时也是城市社会成员共同利益之所在。（3）促进社会公平，推动城市社会和谐发展。在市场经济条件下，由于资本的突出作用，在土地开发和城市建设中，极易造成贫富分化和社会地位差异的出现，因此，化解社会利益冲突，促进社会公平，维护城市社会绝大多数成员的利益，不为少数社会精英所左右是城市规划的一个基本原则和理念。（4）以人为本，实现城市社会的全面发展。“以人为本”，首先是一个“城市为谁而建、为谁规划

12、”的问题，在这一问题上，不仅需要对市场经济条件下各个利益主体的自身利益、眼前利益给予尊重，而且更要优先考虑绝大多数城市社会成员的共同利益和城市社会的整体利益、长远利益；其次在城市发展的问题上，“以人为本”要求协调好城市的经济发展与环境保护、文化保护的关系，协调好城市不同行业和部门的发展，协调好城市的长远发展和近期发展。而所有的这一切都是同公共利益密切相关的。1.2.2 实现社会正义（公正）正义（j u s t i c e，或曰公正），自古以来就是人类社会追求的一个道德理想和价值目标，同时也是衡量一种社会计划和行动是否合理的一个考量工具。正因为这样，古今中外的思想家无不把社会正义理念的建构作为自

13、己思想的终极归宿。在中国古代，正义，对于孔子而言，就是“仁义”、“爱人”、“己所不欲，勿施于人”；对孟子而言，就是“民心所向”。3 在西方，正义是政治哲学和道德哲学的核心概念。柏拉图在他的理想国中，将公正看作是其他美德实现的最高境界。在亚里士多德那里，公正是人的最高形态的德性。他说：“在多种德性中，人们认为公正是最主要的”，“公正是一切德性的总汇”。4 尼布尔在描述人类理想时说，社会最重要的道德理想“与其说是无私，不如说是公正”。5 罗尔斯认为正义是社会制度的首要价值，“正是它构成了一个组织良好的人类联合体的基本条件”。6 公众参与城市规划的伦理意蕴郭 建 孙惠莲公众参与P u b l i c

14、 P a r t i c i p a t i o nVOL.31 NO.7 JUL.2007582007 年 第31 卷 第7 期城市规划 CITY PLANNING REVIEW亚里士多德将正义分为分配正义和纠正正义两种。分配正义表现为社会成员间分配名誉、财产、权利和义务时的正义也即机会平等。纠正正义是调整权利、权力、义务和责任配置不均的正义，旨在实现结果平等。与此有异曲同工之妙的是罗尔斯在其正义论中提出的两个关于正义的原则：第一个是“平等自由”的原则，主张平等地保障每一个人的平等自由权利，强调机会的平等即平等地对待属于同一等级或类型的人；第二个是差别（补偿）的原则，主张在公平机会的前提条件

15、下社会必须更多地关怀那些处境最差者，强调结果的平等即社会应该不平等地对待不属于同一等级或类型的人。在这里，无论是亚里士多德对正义的划分还是罗尔斯的正义两原则都说明了社会正义是不能靠全体社会成员中每一个人的正义自觉来实现的，这种正义必须由社会的权威机构政府来加以提供。由此看来，实现社会正义本来就是政府公共政策的题中之意。毫无疑问，这也必然是作为政府公共政策重要组成部分的城市规划的基本价值取向。因此，城市规划作为政府调控不同利益主体的政策工具，在制定和执行的过程中，首先应当本着“社会公平”的逻辑，优先关注、关心和救助社会弱势群体；其次，必须通过有效的政策安排，消除资本扩张和强势集团对公众，特别是社

16、会弱势群体利益的侵蚀；再次，必须通过有效的机制安排，保证公众对城市规划的参与。城市规划维护和实现公共利益的价值取向决定了城市规划必须要充分尊重社会公众的利益和愿望，保证他们的需求能够被最大限度地体现出来。很难想象，没有公众的参与，城市规划能够最大限度地实现公共利益，维护社会公正。2 公众参与：城市规划合法性的基础城市规划作为一项实践性很强的公共政策，不仅要注重其外在（形式）的合法性，更要注重其内在（价值）的合法性。因为只有坚持城市规划的内在价值的合法性，才能使制定出的规划有成为“好的、善的”规划的可能。2.1 城市规划合法性“合法性”（l e g i t i m a c y）是政治学的一个核心

17、概念。这一概念，在马克斯韦伯看来，就是人们对权威者地位的确认和对其命令的服从。而在尤尔根哈贝马斯看来，“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。7 一般来讲，政治的合法性可以分解为政治制度的合法性和公共政策的合法性。韦伯讲的合法性就是政治制度层面的合法性，而哈贝马斯所关注的则是公共政策层面的合法性。本文所关注的是公共政策层面的合法性。公共政策层面的合法性主要是指公民对公共政策系统及其产出的认可和接受，并积极参与政策的贯彻执行，是政治系统输出的合法性。在内容上，主要包括公共政策主体的合法性、程序的合法性和价值的合法性。公共政策主体的合法性是指参与公共政策制定、执行、评估等活动的个人和组织应该符合

18、宪法与法律的规定，能够代表社会各个不同阶层、不同社会团体的利益；程序的合法性是指公共政策的制定、执行、评估、监督、反馈等过程应符合法定的、科学的程序，体现的是程序的正义与公正；公共政策的价值合法性是指政策在价值设定与价值指向层面应能反映并代表社会不同阶层、利益团体的价值取向与偏好、满足公众的利益诉求，从而获得公众的认同和支持。公共政策主体的合法性和程序的合法性属于外在（形式）的合法性，而公共政策的价值合法性则属于内在（价值）的合法性。美国著名学者巴尔认为公共政策外在的合法性“必须来自于人民自身自觉自愿地遵守从心底里拥护的、大家共同分享的道德价值观念的要求和束缚”8，因此，公共政策外在的合法性必

19、须与其内在的合法性相符合,以内在的合法性为基础；反之，如果不以其内在的合法性为基础，公共政策的外在合法性就难以得到有效认同。这就是说，城市规划的合法性只能来自于它的价值目标的合法性。由于城市规划的基本价值取向是维护公共利益和实现社会正义，因此，一旦这个价值目标得到实现，城市规划便会赢得社会公众的认同和支持，从而也就获得了其价值的合法性地位。2.2 公众参与：城市规划合法性的基础何谓公众？公众就是政府为之服务的主体群众。何谓公众参与？从社会学角度讲，就是社会主体在其权利义务范围内有目的的社会行动；而在伦理学中，公众参与则更多强调的是代表不同利益主体的阶层和各个社会成员关心公共事务和公共目标的一种

20、价值诉求活动。美国学者戴维伊斯顿认为，公共政策是政治系统权威性决定的输出。没有公众的参与和支持，公共政策的执行会存在困难。没有公众有意识地约束自己的行为，公共权力的强制性有时也会失去效力。换句话说，没有公众的参与和支持，公共政策就会失去其合法性的基础。城市规划的合法性取决于其价值目标的合法性，而这一价值目标的合法性在很大程度上又取59决于试图影响规划的各个社会群体能否有制度化的渠道来表达和追求自己的价值诉求。公众参与,正是这样一个能够允许不同利益群体的社会成员通过一定的程序或途径参与规划活动，表达自己的价值诉求，以使该规划符合广大公众切身利益的制度化渠道。实际上，维护公共利益，实现社会正义的价

21、值目标只有在实行了公众参与的规划过程中才能真正实现。这是因为：（1）公众参与可以促进城市规划更人性化。由于城市规划关系到生活在城市中的每一个人的利益，因此，仅靠少数几个规划师编制规划，即使是以公众利益为出发点，也可能与广大公众的实际需求存在相当大的差距。允许公众参与城市规划，集思广益，就可以避免规划脱离实际，使规划决策更为民主、科学和人性化。（2）公众参与城市规划可以实现真正的社会公正。在城市规划各个主体政府、规划师、投资商与开发商和市民中，受规划影响最大的是广大市民。他们作为规划结果的最终承受人，理应在规划决策中占据主导地位，对规划持有绝对的评判权利。但在实际上，作为弱势群体的市民，由于不具

22、备影响资源分配的能力资本或权力，因而常常被排除在规划决策之外，无法表达他们的利益诉求。因此，只有允许公众参与城市规划，才能充分聆听不同阶层尤其是弱势群体的声音，才能协调好社会各利益群体之间的关系，实现真正的社会公正。（3）公众参与城市规划有利于保障公民的基本权益。城市规划作为分配城市社会资源、调整城市社会各种利益冲突的一种手段，理应做到公正、公平。而要做到这一点，就必须要允许公众平等地、充分地参与规划。公众平等地、充分地参与规划，既是城市规划实现利益平衡的前提条件，也是公民对公共政策制定与实施的知情权、参与权和监督权的具体落实。在市场经济条件下，利益分化和多元化是一种客观现实。因此，在城市规划

23、中，如果没有公众的广泛参与，没有畅通的沟通渠道，政府的行政官员和相关规划人员即使有公正的品质，也难以凭借主观愿望表达和决定各种复杂的利益诉求、公正地协调和平衡各种利益，使公民的基本权益得到保障。（4）公众参与可以提高公众对规划的认同和支持。规划不公开、不透明，与社会公众之间缺乏沟通，决策权高度集中在少数专家、政府部门和投资商、开发商手中，会导致规划方案不能充分考虑社会各界的需求、不能有效协调社会各方的利益，从而遭到公众相应的抵制，难以实现。因此，在城市规划编制和决策过程中，必须最大限度地吸收公众参与，取得公众的理解和支持，形成自觉实施规划的社会环境，提高规划的有效性和可操作性。（5）公众参与可

24、以在一定程度上遏制规划腐败。在城市规划中，资本的逐利性和同样作为一个社会利益团体的政府的“团体利益”需求，在缺乏公众参与、监督的条件下，有可能勾结起来做出损害公众利益的规划决策。在这种情况下，通过公众参与来规范和约束政府与开发商的行为，增强规划工作的透明度、减少规划中的暗箱操作就显得尤为重要。公众参与城市规划是改变目前我国城市规划管理办法约束力不强、规划审批随意性大、规划缺乏严肃性和科学性、容易滋生腐败现象的基本途径之一。3 公众参与：城市规划合法性危机的降解之道城市规划的合法性在于其维护和增进社会公共利益、实现社会正义。如若规划的制定能够有效地体现“民意”，就能得到公众认同与支持；反之，就得

25、不到公众的认同与支持，便会产生规划冷漠、甚至是规划的不服从，进而衍生出规划的合法性危机。3.1 城市规划合法性危机目前，我国城市规划存在的合法性危机既表现为外在形式合法性的危机即城市规划主体合法性的危机、程序合法性的危机，更表现为内在价值合法性的危机即公共利益缺失的危机和公正原则难于实现的危机。主体的合法性危机主要表现为：规划的提出，主要不是源自于公众的规划诉求，而是源自于少数社会强势集团的利益诉求和权力机关的“政绩”诉求；规划的制定缺乏公众的有效参与；规划的执行缺乏公众的有效监督等等。程序的合法性危机主要表现为：缺乏“听证”、“咨询”等能够充分听取公众要求和意见的程序；公民参与规划的渠道少、

26、规划制定的随意性大等等。规划外在形式合法性的危机反映的是规划内在价值合法性的危机即公共利益的缺失和公正原则难于实现的危机。造成城市规划合法性危机既有资本的“强势”、政府管理的“失当”以及规划专家的“媚俗”的原因，更是由于公众参与的缺失。（1）资本的强势地位。在城市规划过程中，本应代表和维护公共利益的地方政府在强势的资本面前，为求得经济的当前发展和“政绩”的需要，对于资本侵蚀公共利益的逐利需求一再“委曲求公众参与城市规划的伦理意蕴郭 建 孙惠莲公众参与P u b l i c P a r t i c i p a t i o nVOL.31 NO.7 JUL.2007602007 年 第31 卷 第

27、7 期城市规划 CITY PLANNING REVIEW全”。其结果是，城市规划没有能够“为民众谋求更多的福祉”，只是给资本创造了越来越大的牟利空间。例如，在城市建设中，代表资本的商品房占用了大片的好地段，而广大中低收入群众迫切需要的经济适用房和廉租房却用地短缺，位置不好，远远不能满足市民的迫切需要。不仅如此，为了追求利润，违反城市规划的行为也比比皆是，公共设施建设普遍存在缺陷，有些地方甚至将城市规划明确规定的公共设施用地也用来建设商品房。这些现象说明，资本的发展正在侵蚀公共利益。（2）城市规划的“权利主义”倾向。长期以来，“权利主义”始终主导着我国的城市规划,致使城市规划成了一种“纸上画画，

28、墙上挂挂”的摆设。这种“权利主义”倾向的城市规划其功利性和短期效益往往同城市的长远利益和可持续发展是相左的，其后果既可能浪费社会公共财富，也可能导致对公共资源的破坏和对社会公正的损害。首都交通规划失败就是一个鲜明的例证。同时，在近些年来，资本的所有者似乎成了城市规划的主角，究其原因是政府行政行为不可避免的“经济人”特征所导致的“政府失灵”。而这无疑使城市规划成为了少数社会精英对社会财富进行有利于自己分配和再分配的一种工具和手段，从而导致公共利益被资本侵蚀的怪现象不断发生。（3）规划专家的“媚俗”之风。城市规划师在维护公共利益方面扮演着重要的角色。他们除所需的专业知识技能外，还必须要有以公共利益

29、而不是以权力和资本为重的职业价值理念。但是，在市场经济条件下，由于一些城市规划师对自身利益追求的过度膨胀，在规划行业中，“媚俗”已然成了一种风尚。他们媚业主之俗，放弃一些基本的规划原则和规范要求，为业主获取超常规的高额利润提供技术支持和服务；他们媚权力之俗，借助公众对他们的信任，附和政府官员的意志，对规划进行不实宣传，日益异化为言听计从、善解人意的工匠。对于这样的城市规划师而言，失去的是自身的尊严和对科学的追求；而对于广大公众来说，失去的不只是对公共利益和社会公正的价值诉求，更是对城市规划的认同和支持。（4）规划制度方面公众参与的结构性缺陷。美国著名的政治学家塞缪尔亨廷顿认为“制度化是组织和程

30、序获取价值观和稳定性的一种进程”。9 也就是说，能否实现公众对城市规划的有效参与，制度是关键，如果没有可操作性的程序支持，所谓的“参与”也只能浮于表层，流于形式。目前，我国正处于急剧的社会转型时期，在制度建设特别是民主程序存在先天不足和后天失调的状况下,既非政府不让公众参与,也非公众不想参与,而是规划制度方面公众参与的结构性缺陷不能为公众提供积极参与的有效支撑。没有公众的参与，规划的制定只能听凭资本的摆布，行政权力的滥用。在这种状况下，公共利益的维护、社会正义的实现就只能成为一种难以实现的奢望。3.2 公众参与：城市规划合法性危机的降解之道2 0 世纪9 0 年代以来出现的社会治理理论的基本特

31、征就是国家与市民社会、政府与非政府组织、社会权威机构与民众的合作与管理，政府把本属于公民的部分权力归还于民，通过让公民参与政策制定的全过程，防止决策者的私利最大化，在社会公共领域内实现公共利益的最大化。其本质在于通过民众的政策参与实现民众对政策的自觉认同和对政策执行的自愿合作，从而为政策的制定和执行赢得价值的合法性。这一理论启示我们，在城市规划中，允许公众从自身利益出发参与规划的全过程，可以使公众自身的规划意愿和利益诉求得到表达，制约并监督公共权力的公正行使，防止公权私用或滥用，促使政府能更多地以民意为基础制定和实施规划，公正地分配社会资源，有效地维护公共利益，提升规划的正义性，从而降解规划的

32、合法性危机。在城市规划中，充分尊重公众的基础性地位，发挥公众的基础性作用，既是推动政府改革和决策民主化，实现人民当家作主的具体体现，也是我国城市社会经济发展的必然要求。根据我国目前公众参与城市规划的现状,借鉴国外公众参与城市规划的有益经验,为了更好地保障公众对城市规划的有效参与，必须建立和健全有效的城市规划公众参与机制。首先，要从法律上确立公众参与城市规划的地位。虽然我国宪法规定国家的一切权力属于人民，人民可以“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务”，但长期以来在我国城市建设活动中，公民的知情权、参与权和监督权一直都处于一种“虚置”的状态。在城市规划

33、的相关法律法规中，对于公众参与规划的对象、范围、组织、权力、义务及法律救济等内容不是没有规定，就是虽有规定，但却缺乏可操作性。其结果不仅使规划管理部门及相关行政机关和人员滥用职权的行为得不到有效的监督和控制，而且也造成当前政府、开发商与公众之间诸多矛盾常常在建设之后61被引发和激化。因此，要确保公众对城市规划的有效参与，就必须首先从法律上对公众参与规划的内容、方式、途径等做出明确的规定，将公众参与规划的权利制度化、实体化。其次，还要从法律上完善公众参与城市规划的程序性内容。公众参与权的真正实现，不仅需要以实体性内容来明确，而且还必须以完善的程序来保障。具体说，需要从三方面加强公众参与城市规划的

34、制度建设。一是要建立规划的信息公开制度，落实公众对规划信息的知情权。规划信息公开既是公民实现宪法赋予的知情权的一个有效途径，也是建立公众参与机制的一个基本前提。规划信息公开,有利于广大公众更加有效地参与规划决策,促进政府依法行政；同时也可对行政权力进行有效地监督,保证其在法治的范围内制定和实施规划,维护和增进公共利益。二是要建立规划的协商谈判制度。当代许多国家在公共政策制定的法定程序中,都建立了多种形式的协商谈判制度。在协商谈判中,各个利益集团在充分表达自身利益、愿望的基础上，相互交流、沟通，甚至展开辩论，并在相互尊重、求同存异的基础上通过让步和妥协达成一致。这种制度有利于纠正政府决策者的盲目

35、和偏向,保证政策的公平与合理。当前，随着我国社会利益多元化的不断发展,各种利益集团也在不断增多。因此，在城市规划中,必须对这些利益集团给以充分的重视，通过建立协商谈判制度,允许不同利益集团通过彼此间的博弈，实现对权力的制衡和利益的平衡。三是要建立规划的听证制度。“听证是现代民主社会普遍推行的用于保证各方利益主体平等参与公共决策过程,最终实现决策民主化、公开化、公正化、科学化乃至法制化的一种重要制度设计。”1 0 规划听证会通过政府决策机构与公众代表之间的质证和辩论,使政府和公众对事实的认识得以交流、对法律的认识得以沟通,从而有利于实现相互理解、信任和协作。较之传统的调查访谈和座谈会,听证制度在

36、公平性、规范性和透明度方面，无疑更有利于维护公众利益、实现社会正义。此外，还必须重视并发挥非政府组织、民间非营利性组织在公众参与规划制定和实施中的作用。非政府组织在公众参与公共政策制定过程中的作用主要是充当公众和政府间沟通的桥梁，通过提出有价值的知识与意见来提高政策决策的质量，组织并清晰阐述公众论点来倡导公众利益等等。规划决策机关可以通过非政府组织实现公众的广泛参与，特别是政府与企业、社会组织的协调过程中，非政府组织的功能将是十分强大的。同时，在诸多社会公共事业领域，非营利性民间组织所特有的民间性和公益型特征,使得它在社会公共事业领域的活动本身就构成了公众参与机制的组成部分。非营利性民间组织对

37、公共政策过程的参与实际上是对分散的公众参与的一种整合,是以一种组织化的形式行使公众参与的职能。目前,在我国的公共事务中,非营利性组织所发挥的作用还是非常有限的。不过，随着我国民主政治的进一步推进，加强非营利性民间组织的建设,引导非营利性民间组织在公共事务领域的拓展,也是建立公众参与规划机制的一个相当重要的方面。注释（N o t e s）公共政策是政府为解决社会公共问题而制定的行为准则，是政府用来调控社会利益的基本工具。虽然正义的适用范围要广于公正，但由于两者的区别很是细微，又是同一序列的范畴，同时，鉴于正义一词已成一种流行的用法，因此，为引证和论述的方便，两者在本文中是作为同义词使用的。参考文

38、献（R e f e r e n c e s）1 麻宝斌公共利益与公共悖论 J 江苏社会科学，2 0 0 2，（1）：9 1-9 6 2 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第 1卷）M 北京：人民出版社，1 9 9 5 1 8 7 3 吕世伦，文正邦法哲学论 M 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 8 4 6 6-4 6 9 4 亚里士多德亚里士多德全集（第八卷）M 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 2 9 6 5 亚里士多德.亚里士多德全集（第八卷）M 北京：中国人民大学出版社，1 9 9 2 9 7 6 罗尔斯约翰正义论 M 北京：中国社会科学出版社，1 9 8 8 3 7 哈贝马斯交往与社会进化 M 张博树，译重庆：重庆出版社，1 9 8 9 1 8 4 8 刘雪松葛兰西的市民社会理论与法治秩序之构建 J 求是学刊，2 0 0 3，（3）：4 1 9 亨廷顿塞缪尔 P.变化社会的政治秩序 M 王冠华，等译北京：生活读书新知三联书店，1 9 8 9 1 1 10 彭宗超，薛澜.政策制定中的公众参与以中国价格决策听证制度为例J.国家行政学院学报，2 0 0 0，（5）：3 0 公众参与城市规划的伦理意蕴郭 建 孙惠莲