房地产：城市更新深度系列之一-城市更新政策演变、项目分类及流程概述正式版.doc

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1、仅供机构投资者使用证券研究报告|行业深度研究报告2021 年 03 月 08 日城市更新政策演变、项目分类及流程概述城市更新深度系列之一目前部分城市房地产行业已逐步步入存量时代，城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，对激活城市存量土地，满足住房需求，提升城市的未来发展空间意义重大。本文将从城市更新的定义与区别、城市更新的政策演变、城市更新项目分类以及城市更新流程四个方面进行梳理和研究。 城市更新、旧改、棚改的定义与区别城市更新是对城市中的旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村等已不适应现代化城市社会生活的地区进行更新，旨在完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约

2、利用，促进经济和社会的可持续发展。旧城改造面向旧城镇，旧厂房及旧村庄等，是指局部或整体地、有步骤地改造和更新老城市的全部物质生活环境。而棚改是针对城镇中不符合整体居住环境的危旧住房，通过消除危旧住房来改善片区居住环境，兼具完善城市功能以及改善城市环境的作用。总体来说，现在的城市更新包括旧城改造、棚户区改造。旧城改造是当代城市更新的一种形式，棚户区改造属于广义的旧城改造范畴。 城市更新的政策演变与对比自 2013 年起，中央明确提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等政策方针，城市更新工作提高到了国家战略高度。近年来，国土部门也相继

3、发布有关“严格控制城市建设用地规模”的多项通知，设法利用好城市现有已建设土地，而非继续圈地开发成为城市建设的大势所趋。城市更新已获得一系列政策的有效扶持，我们选取广州、深圳以及上海这三个城市更新中的典型一线城市，梳理并研究其政策历史沿革和发展，有助于理解城市更新的内涵和城市更新的制度体系。 城市更新项目分类城市更新按照改造程度从大到小总体上可分为拆建类、改建类和保留类。其中保留类包括两种情形，一是对现状的维护，二是在保留现有建筑物的基础上赋予其新的用途。城市更新按照开发模式可分为政府主导、市场主导、政府和市场合作。这三大类下根据不同的开发模式又细分为收储模式、农村集体自改模式及土地整理模式等九

4、小类。不同模式下的项目周期、房企参与程度及所承担的风险都有所不同。城市更新按照原用地功能可分为村改、城改和厂改。该分类方式往往仅具有便于理解的标签意义，以及进行相关政策附着的指引意义，但并不是在管制意义上有效的分类维度。评级及分析师信息行业评级： 推荐行业走势图38%27%16%5%-7%-18%2020/032020/062020/092020/122021/03房地产沪深300 城市更新流程概述城市更新流程通常包括申报与立项阶段、规划编制与审批阶段、实施阶段、利益分配阶段四大环节。申报与立项阶段中较请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明证券研究报告|行业深度研究报告 为核心的两个步骤是意愿征

5、集和划定城市更新单元，二者能否达到各个城市更新政策的要求是立项成功与否的关键。在规划编制与审批阶段，城市更新的细化要求和专项规划被制定，城市更新的目标和责任被具体落实。而实施阶段将长期的更新愿景转化为公共和私营部门之间的财务、合同和体制关系，是确定更新项目主导力量和运作机制的关键所在。利益分配阶段也是政府、原权利人和市场三者之间的利益博弈环节，核心部分为地价计收和地价补缴。投资建议目前部分城市房地产行业已逐步步入存量时代，城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，对激活城市存量土地，满足住房需求，提升城市的未来发展空间意义重大。对于房地产企业来说，城市更新受中央及地方政策扶持，参与城市更新项目，

6、可以有效降低房地产企业拿地成本，获取更高开发收益。目前，房地产板块估值处低位，业绩确定性强，股息高。我们重点推荐业绩确定性强的龙头房企万科 A、保利地产、金科股份、中南建设、阳光城、新城控股、招商蛇口、蓝光发展、滨江集团、旭辉控股集团以及物管板块碧桂园服务、招商积余、新城悦服务、永升生活服务、蓝光嘉宝服务、新大正和南都物业。相关受益标的包括融创中国、龙湖集团、中国奥园、中国金茂、保利物业、绿城服务等。同时城市更新相关受益房企包括佳兆业、时代中国控股、富力地产、中国恒大、中国奥园及龙光地产等。风险提示房地产行业销售不及预期，房地产调控政策进一步收紧。盈利预测与估值重点公司股票股票收盘价投资EPS

7、(元)P/E代码名称（元）评级2019A2020E2021E2022E2019A2020E2021E2022E000002.SZ万科 A31.54增持3.353.864.455.089.48.27.16.2600048.SH保利地产15.33增持2.342.583.113.676.65.94.94.2000656.SZ金科股份7.16买入1.061.361.621.916.85.34.43.7000961.SZ中南建设7.80增持1.101.912.392.767.14.13.32.8000671.SZ阳光城6.33增持0.991.341.752.096.44.73.63.0601155.SH

8、新城控股47.00增持5.616.788.109.598.46.95.84.9001979.SZ招商蛇口12.72增持2.032.412.843.206.35.34.54.0600466.SH蓝光发展4.41买入1.141.702.132.433.92.62.11.8002244.SZ滨江集团4.69增持0.520.700.881.089.06.75.34.30884.HK旭辉控股集团5.87增持0.820.951.141.367.26.25.24.36098.HK碧桂园服务47.94买入0.620.911.321.8677.352.736.325.8001914.SZ招商积余17.20买入0

9、.270.580.801.1063.729.721.515.61755.HK新城悦服务16.69买入0.340.510.801.2648.432.721.013.21995.HK永升生活服务15.12买入0.150.230.360.55100.865.742.027.52606.HK蓝光嘉宝服务39.72增持2.413.204.385.8416.512.49.16.8002968.SZ新大正65.12买入0.971.241.551.9467.152.542.033.6603506.SH南都物业20.20买入0.851.061.321.6023.819.115.312.6资料来源：Wind，华西

10、证券研究所备注：港股股价换算 1 港元=0.8345 元请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明219626187/21/2019022816:59证券研究报告|行业深度研究报告 正文目录1. 城市更新、旧改、棚改的定义与区别52. 城市更新的政策演变与对比102.1. 广州城市更新政策体系及演变132.2. 深圳城市更新政策体系及演变162.3. 上海城市更新政策体系及演变183. 城市更新项目分类213.1. 按照改造程度分类：拆建类、改建类和保留类213.2. 按照开发模式分：政府主导、市场主导、政府和市场合作253.3. 按照原用地功能分类：村改、城改和厂改304. 城市更新流程概述344

11、.1. 申报与立项阶段374.2. 规划编制与审批阶段394.3. 实施阶段404.4. 利益分配阶段415. 投资建议426. 风险提示42图表目录图 1 棚改、旧改、城市更新三者关系图9图 2 广州城市更新政策体系14图 3 深圳城市更新政策体系17图 4 上海城市更新政策体系19图 5 广州海珠区琶洲村改造项目简介23图 6 广州海珠区琶洲村改造项目时间轴24图 7 广州海珠区仑头村微改造项目运营模式24图 8 城市更新按开发模式分类25图 9 佛山岭南天地项目改造时间轴26图 10 广州海珠区黄埔古村项目简介28图 11 市场主导模式分类28图 12 广州猎德村项目改造时间轴29图 1

12、3 铁路上海站北广场旧改项目改造时间轴30图 14 城市更新按原用地功能分类31图 15 深圳华润大冲旧改项目改造时间轴31图 16 广东湛江华都汇项目简介32图 17 广州珠海富华里项目改造时间轴33图 18 城市更新概括步骤及所需时间34图 19 广州城市更新流程35图 20 深圳城市更新流程36图 21 上海城市更新流程36图 22 业主、政府、市场三方利益博弈示意图41请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明319626187/21/2019022816:59证券研究报告|行业深度研究报告 表 1 西方城市更新发展历程5表 2 旧城改造的相关概念7表 3 城市更新、旧改、棚改的主要区别8表

13、 4 我国主要的城市更新全国性政策10表 5 广州城市更新政策演进过程13表 6 广州城市更新核心政策的主要变化15表 7 深圳城市更新政策演进过程16表 8 深圳城市更新核心政策的主要变化17表 9 上海城市更新政策演进过程18表 10 上海城市更新核心政策的主要变化19表 11 上海城市更新试点典型案例20表 12 不同城市更新办法中分类及定义21表 13 上海部分城市更新项目方式23表 14 政府主导模式下的三种分类25表 15 佛山岭南天地项目总体定位表26表 16 佛山大沥镇广佛国际商贸城集体土地基本情况表27表 17 政府与市场合作模式分类30表 18 广州城市更新要求35表 19

14、 广州、深圳意愿征集要求比较37表 20 广州、深圳、上海城市更新单元（片区）比较38表 21 广州、深圳和上海城市更新机构及其职能分配39请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明419626187/21/2019022816:59证券研究报告|行业深度研究报告 1.城市更新、旧改、棚改的定义与区别城市更新是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程。从国外发展历史来看，“二战”结束后可以简单分为推倒重建、社区更新、旧城开发、有机更新四个基本阶段，演进过程中更新目标从解决单一问题走向综合目标体系，行为特征从大拆大建转变为因地制宜的大小结合模式，更新机制从政府主导发展为多元共治，价值导向从物质空间改善

15、转向公共利益的保护与提升。表 1 西方城市更新发展历程第一阶段第二阶段第三阶段第四阶段时期20 世纪 60 年代20 世纪 60-70 年代20 世纪 80-90 年代20 世纪 90 年代后之前期发展背景战后繁荣时期普通的经济增长和经济增长趋势缓和人本主义和可持续社会富足自由主义经济盛行发展深入人心美国：现代都市计英国：城市开发公划（1965）英国：城市挑战计英国：格林伍司、企业开发区英国：地方政府补划（1991）德住宅法（1980）主要政策和计助法案（1969）英国：综合更新预（1930）美国：税收奖励措划加拿大：邻里促进算（1995）美国：住宅法施：授权区、税收计划（1973）欧盟：结构

16、基金（1937）增值筹资、商业改法国：邻里社会发（1999）良区（1980）展计划（1981）国家福利主义色彩地产开发导向的旧物质环境、经济和更新特点推土机式重建社会多维度的社区的社区更新城再发展复兴清理贫民窟：清向贫穷开战：提升市场导向的旧城再高度重视人居环开发：市中心修建除快速增长城市已有房屋居住环境：提供城市多样标志建筑和豪华服战略目标中的破败建筑，境，通过提高社会性和多用途性，注务娱乐设施吸引中提升城市物质形服务解决人口社会重区历史价值保护产阶级回归，复兴象问题和社会肌理保持旧城经济活力贫民窟和物质衰被“选择的”旧城城市衰退地区和规更新对象城市旧城区域划欠佳的非衰退地退地区贫民社区区空

17、间尺度强调地方性的宗宗地和社区级别宗地尺度向区域尺社区和区域尺度地尺度度转变请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明519626187/21/2019022816:59证券研究报告|行业深度研究报告中央政府与地方政政府与私有部门的政府、私有部门和双向伙伴关系，社社区的三方合作，参与者中央政府主导府合作，社区和私区居民的意愿被剥强调社区的参与和有部门参与度低离作用制衡公共部门投资和主要来自中央财大量私人企业和个公共部门补贴，大资金来源人投资者，政府少私人企业和个人投少量私人投资政，地方财政补充量启动资金资政府主导；自上政府主导；自上而市场主导；自上而三方合作；自上而管治特点下与自下而上相结而下下下合

18、资料来源：西方城市更新发展历程和政策演变，华西证券研究所随着中国城市化进程的不断推进，我国也针对城市和农村中不符合现代化社会和城市发展的建筑进行了重建和更新，也相继提出了“旧城改造”、“棚户区改造”以及“城市更新”等相关概念。那么“城市更新”与“旧改”、“棚改”究竟有何不同？“旧改”全称旧城改造，它是根据城市发展的要求和满足城市居民生活的需要，针对城市现存环境中内部功能、建筑、空间、环境等进行的必要的调整和改变，是有选择地保存、保护并通过各种方式提高环境质量的综合性工作，是在城市老化地区有规划地进行城市改造建设，包括再开发、整治、保护三个方面的内容。（1）旧城再开发是指在布局混乱，城市功能完全

19、丧失，城市环境质量严重恶化的城区，根据城市总体规划，拆除全部建筑物和构筑物，拓宽城市道路，新建各种必要的城市设施，重新安排合理的城市土地利用，完善城市功能，提高环境质量，彻底改变原有地区景观的大规模城市改造建设。（2）旧城整治是指在城市功能部分丧失，城市环境质量正在恶化的地区，拆除不良建筑物和构筑物，对尚可使用或具有保留价值的城市建筑物和构筑物进行保护性修缮、改造，新建各种必要的城市设施，部分改变原有地区景观的中等规模城市改造建设。（3）保护是指在现状良好，具有保留价值的建筑物、构筑物、街区进行保护性维护修缮，基本不做改变的小规模改造建设。请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明619626187

20、/21/2019022816:59证券研究报告|行业深度研究报告 表 2 旧城改造的相关概念类别旧城改造根本改善劳动、生活服务和休息的条件，达到满足社会政治、经济及人民精神生活需要改造目的的目的既反映了城市的发展过程，城市空间规划组织以及建筑和社会福利设施的完善过程，又改造意义展示物质成果，反映当时的建筑和福利设施状况改造进程是个不间断的过程，取决于城市的发展方向和速度更新城市工业区和其他规模大的劳动场所；改造旧城居住区；改造旧城内落后的市政设改造内容施，尤其是交通要道及下水道等；改善公用设施，如城市园林绿化、游艺场及运动场所；更新、调整城市工业布局；更新或完善城市道路系统资料来源：董晓倩中国

21、城市化进程中旧城改造的问题及对策研究，华西证券研究所“棚改”全称棚户区改造，棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。棚户区中居民所居住的建筑大多为平房，建成年代久远，人均面积较小，且房屋结构和配套设施质量差，建筑周边居住环境较差，基础设施配套不足，存在较多安全隐患。总之，棚户区内的居住条件已不符合城市整体居住水平。因此，棚户区改造是一种为提高居民生活质量、改善城市环境、优化城市功能的城市更新方式，对城市和经济发展都有着重大意义。相比于“旧改”、“棚改”，城市更新作为土地再利用和城市再开发的周期性复杂过程，与不同时期经济发展水平、城市化过程所处阶段的城市

22、发展目标和需求之间存在紧密联系。从定义上看，城市更新是指在特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村）内，根据城市规划和规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动。具备下列情形之一的区域才会进行城市更新：城市的基础设施、公共服务设施亟需完善；环境恶劣或者存在重大安全隐患；现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施；依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。因此，城市更新也是从既有城区以人为本的城镇化质量提升和城市文化合理利用角度出发，对城区的公共设施、既有建筑、存量建设用地等按照提高城市发展质量、兼顾改善市民住区

23、条件与城市文化协调发展的原则，进行科学、合理和有效的稳步更新。请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明719626187/21/2019022816:59证券研究报告|行业深度研究报告 表 3 城市更新、旧改、棚改的主要区别类别城市更新旧改棚改改造对象旧工业区、旧商业区、旧住旧城镇、旧厂房、旧村庄城镇中不符合整体居住水宅区、城中村及旧屋村等等平的危旧住房改造主体地方政府部门、土地使用权 村集体经济组织或其他市地方政府或地方政府委托人、市场主体等场主体的企业完善城市功能，优化产业结旨在消除危旧住房，改善构，改善人居环境，推进土局部或整体地、有步骤地改造目的片区居住环境，完善基础地、能源、资源的节约集

24、约改造和更新老城市的全部设施配套和公共服务设施利用，促进经济和社会可持物质生活环境配套续发展政府引导、市场运作、规划政府引导、市场运作、公政府主导、国企实施、人改造原则统筹、节约集约、保障权众参与才住房益、公众参与改造方式改造周期改造程序重建或再开发、综合整治、综合整治、功能改变、拆拆旧建新功能改变除重建周期长短视具体类型而定周期较长周期较短对程序有明确规定，包括没有明确规定，现实情况对程序有大致规定，其中拆意愿征集、城市更新单元是参照城市更新或者政府建类城市更新项目包括计划规划审批、实施方案、搬征收程序进行，棚改项目立项、专项规划报批、实施迁补偿安置协议的签订、的确定、权利人信息公主体确认和

25、土地获取实施主体确认、回迁安置示、异议处理等内容并无等章可循推进速度一般情况下平均 5-8 年企业积极推进下 5-8 年政府积极推进下 2-3 年强制程度城市更新相关政策文件中没完全遵循自愿原则，100%对于少数不服从改造的，可以通过行政征收、行政有具体的强制性条款或高比例同意方可实施处罚等程序强制执行三者联系城市更新包括旧城改造、棚 旧城改造是城市更新的一棚户区改造归属于广义的户区改造种形式旧城改造范畴资料来源：龚奥等快速城市化地区土地整治模式研究，公开资料整理，华西证券研究所需要注意的是，城市更新在不同阶段有着不同的发展意义。最初的城市更新内容以简单的推倒重建为主，而现在随着城市发展和居住

26、方式的巨大变迁，人们对于居住环境、城市生态的需求也越来越高。特别是目前中国的经济转型正在由高速度转向高质量，这也要求城市更新的发展趋势与之相吻合，走向更具内涵的高质量发展阶段，为人民的美好生活贡献更多力量。中国早期提到的概念更多是“三旧”改造，意指通过对旧城镇、旧厂房、旧村庄改造，释放大量土地，满足开路、盖楼的需求。但城市发展并不是通过一对一进行土地置换的方式来拓展空间，更需要对产业结构进行升级换代，这样才能保持社会、经济的可持续发展。因此，现在的城市更新与以前相比，更加注重城市整体空间规划请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明819626187/21/2019022816:59证券研究报告|行

27、业深度研究报告 和土地利用、资源配置的均衡以及人居环境的改善等。城市更新的内容和模式，越来越趋向多样化和丰富化。图 1 棚改、旧改、城市更新三者关系图资料来源：公开资料整理，华西证券研究所所以我们发现，城市更新的相关理论与内涵存在着一个不断迭代演进的过程。若将现在的城市更新与旧改进行对比，城市更新的方式已经不仅仅局限于以前拆除重建，也就是大众认知中的旧城改造了，而是超越了旧改以物质形态改造为主的范畴。其内涵已扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新与升级等多方面的内容，实质上是对城市空间结构的重新布局、土地资源的重新开发、经济利益的重新分配和区域功能的重新塑造。当然，旧改与棚改虽同以拆旧建新模

28、式为主，两者间还是存在明显不同的。棚改的概念晚于旧改提出，改造对象为城镇中不符合整体居住水平的危旧住房，即对于旧改当中使用年限较久、房屋质量较差、建筑安全隐患较多、使用功能不完善、配套设施不齐全等亟需改善居住条件的成片旧住宅区，符合棚户区改造政策的，按照棚户区改造相关规定实施改造。总之，现在的城市更新包括旧城改造、棚户区改造。旧城改造是当代城市更新的一种形式，棚户区改造归属于广义的旧城改造范畴。请仔细阅读在本报告尾部的重要法律声明919626187/21/2019022816:59证券研究报告|行业深度研究报告 2.城市更新的政策演变与对比存量时代崛起的首要条件在于增量市场的供求缺口矛盾，也就

29、是城市中可开发资源约束下的新房供给不足与需求持续增长之间的矛盾。特别在热点一、二线城市，因其各方面的优越性不断吸引着外地人口进入，人口净流入量长期处于高位使得这些城市的住房供需矛盾已十分突出。在此背景下，通过城市更新激活城市存量土地、满足人民住房需求对于提升城市的未来发展空间意义重大。而城市更新作为当前城市存量发展的重要途径，强调用综合的、整体性的观念和行动计划来解决城市存量发展过程中遇到的各种问题，促进城市可持续发展。事实上，过去我国城市化的快速发展虽然推动了城市空间的扩张，但也造成了中心城区土地开发强度的饱和，使得城市的配套功能和空间承载能力并未得到明显提升。而现在，以旧城改造为主的存量市

30、场不断受到国家及地方利好政策的支持。2013 年，中央城镇化工作会议明确提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”“由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”等政策方针，从而将城市更新工作提高到了国家战略高度。2015 年，中央城市工作会议再次指出城市“要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”。近年来，国土部门也相继发布有关“严格控制城市建设用地规模”的多项通知，设法利用好城市现有已建设土地，而非继续圈地开发成为城市建设的大势所趋。因此，如何科学全面地理解城市更新的内涵，建立起完善的城市更新制度体系，有效推进城市更新工作的有序开展，是新常态下各大城市亟

31、待解决的现实问题与重大挑战。2021 年 3 月，李克强总理在政府工作报告中提出深入推进以人为核心的新型城镇化战略，加快农业转移人口市民化，常住人口城镇化率提高到 65%，发展壮大城市群和都市圈。实施城市更新行动，完善住房市场体系和住房保障体系，提升城镇化发展质量。政府投资更多向惠及面广的民生项目倾斜，新开工改造城镇老旧小区 5.3 万个，提升县城公共服务水平。我们认为，未来中国人口和经济会持续集中，城市群都市圈将是未来的城市格局。在此基础上，大中城市人口将持续增加，新增城镇人口的住房需求人有较大空间。因此，盘活存量用地，提高土地利用效率将是未来新型城镇化战略的重要一环。城市更新的力度将持续加大，从而释放城市土地活力，促进城镇化高质量发展。表 4 我国主要的城市更新全国性政策出台时间出台单位政策名称主要内容2013.07国务院中共中央政2013.11治局国务院关于加快棚户区加快推进各类棚户区改造，重点推进资源枯竭型城市改造工作的意见（国发及独立工矿棚户区、三线企业集中地区的棚户区改201325 号）造，稳步实施城中村改造