我国工程建设领域拖欠工程款问题对策研究_郝生跃.docx

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1、 我国工程建设领域拖欠工程款问题对策研究 郝生跃，刘玉明 (北京交通大学经济管理学院，北京 100044) 摘要：工程建设领域拖欠工程款问题已经对我国的经济和社会发展产生了严重影响。本文首先分析了我国工 程建设领域拖欠工程款问题的基本特怔，在此基础上，从加快工程建设领域中的社会信用体系建设、完善政府相 关主管部门的市场监督机制、加快建立以工程担保和保险为主要内容的工程风险管理制度、合理界定基础设施 项目的经营属性、改革政府投资项目的投融资体制、积极开展政府工程项目的市场化运作、降低商品住房的空置 率、拓宽房地产开发项目的融资渠道等八个方而提出了具体解决对策。 关键词：拖欠工程款；社会信用体系；

2、工程风险管理 ;投融资体制 中图分类号： F407. 9文献标识码： A文章编号 ： 1002 9753 (2005)05 0083 06 Countemeasures against Default Payment ProbIan s in China s Construction Sector HA Sheng yue LU Yu ming (School ofEconcmics and ManaganenJ Beijing Jiaotong University Beijing 100044 China) Abstract The probIon of construction paym

3、ent defeult in construction field has produced serious influence on econcmic and social development in China At flrsj tiiis paper points out Ihe basic characteristics of pa3ment defeult in construction field tiien puts fowaid detailed countEimeasuies firm eight aspect which consists of speeding up e

4、stablishing the social credit systan strengtiieniagmaiketmanaganent and supervisioi; expediting establishing construction risk man- agment systrni thatmainly include construction guarantee and insurance rational dividiag the infrastructure projects according to the irm a ike ting attribute refoming

5、investnent and financing systrni of goveirment project actively canying out market operation of infrastructure project widening financing channels of real estate development project decreasing the vacancy rate of canmercial houses Key word constiuction pa3mentdefeul: credit systan； project riskmanag

6、anen; financing systrni 一、引言 拖欠工程款是我国工程建设领域的老大难问 题，这一问题不仅在房地产行业十分突出，在交 通、能源、城市基础设施等的建设中也十分突出。 由于工程施工处于建设供应链的下游，工程款的 拖欠会直接导致建筑施工企业对其上游供应商、 分包商、制造商的应付款的拖欠，还会导致企业拖 欠农民工工资问题的加剧。特别是各级政府主导 的道路、交通、能源等项目，由于规模大，涉及面 广，工程款拖欠导致的问题就更为严重。因此工 程建设领域拖欠工程款问题不仅是一个经济问 题，更是一个社会问题，它严重制约着国民经济的 健康协调发展，还危及社会稳定。自 2002年以来， 工程

7、建设领域拖欠款问题引起了党中央、国务院 的高度重视。 2003年年底国务院出台了国务院 办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的 通知，通知要求用三年时间基本解决这一问 题。 2004年 1月建设部等八部委出台了关于贯彻 国务院办公厅关于切实解决建设领域拖欠工程 款问题的通知的实施意见。 200_ 8月建设部 收稿日期： 2005 05 08 基金项 0 :国家软科学研究计划项 0 (2004DGS3B035 ) 作者简介：郝生跃 （ 1967 )，男，内蒙古固阳人，北京交通大学经济管理学院副教授，博士。 出台了关于在房地产开发项目中推行工程建设 合同担保的若干规定（试行）的通知。 2004

8、年 10 月，财政部、建设部联合出台了关于建设工程价 款结算暂行办法的通知。在各级政府的努力下， 2004年拖欠工程款问题虽有所好转，但作为工程 建设领域的 “ 第一顽症 ” ，拖欠工程款问题非一朝 形成，也不可能一夕解决，解决拖欠工程款问题必 将任重而道远。因此，研宄工程建设领域拖欠工 程款问题的解决对策，对促进我国工程 建设事业 的健康发展和维护社会的稳定具有重要现实意 义。 二、当前我国工程建设领域拖欠工程款问题 的基本特征 (一戒国工程建设领域拖欠工程款数额巨大 2世纪 90年代以来，由于受多方面因素的影 响，工程建设领域拖欠工程款问题愈演愈烈。据 初步统计，1996年年末，全国建筑业

9、企业被拖欠工 程款已达到 1360亿元。截止到 2003年底，全国建 筑业企业被拖欠工程款 3670亿元，比上年底增加 304亿元。表 1为 1996年以来建筑业企业被拖欠 工程款的情况 m。从表中可以看出， 2002年，拖欠 工程款增长速度高达 20. 8%， 2003年由于采取了 清欠拖欠工程款的措施，增长速度降到9%。 2002 年和 2003年拖欠工程款对建筑业的影响深度分别 为 18. 2%和 15. 9%。 表 1近年来建筑业企业被拖欠工程款的情况 年份 被拖欠 工程款 (亿元 ） 建筑业 总产值 (亿元 ） 建筑业 增加值 (亿元 ） 被拖欠 工程款增长 速度（ ) 拖欠款 影响

10、深 度（ ) 2003 年 3670 23084 8166 9. 0 15. 9 2002 年 3366 18527 7047 20. 8 18. 2 2001 年 2787 15362 6462 13. 2 18. 1 1999 年 2221 11153 5350 15. 1 19. 9 1998 年 1930 10062 4974 / 19. 2 1996 年 1360 8282 / / 16. 4 注 :拖欠工程款景 如向深度 =拖欠工程款 +当年建筑业总产值 100% (二键设工程竣工项目是被拖欠工程款的重 点项目 由于承发包双方对竣工项目在工期延误、工 程质量、工程变更、合同洽商、结

11、算标准等方面难 以达成一致意见，导致竣工项目工程款结算被一 拖再拖，有的甚至长达几年，成为被拖欠工程款的 重点项目。据初步统计，到 2003年底，工程建设领 域已竣工项目拖欠工程款 1760亿元，占拖欠款总 量 3670亿元的 48%。尽管 2004年加大了清理拖 欠工程款的力度，但截止到 2004年 8月，全国已竣 工项目拖欠工程款还有约 1100亿元没有偿还，占 拖欠总额的 62%。 G )政府投资项目和房地产开发项目是拖欠 工程款的主要来源 据初步统计，政府投资项目和房地产开发项 目是拖欠工程款的主要来源。到 2003年年底，在 全国已竣工项目拖欠工程款总额 1760亿元中，政 府投资项

12、目拖欠 640多亿元，房地产开发项目拖欠 470多亿元，分别占 37%和 27%。 (四）大中型建筑业企业是被拖欠工程款的重 点对象 截至 2003年底，特、一级建筑业企业被拖欠工 程款 2242亿元，比上年底增长了 15. 5%，比重由 上年底的 57. 7%上升为 61. 1%。二级建筑业企业 被拖欠工程款 820亿元，增长 17. 8%，比重由上年 底的 20. 7%上升为 22 4%。表 2是大中型建筑业 企业被拖欠工程款的情况 m。从表中可以看出， 2003年底，大中型建筑业企业被拖欠工程款占拖 欠款总额的比例达到 83. 5%。 表 2大中型建筑业企业被拖欠工程款的情况 企业分类

13、被拖欠工程款 (亿元 ） 增长 速度 (% ) 比重（ ) 2003 年 2002 年 2003 年 2002 年 特级、一级 建筑业企业 2241. 67 1940. 72 15. 5 61. 1 57. 7 二级建筑业企业 820. 24 696. 10 17. 8 22 4 20. 7 总计 3669. 53 3365. 62 9. 0 100. 0 100. 0 (五）股份制和私营建筑业企业被拖欠工程款 增长较快 表 3 2002年和 2003年按经济类型划分的 建筑业企业被拖欠工程款情况 企业类型 被拖欠工程款 (亿元 ） 增长 速度 (% ) 比重（ ) 2003 年 2002 年

14、 2003 年 2002 年 国有企业 1317. 81 1313. 11 0. 4 35. 9 39. 0 集体企业 381. 09 439. 31 -13. 3 10. 4 13. 1 股份制企业 1598. 03 1320. 74 21. 0 43. 5 39. 2 私营企业 325. 12 252. 88 28. 6 8. 9 7. 5 港澳台商投资企业 15. 12 16. 13 一 6. 3 0. 4 0. 5 外商投资企业 20. 73 12 57 64 9 0. 6 0. 4 总计 3669. 53 3365. 62 9. 0 100. 0 100. 0 表 3是 2002年和

15、 2003年按经济类型划分的 建筑业企业被拖欠工程款情况 111。从拖欠款总量 来看，国有和股份制建筑业企业仍是被拖欠大户， 分别占拖欠款总量的 35. 9%和 43. 5%。但从增长 速度上看，国有和集体建筑业企业清欠效果比较 明显。国有建筑业企业被拖欠工程款仅增长 0.4%，集体企业下降 13. 3%。而同期股份制建筑 业企业增长 21%，比重提高了 4. 3个百分点。私 营建筑业企业增长 28. 6%，比重提高了 1. 4个百 分点。 施欠工程款形成了错综复杂的债务链， 破坏了正常的社会经济秩序 由于长期拖欠工程款，导致与工程建设相关 的单位之间形成了一个错综复杂的债务链（如图 1 所示

16、）。这样的一条债务链像毒瘤一样向社会生 活的每个角落蔓延，严重阻碍着社会生产的正常 进行，甚至威胁社会稳定。据 2002年建设部对建 筑业部分企业调查结果显示，全国 25106家建筑业 企业被拖欠工程款 2475亿元，这些企业又拖欠分 包企业工程款 382亿元、材料设备购置款 637亿 元、农民工工资 183亿元，共 1202亿元，占其被拖 欠 工 程 款 的 6%。 (注：箭头指向为债务链的流向） 图 1工程建设领域拖欠工程款所产生的债务链 三、解决工程建设领域工程款拖欠问题的对 策研宄 (一）加快社会信用体系的建设，促进社会信 用的发展，是解决工程建设领域拖欠工程款问题 的长远之策 诚信是

17、市场经济的基础，是市场经济健康发 展的前提。建立一个完善的社会信用体系，促进 社会信用的发展，形成 “ 失信者受罚，守信者受奖 ” 的社会监督激励机制，是彻底解决工程建设领域 拖欠工程款问题的长远之策。 作为社会信用体系的一个子系统，工程建设 领域中的社会信用体系，可先由建设部牵头，组织 铁道部、交通部等相关部委和建设银行、工商银行 等商业银行参与的基础上建立。具 体内容包括 : (1健立工程建设行业的行为标准。 （ 2)建立工程 建设领域信用档案，包括企业或专业从业人员的 基本情况、业绩及行为等。（ 3)建立企业信用评价 指标体系，主要包括三个方面： 对主体行为能力 的评估 ; 对主体意志能

18、力的评价 ; 对主体附加 信用能力的评价。 （ 4)建立信用评级制度。首先 要建立统一的权威评级标准和科学的评估系统， 使市场主体的信用得到客观评价；其次要成立专 业的信用评估机构，对数据信息进行提炼和加工， 分析量化数据指标，评价市场主体的信用程度，满 足市场需求。 （ 5)定期通过媒体向社会公布企业 信用评级指数。 仁）政府相关主管部门应完善市场监督机 制，加强市场监管力度，严防因不规范的市场行为 产生的拖欠工程款问题 21 工程建设领域拖欠工程款归根到底是建筑市 场不规范运行的必然结果。因此，要解决拖欠工 程款问题，必须首先规范建筑市场的运行秩序。 而政府相关主管部门作为监管市场运行的

19、“ 裁判 员 ” ，应完善市场监督机制，加强市场监管力度，确 保建筑市场的规范有序。具体内容包括： （ 1)严格 工程建设项目立项和建设程序的审批。对没有资 金来源或资金没有落实的项目，业主有拖欠工程 款记录以及在申请立项和办理规划、施工许可时 仍未结清的项目，不得批准立项及办理规划、施工 许可。 （ 2)严格执行建筑业企业市场准入和清出 制度，完善企业资质管理办法，有效控制建筑业企 业数量和从业人员总量，遏制建筑市场的恶性竞 争，保证建筑市场的有序竞争；同时，要严格审批 房地产开发企业，加强资质管理，避免自有资金不 足的房地产企业进入市场。 （ 3)加强对项目业主 行为的监管力度。严厉打击违

20、反法定建设程序、 无证施工、规避招标、肢解招标、签订假合同、拖欠 工程款等行为，促进市场规范有序。 （ 4)建立解决 拖欠农民工工资问题的长效机制。包括建立健全 建筑业企业工资支付监控制度和企业劳动保障诚 信制度，促使企业诚实守信，依法及时支付农民工 工资。 （ 5 X建全建设领域法律法规体系，加快研宄 制定解决工程建设领域拖欠工程款问题的法律制 度。 2004年建设部、财政部出台了关于在房地产 开发项目中推行工程建设合同担保的若干规定 (i式行） 和建设工程价款结算暂行办法，为进一 步规范建筑市场主体行为和规范建设工程价款结 算活动，减少拖欠工程款问题提供了一定的法律 依据。 (H )加快建

21、立以工程担保和保险为主要内容 的工程 风险管理制度，用市场经济的手段降低拖 欠工程款的风险 w 建立以工程担保和保险为主要内容的工程风 图 2建设工程风险管理制度的核心内容 险管理制度（见图 2 X采用市场经济的手段，约束 建筑市场各方主体的行为，规范市场经济条件下 的信用关系和契约关系，能够最大程度地降低拖 欠工程款的风险。具体内容包括： （ 1)积极推行以 业主工程款支付担保、承包商履约担保、分包工程 款支付担保和劳动者工资支付担保为重点的工程 担保制度。 （ 2路 R极推行以建筑工程一切险、安装 工程一切险、建筑职工意外伤害险、工程质暈保修 保险为重点的工程保险制度。 （ 3)推行工程担

22、保 和保险制度应该先以房地产开发领域为重点。因 为这个领域的市场秩序比较混乱，拖欠工程款问 题比较严重。 （ 4院善建筑法，将实行工程担保 和保险制度的内容补充进去，进一步明确解决拖 欠工程款问题的法律依据。 (四洽理界定交通、能源与城市基础设施等 项目的经营属性，拓宽融资渠道，是解决政府投资 项目拖欠工程款问题的治本之策 161 现行的政府投融资体制造成了交通、能源与 城市基础设施项目融资渠道狭窄，建设资金严重 短缺是政府工程项目成为拖欠工程款主要来源的 根本原因。因此，合理界定交通、能源与城市基础 设施项目的经营属性，根据项目的经营属性来拓 宽政府投资项目的融资渠道，保证建设资金的充 分供

23、给，是解决政府投资项目 拖欠工程款问题的 治本之策。 具体措施包括： （ 1)运用项目区分理论，合理 界定交通、能源与城市基础设施项目的经营属性。 所谓项目区分理论，就是将项目区分为经营性与 非经营性，根据项目的属性决定项目的投资主体、 运作模式、资金渠道及权益归属等。根据交通、能 源与城市基础设施项目提供产品和服务的性质， 利用可经营系数 （ a)对其经营属性进行量化。我 们把项目的可经营系数定义为： a=V/C V是项目 全寿命期内经营收益的折现值， C是项目投资成本 和运营费用的折现值，则项目的可经营系数等于 项目的经营收益折现值与投资 成本折现值之比。 利用可经营系数的特征值对交通、能

24、源与城市基 础设施项目进行分类，大致可分为三类 : a=0表 明项目没有经营收益，属于非经营性项目 。 (X a l， 表明项目有经营收 益，且经营收益大于投资成本，属于可经营性项 目。 （ 2庇正确定位交通、能源与城市基础设施项 目经营属性的前提下，积极打破垄断，实现融资渠 道多元化。第一类非经营性项目（即 a = 0的项 目）的投资主体自然是政府部门，资金来源主要是 财政拨款、各类专项建设基金 、统借国外贷款等。 第二类准经营性项目（ I卩 （ Xl 的项目 X这类项目政府不必包揽，建设资金完全 可以由市场化运作来筹集。对于这类项目，政府 应该允许各种所有制形式的企业参与投资，确立 企业的

25、投资主体地位。这三类经营属性不 同的项 目所采用的不同投融资模式见图 3。 (五院善交通、能源与城市基础设施的政府 投资体制，规范政府投资行为，减少不规范的政府 行为所导致的拖欠工程款问题 当前，由于政府投资体制不完善，政府行为不 规范，导致了各级地方政府财政支出的软约束现 象，即不顾地方财政能力的大小盲目搞政绩工程 和形象工程，财政收入无力支撑庞大的基础设施 图 3政府投资项目的经营属性分类和投融资模式 建设支出，是造成政府投资项目成为拖欠工程款 主要来源的根本原因。因此，必须改革现行政府 投资体制，规范政府的投资行为。具体措施包括： (1)健全政府投资项目决策机制。坚持科学的决 策规则和程

26、序，提高政府投资项目决策的科学化、 民主化水平；建立政府投资项目的 “ 谁决策，谁负 责 ;谁投资，谁负责 ” 的投资风险责任机制，减少地 方政府不顾资金短缺而盲目上项目所造成的拖欠 工程款问题。 （ 2概范政府投资项目的资金管理。 要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相 应的管理办法，逐步实现政府投资项目资金管理 的科学化、制度化和规范化。包括加大政府采购 制度的改革力度，完善建设工程结算和支付管理 制度，加大国库集中支付制度的改革力度等。 （ 3) 加强政府投资项目管理，改进建设实施方式，提高 建设资金的使用效率。对非经营性政府投资项目 加快推行 “ 代建制 ” ，即通过招标等方式，选

27、择专业 化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目 投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。 (六肝展交通、能源等政府工程项目的市场 化运作，积极筹集建设资金，减少因政府基本建设 资金不足而造成的拖欠工程款问题 众所周知，交通、能源与城市基础设施项目需 要大量的建设资金，仅仅依靠政府财政资金难以 满足庞大的建设支出。借鉴发达国家在筹集基础 设施建设资金方面广泛吸引社会资金参与的成功 经验，各级政府要积极创造条件，广泛吸引社会资 金投向基础设施建设。具体措施包括： （ 1)对于具 有垄断性的基础设施项目，如公路、桥梁、隧道、机 场、发电站等项目，利用 BOT(Build Opeiate Tr

28、ansfei傳项目融资方式，吸引社会资本参与有合 理回报和一定投资回报能力的基础设施项目建 设。 （ 2)对于已经建成的政府投资项目，具备条件 的经过批准可以依法转让产权或经 营权，以回收 的资金滚动投资于社会公益等各类基础设施建 设。在目則的政朿框架下，开展 TOT (Transfer Operate Transfer)项目融资方式具有积极意义： 积极盘活国有资产，符合当前国有企业体制改革 大方向； 为拟建项目引进资金，为已建项目引进 管理，做到了有序开放； 不必等待投融资体制改 革取得进展，就可以着手操作； 只涉及经营权转 让，不存在产权、股权问题，可以避免许多争论。 (3 职极开展 AB

29、S(Asset Backed Securitization) 证券化融资方式，即以项 目所拥有的资产为基础， 以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过在 资本市场发行债券来募集资金。在交通、能源与 城市基础设施领域可以广泛应用 ABS项目融资方 式。 (七凍取各种对策降低商品住房的空置率， 加快房地产开发资金的回收，减少因商品住房积 压占用资金而造成的拖欠工程款问题 当前，我国商品住房的高空置率直接造成了 房地产开发资金的积压，降低了房地产开发资金 的周转速度，是房地产开发项目成为拖欠工程款 问题的主要原因。因此，降低商品住房的空置率， 加快房地产开发资金的回收，是解决房地产开发 项目拖欠工程

30、 款的重要对策。 具体对策包括： （ 1)改变房地产开发项目的市 场结构，增加适销对路的商品住房开发量，加快房 地产开发资金的回收； （ 2)加快商品住房二级市场 的发展。商品住房一级市场属于增量市场，而商 品住房二级市场属于存量市场，加快发展住房二 级市场对释放和提高居民购买新房的购买力具有 很大的推动作用。 （ 3 )加快商品住房金融体系的 建设，为居民购买商品住房提供有力的形式多样 的信贷支持，以满足具有不同偿债能力的居民的 信贷需求。 （ 4)加快居民住房购买货币化的改革 步伐。通过提高居民购买商品住房的货币补贴力 度和提高现有公有住房租金的 “ 双提高 ” 方式，进 一步激起居民购买

31、商品住房的积极性。 (八拥宽房地产开发项目的融资渠道，从源 头上保证房地产开发项目的资金来源，是解决房 地产开发项目拖欠工程款问题的重要对策 171 众所周知，房地产开发需要大量的资金，而我 国的房地产开发商自身资金实力不强，同时我国 的资本市场尚未充分发育，导致了房地产开发的 融资渠道单一，主要依靠自有资金和银行贷款，这 就先天性地造成了房地产开发资金的短缺。由于 房地产开发商在建筑市场交易中的优势地位，必 然导致房地产开发商向建筑企业转嫁资金短缺的 风险，这就造成了房地产开发项目拖欠工程款问 题。因此，拓宽房地产开发的融资渠道，从源头上 保证房地产开发项目的资金来源，是解决房地产 开发项目

32、拖欠工程款的长远之策。具体措施包 括： （ 1)以兼并、重组等方式，组建实力雄厚的房地 产开发集团，通过上市发行股票来筹集开发资金 ; (2对只极开展房地产抵押贷款证券化、房地产投资 基金、房地产信托融资，引入保险资金，大力吸纳 民间资本和海外资本，拓展房地产开发的融资渠 道。 参考文献： 11国家统计局 .建筑行业统计信息传真 J1.建筑经济， 2004 (7)： 95-96. 2国务院办公厅 .国务院办公厅关于 切实解决建设领域 拖欠工程款问题的通知 （ 国办发 2003 94号） J.建筑经 济，2004 (2): 95 96. 3建设部 .关于在房地产开发项目中推行工程建设合同 担保的

33、若干规定（试行）（建 2004 137号） EB/OL.建 设部网站， 2004. 41财政部，建设部 .建设工程价款结算暂行办法（财建 【 2004 369号） EB/OL.建设部网站， 2004. 5 Liu Yu ming Hao Sheng yue and GuoXia The Research on Establishing Construction Risk Systan in Chiaa J. Journal of China Business Review 2004, VoLme 3 NO. 9： 11 -15. 6 刘玉明，郝生跃 .城市基础设施建设投融资改革研宄 J1.北京交通大学学报（社科版 X 20(B (4): 16 20. 71刘玉明，郝生跃 .拓宽城市基础设施建设融资渠道的 研究 J.技术经济， 2002 (9 ): 47 48. 体文责编：白露）