“大国财政”系列之九：财税改革十年-20221121-国金证券-17正式版.doc

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1、2022 年 11 月 21 日证券研究报告宏观经济组“大国财政”系列之九宏观专题研究报告赵伟分析师 SAC 执业编号：S1130521120002 zhaow 杨飞分析师 SAC 执业编号：S1130521120001 yang_fei 侯倩楠 联系人houqiannan财税改革十年作为宏观调控的重要抓手，财税政策近十年进行了一系列深化改革；厘清其逻辑与脉络或有助于市场理解当前政策、研判未来。本文系统梳理，可供参考。n 中央加强财政资源统筹是财税改革重点之一，对当前财税制度有深远影响中央加强财政资源统筹是近十年财税深化改革的重要特征之一，在增值税等税种、财税征收、央地分成等方面均有推进。十年

2、来，税收收入从 2013 年的 9.5 万亿元增加到 2021 年的 15.5 万亿元，年均增长 6.8% ，为经济发展、政策发力提供了财力保障。财政资源统筹力度的加强，为结构性减税降费等国家重点政策奠定财力和制度基础；征管体制的优化也为政策推进、税收牵引等提供了保障。财政资源统筹力度的加强，有助于减税降费、收支预算管理等政策推进。其中，“营改增”的税种改革降低了以增值税为主体的间接税税负，2021 年间接税占税收比例为 60.8%、相较 2012 年下降近 10 个百分点；“五五分成”等变化也稳定了央、地财力格局、为减税降费打下财力基础；而财税征管等改革从制度和技术上均加强了中央对财税资源的

3、统筹，有助于收支预算管理的规范化、透明化。n 央、地财政权责划分逐步明确下，中央对地方财力支持力度增强、结构优化财税收入统筹加强下，央、地财政支出权责划分的重要性凸显。财税改革围绕事权和支出责任相适应原则，推出基础公共领域划分清单等。从支出结构看，中央事权主要集中在外交、国防、粮油物资储备等领域，支出占比超六成；共同事权主要集中在交通运输、社保就业等，相关领域共同事权转移支付占比约 30%；转移支付支持下，地方承担较多事权，在民生、基建等领域支出占比在九成左右。随着财政权责厘清，中央对地方财力支持力度增强，重点体现在转移支付改革方面。2012 年以来，转移支付持续加码及结构优化，增强了地方财政

4、统筹和支配能力。2022 年，中央对地方转移支付预算规模近同比增长 18%，占地方一般财政收入比例为 46%、相较 2012 年提升约 3 个百分点；从结构来看，2021 年，一般性转移支付占总转移支付比重达 91%、较 2012 年提升超 40 个百分点。n 财权事权不匹配导致的地方债务问题加快化解，地方“举债”逐渐规范化财税改革推动财权事权不匹配导致的地方债务问题加快化解，同时规范地方举债行为。2015-2018 年，地方发行近 12 万亿元臵换债，将存量债务基本臵换完毕；2021 年起，隐债化解也加速推进，部分地区开展全域无隐性债务试点。“堵后门”但“开前门”，地方债成为稳增长的重要支撑

5、；2015 年以来，地方债净融资占政府净融资占比均在 40%以上，2022 年前 10 月占比抬升至 83%。存量债、隐债的“显性化”与地方举债加速，使得地方债务偿付和管理问题逐渐凸显。2015 年以来，地方债偿付压力持续抬升，付息支出占地方本级广义财政收入比由 0.4%抬升至 2022 年的 6.3%。为此，相关应对政策陆续出台，一方面中央通过优化限额分配、探索政府偿债备付金制度等防范债务风险；另一方面，地方亦通过强化资金与项目协调、加强支出回收管理等提升债务资金使用效率。风险提示：政策效果不及预期，疫情反复。- 1 -敬请参阅最后一页特别声明“大国财政”系列内容目录1.财税改革十年41.1

6、、中央加强财政资源统筹是财税改革重点之一，对财税制度影响深远41.2、央、地财政权责划分逐步明确下，中央对地方财力支持力度增强61.3、财权事权不匹配导致的债务问题加快化解，地方举债逐渐规范化92.政策跟踪132.1、中央政策会议跟踪：132.2、重要文章及新闻发布会：132.3、各类文件和法规：14风险提示：16图表目录图表 1：近十年，财税体制深化改革逐步推进4图表 2：财税体制改革围绕税制改革、政府间财政关系、地方债务等方面进行 4图表 3：近十年，税种、税收征管、税收分成等制度改革完善5图表 4：近十年，税收收入平稳增长5图表 5：央、地税收分成划分5图表 6：“营改增”以来增值税税率

7、不断调减6图表 7：近十年，间接税占税收比重逐渐降低6图表 8：十年间，税收征管深化改革由合作到合并，再到合成6图表 9：央、地财政支出权责划分逐渐明确7图表 10：2021 年央、地一般财政支出结构7图表 11：转移支付制度随着财政事权的明确进一步完善7图表 12：近年来，央、地转移支付力度增强7图表 13：一般性转移支付提升下地方财政统筹能力增强8图表 14：2021 年中央对地方转移支付结构图8图表 15：近年来，基层财政转移支付增速高于总体8图表 16：2022 年，省以下财政体制改革进一步推进8图表 17：2022 年，直达资金占比进一步提升9图表 18：中央直达资金主要投向保障基本

8、民生支出等9图表 19：2014 年以来两轮地方债务化解相关制度9图表 20：2015 年-2019 年地方发行臵换债化解债务10图表 21：财政部提出六大地方化债方式10图表 22：近十年地方隐性债务增速放缓10图表 23：地方通过发行特殊再融资券偿还政府债务10图表 24：去年底以来化债政策强调遏制增量、化解存量10- 2 -敬请参阅最后一页特别声明“大国财政”系列图表 25：近十年，地方政府性债务管理逐渐规范、完善11图表 26：地方债是补充财政收入的重要方式11图表 27：2018 年以来地方新增专项债明显扩张11图表 28：2022 年地方债付息占地方财政收入明显抬升12图表 29：

9、2021 年审计报告显示专项债管理存在问题12图表 30：近期地方债务相关政策侧重防范风险、提升资金使用效率等12图表 31：近期政中央政策、会议13图表 32：近期重要文章及新闻发布会14图表 33：近期重要文件、法规等15- 3 -敬请参阅最后一页特别声明mNsPsPsMyQrMzQoPmQqOxO7NbP7NsQrRmOpNkPrQnMjMnPnP7NrQsOxNtQmNvPnOqP“大国财政”系列1.财税改革十年作为全面深化改革的重要一环，财税体制改革对其他领域改革起到先进性、示范性和引领性作用，是上承国家战略、下接民生、市场主体的关键一环1。十八大以来，财税体制改革在预算管理、税制、

10、政府间财政关系、地方债务管理四大方面均有涉及。本文基于财政收入、支出及负债三方面，尝试梳理十年财税体制改革政策脉络，或有助于市场理解当前政策、研判未来。图表 1：近十年，财税体制深化改革逐步推进20132014201720192022十八届三中全会：明确事权、改革税中共中央政治局会制、稳定税负、透议：深化财税体制明预算、提高效率， 改革的目标是建立建立现代财政制统一完整、法治规度范、公开透明、运行高效，有利于优全国财政工作会议： 化资源配臵、维护深化财税体制改革， 市场统一、促进社健全财力与事权相会公平、实现国家匹配的财政体制，长治久安的可持续完善预算管理制度， 的现代财政制度。推进税收制度改

11、革。全国财政工作会 中央经济工作 全国财政工作会议：议：建立健全财 会议：积极的 财政部部长刘昆指税政策体系和制 财政政策要大 出深入推进财税体度安排。 深化税 力提质增效， 制改革，加强财政收制度改革，形 更加注重结构 政策调节，促进经成税法统一、税 调整。 济持续稳定恢复。负公平、调节有度的税收制度体系。来源：政府网站、财政部国金证券研究所图表 2：财税体制改革围绕税制改革、政府间财政关系、地方债务等方面进行预算管理改革关于全面实施预算绩效管理的意见关于进一步深化预算管理制度改革的意见全面推开营改增试点后调整中央与地方增税矿产资源权益金制度改革方案值税收入划分过渡方案深制关于全面推开营业税

12、改征增值税试点的通知化改关于稳妥有序做好社会保险费征收有关工全财革税国税地税征管体制改革方案作的通知面体深制政关于推进中央与地方财政事权和支出责任划化改府分改革的指导意见关于印发公共文化领域中央与地方财政事权改革间和支出责任划分改革方案的通知革总财关于进一步推进省以下财政体制改革的指导体政意见方关办公厅关于发自然资源领域中央与地方财政案系国务院关于改革和完善中央对地方转移支付事权和支出责任划分改革方案的通知改制度的意见革地地方政府一般债券发行管理暂行办法方债关于加强地方政府性债务管理的意见改地方政府专项债券发行管理暂行办法革顶层设计部分代表文件部分实施细则来源：政府网站、财政部、国金证券研究所

13、1.1、中央加强财政资源统筹是财税改革重点之一，对财税制度影响深远中央加强财政资源统筹是近十年财税深化改革的重要特征之一，在增值税等税种、财税征收、央地分成等方面均有推进。十年来，税收收入平稳增长，从 2012 年的 11 万亿元增加到 2021 年的 17 万亿元，年均增长 6.2%，为经济发展、政策发力提供了财力保障。财政资源统筹力度加强、分成改革及税种制1 马海涛等：2022，党的十八大以来我国财税改革的重大成就、理论经验与未来展望，管理世界2022 年第 10 期- 4 -敬请参阅最后一页特别声明“大国财政”系列度的完善，为结构性减税降费等国家重点政策奠定财力和制度基础；征管体制的优化

14、也为相关政策推进、税收政策牵引作用的发挥提供了有力保障。图表 3：近十年，税种、税收征管、税收分成等制度改革完善改革方向文件/会议时间主要内容关于全面推开营业税改征2016年 3月在全国范围内全面推开营业税改征增值税（以下称营改增）增值税试点的通知试点.由缴纳营业税改为缴纳增值税.税种中华人民共和国个人所得2019年 1月新增子女教育、继续教育、大病医疗、住房贷款利息、住房税法实施条例租金、赡养老人 6 项专项附加扣除。中华人民共和国企业所得2022 年 11 月进一步细化了企业所得税适用范围、实施标准。税法实施条例深化国税、地税征管体制2015年 12 月中央税由国税部门征收，地方税由地税部

15、门征收，共享税的改革方案征管职责根据税种属性和方便征管的原则确定。税收征管中共中央关于深化党和国2018年 2月统筹优化地方机构设臵和职能配臵，构建从中央到地方运行家机构改革的决定顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。国税地税征管体制改革方2018年 7月改革国税地税征管体制，合并省级和省级以下国税地税机案构，划转社会保险费和非税收入征管职责。全面推开营改增试点后调中央分享增值税的 50%，地方按税收缴纳地分享增值税的整中央与地方增值税收入划2016 年 4 月50%；中央上划收入通过税收返还方式给地方，确保地方既分过渡方案有财力不变。财税分成矿产资源权益金制度改革2017年 4月矿业权出让收益

16、中央与地方分享比例确定为 46，矿业权方案占用费中央与地方分享比例确定为 28。实施更大规模减税降费后保持中央与地方“五五”分担比例不变，调整完善增值税留调整中央与地方收入划分改2019年 10 月抵退税分担机制，后移消费税征收环节并稳步下划地方。革推进方案来源：国家税务总局、国金证券研究所图表 4：近十年，税收收入平稳增长(万亿元)历年税收收入规模201510502019201220132014201520162017201820202021地方税收收入中央税收收入来源：Wind、国金证券研究所图表 5：央、地税收分成划分税收划分具体税种中央税消费税、关税、海车辆购臵税、船舶吨税等城镇土地使

17、用税、房产税、车船税、环境保护税、烟叶税、契地方税税、耕地占用税增值税：海关代征增值税归中央政府，其余部分中央50%、地方50%；企业所得税：中央企业所、地方银行和外资银行及非银行金融企业、铁道部门、各银行总行、各保险总公司等缴纳部分为中央所有，其余部分中央60%、地方40%；个人所得税：储蓄利息所得的个人所得税归中央政府，其余部央地共享税 分中央60%、地方40%；资源税：水资源10%归中央、90%归地方，海洋石油企业缴纳部分归中央所有，其余部分归地方城市维护建设税：中国国家铁路集团、各银行总行、各保险总公司集中缴纳部分归中央所有，其余归地方印花税：证券交易印花税归中央，其余归地方来源：国家

18、税务总局、国金证券研究所税种改革中，“营改增”影响深远，不仅降低了以增值税为主体的间接税税负，同时进一步稳定了央、地财力格局。2017 年以来，增值税税率“四档变三档”2，并且对部分行业试行留抵退税、统一小规模纳税人标准；2020 年疫情冲击下，留抵退税政策扩大部分先进制造业全额退还增量留抵税额范围。增值税税负持续降低带动间接税占总税收比例持续下降、2021 年相较 2012 年下降近 10 个百分点为 60.8%。2022 年稳增长加码下，增值税留抵退税力度创历史新高、前 11 月退税金额已达 2.3 万亿元3，为保市场主体提供有力支撑。2 2017 年，增值税税率结构取消取消 13%的增值

19、税税率，将原来适用该税率的行业“下移”到 11%税率这一档中，其他 17%、11%、6%档次税率保持不变。3 - 5 -敬请参阅最后一页特别声明“大国财政”系列图表 6：“营改增”以来增值税税率不断调减部分行业增值税税率18%16%14%12%10%8%2016年2017年2018年2019年制造业等 农产品、天然气等 交通运输业、建筑业等来源：国家税务总局、国金证券研究所图表 7：近十年，间接税占税收比重逐渐降低(%)10090807060504030201002012201320142015201620172018201920202021直接税间接税来源： Wind、国金证券研究所税收征管

20、深化改革下，国税、地税合并，部分非税收入征管职责划转等也在一定程度上加强中央对财政资源监管，为规范预算收支奠定基础。2015 年以来，国税、地税由深度合作、到机构合并、到现在的系统化升级 “合成”，税收征管改革从制度和技术上均加强了对财税资源的统筹力度；与此同时，社保费用、土地出让费用等非税收入转由税务部门征收，也有助于收支预算管理的规范化、透明化。图表 8：十年间，税收征管深化改革由合作到合并，再到合成中央政策具体落实2015年12月深化国税、地税征 管体制改革方案2018年7月国税地税征管体制改革方案2021年3月关于进一步深化税收征管改革的意见国税、地税进一步加强 “ 合作”，推动服务深

21、度融合、执法适度整合、信息高度聚合省级及以下国税、地税机构“合并”推动税收征管“合成”，推进执法、服务、监管系统优化，推进业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的融合升级部门合并：2018年7月国税地税合并。全国省市县乡四级新税务机构全部挂牌。征管职责划转：2018年7月原由税务部门或人社局收取的社会保险费确定统一划转给税务部门2019年1月原由财政部驻地方财政监察专员办事处负责征收的国家重大水利工程建设基金等项目划转税务部门2020年1月原由所在地县级水行政主管部门等负责征收的水土保持补偿费等项目划转税务部门2021年1月原由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入等项目划转税

22、务部门来源：国家税务总局、国金证券研究所1.2、央、地财政权责划分逐步明确下，中央对地方财力支持力度增强财税收入统筹加强下，央、地支出权责划分的重要性凸显。近年来，财税改革围绕建立事权和支出责任相适应的制度，先后推出医疗、教育等公共领域划分清单，共同事权权责划分逐渐明确。从支出结构看，中央事权主要集中在外交、国防粮油物资储备等，在相关领域支出占比超 60%；共同事权主要集中在交通运输、社保就业等，相关领域共同事权转移支付占比约 30%；转移支付支持下，地方承担较大较多事权，在民生、基建等领域支出占比在九成左右。- 6 -敬请参阅最后一页特别声明“大国财政”系列图表 9：央、地财政支出权责划分逐

23、渐明确改革方向时间政策2014年7月深化财税体制改革总体方案总方案2016年8月关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见公共服务2018年2月基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案教育2019年5月关于印发教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知文化2020年6月关于印发公共文化领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知环境2020年6月关于印发生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知自然资源2020年7月办公厅关于印发自然资源领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知应急救援2020年7月关于印发应急救援领域

24、中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案的通知来源：政府网站、财政部、国金证券研究所图表 10：2021 年央、地一般财政支出结构2021年主要财政支出项资金来源结构100%80%60%40%20%0%外 国 粮 付 金 科 其 灾 公 国 住 一 交 文 节 资 教 社 商 农 卫 城交 防 油 息 融 学 他 害 共 土 房 般 通 体 能 源 育 保 业 林 生 乡物支监技支防安资保公运传环勘就服水健社资出管术出治全源障共输媒保探业务康区服业务 中央本级财政支出地方财政支出(剔除共同事权转移支付) 共同事权转移支付来源：财政部、国金证券研究所随着财政权责厘清，中央对地方财力支持力度增强，

25、重点体现在转移支付改革方面。2016 年“营改增”全面推行对地方财力产生一定影响，但转移支付规模及占地方财政收入比例抬升，对地方财力形成了有效补充。2022 年中央对地方转移支付预算规模近 9.8 万亿元、同比增长 18%，占地方一般财政收入比例增至 46%、较 2012 年提升约 3 个百分点。同时，转移支付结构优化，2021年一般性转移支付占比较 2012 年提升近 40 个百分点至 91%，有助于增强地方财政统筹和支配能力。图表 11：转移支付制度随着财政事权的明确进一步完善时间政策内容完善一般性转移支付增长机制，增加一般性转移支付关于深化预算管理制度规模和比例，逐步将一般性转移支付占比

26、提高到60%以2014年10月上；明显增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困改革的决定地区的转移支付；中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。属于中央地方共同事权的，由中央和地方共同分担支出国务院关于改革和完善责任，中央分担部分通过专项转移支付委托地方实施。属于地方事权的，由地方承担支出责任，中央主要通2015年2月中央对地方转移支付制度过一般性转移支付给予支持，少量的引导类、救济类、的意见应急类事务通过专项转移支付予以支持，以实现特定政策目标。促进转移支付与财政事权和支出责任划分相适应，加大国务院关于深化财政转转移支付资金统筹力度，进一步清理整合专项转移支2016

27、年12月移支付制度改革情况的报付，逐步取消竞争性领域专项，建立健全专项转移支付告设立、定期评估和退出机制，不断强化转移支付管理，推动地方完善财政转移支付制度。在保持现行财政体制、资金管理权限和保障主体责任基2021年3月关于进一步深化预算管本稳定的前提下，稳步扩大直达资金范围。完善直达资理制度改革的意见金分配审核流程，加强对地方分配直达资金情况的监督，确保资金安排符合相关制度规定、体现政策导向。来源：财政部、国金证券研究所图表 12：近年来，央、地转移支付力度增强(万亿元)2448%2046%1644%1242%840%438%036%20122013201420152016201720182

28、019202020212022E中央对地方转移支付地方本级财政收入 中央转移支付占比(右轴)来源：财政部、国金证券研究所- 7 -敬请参阅最后一页特别声明“大国财政”系列图表 13：一般性转移支付提升下地方财政统筹能力增强央地转移支付结构100%90%80%70%60%50%40%30%20%10%0%201220132014201520162017201820192020202120202021一般性转移支付专项转移支付来源：财政部、国金证券研究所图表 14：2021 年中央对地方转移支付结构图中央对地方转移支付一般性转移支付(7.5万亿元)专项转移支付(0.74万亿元)均衡性转移支付(1.9万亿元；25%)基建支出(4536亿元；61.3%)共同财政事权转移支付(3.4万亿元；45%)土地指标跨省域调剂收