我国农村养老保险制度的问题和对策研究.pdf

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1、我国农村养老保险制度的问题和对策研究 1/10 政治与公共管理学院 课程论文 论文题目：我国农村养老保险制度 的问题与对策探讨 学 院：政治与公共管理学院 专 业：公共事业管理 年 级：2012 级 学 号：2227 姓 名：牟仕奎 授课老师：申丽娟 成 绩：2015 年 5 月 我国农村养老保险制度的问题和对策研究 2/10 目录 我国农村养老保险制度的问题和对策研究 3/10 我国农村养老保险制度的问题与对策探讨 摘要：随着我国加速进入老龄化社会，养老被全社会所关注已然成为一个热点社会问题。2009 年 9 月 4 日，“新农保”制度在全国范围内拉开试点大幕。与之前的农村养老保险制度相比，

2、新型老村社会养老保险拥有诸如更先进的制度设计、更高的偿付水平等优点。但在近几年的运行当中，“新农保”也暴露出如统筹层次、保险金保值增值等方面的问题。本文将重点分析我国新型农村社会养老保险制度所存在的一系列问题，并据此提出进一步优化“新农保”制度的建议。关键词：新型农村社会养老保险制度；问题；对策 一、我国农村养老保险制度发展概况 就农村养老保险制度而言，我国具有较长的制度探索期。1、起步阶段 根据国家七五计划关于抓紧建立农村社会保险制度的要求，民政部早在 1986 年就开始建立农村社会养老保险制度的探索。1991 年，根据国务院指示，在山东省烟台市牟平县等地进行试点，并取得成功。1992 年，

3、在总结试点经验的基础上，制订下发了县级农村社会养老保险基本方案（民办发19922 号），并在全国有条件的地区逐步推广。基本方案规定，农村社会养老保险基金筹集以个人缴费为主、集体补贴为辅；实行个人账户储备积累制，农民个人缴纳的保险费和集体对其补助全部记在个人名下；基金以县级机构为基本核算平衡单位，按国家政策规定运营；保险对象达到规定领取年龄时，根据其个人账户基金积累总额计发养老金。但各地在政策执行过程中，由于经济发展等各方面原因，农村社会养老保险缺乏集体补贴和政府财政支持，保险费主要由农民自己缴纳，而且保障水平低，不能满足农民基本养老需要，实施效果不是很理想。至 1998 年底，全国共有 212

4、3 个县市区旗开展了这项工作，参保人口为 8025 万，仅占全国农民的 8%1。2、发展阶段 2002 年中共十六大报告明确提出“有条件的地方，探索建立农村社会养老保险制度”，2007 年党的十七大报告指出，“有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度”，地方开始积极探索农村社会养老保险制度。此阶段新农保险有地方财政支持，但在国家层面我国农村养老保险制度的问题和对策研究 4/10 未出台全国性的指导政策和实施细则，缺乏操作层面的国家政策支持，各地模式不统一。而且没有国家财政资金投入，难以大规模推广，覆盖范围有限。2009 年 9 月 4 日，国务院办公厅发布国务院关于开展新型农村社会养老保

5、险试点的指导意见（以下简称指导意见），决定在全国 10%的县（市、区、旗）开展新型农村社会养老保险制度的试点工作。指导意见的出台，也标志着我国农村养老保险制度实现新旧轮换，农村社会养老进入发展的新阶段。新型农村养老保险自试点实施至第二年 6 月，试点省市参保人数达到 5965 万人，占试点地区适龄农业人口的 63。82%，其中领取待遇人数为 1696 万人。在“新农保”试点工作的推动下，我国农村养老保险参保人数终于结束自 2003 年以来徘徊不前的状态，跃上了一个新台阶2。2010 年第十一届全国人大常委会第十七次会议通过的社会保险法中第二十条和二十一条，以法律形式对新农保制度进行了规定。自此

6、，新农保试点上升到了国家高度，国家财政给予支持，并有了法律保障。3、总结 从“七五”计划民政部在 1986 年就开始的建立农村社会养老保险制度的探索至今，我国农村养老保险制度已经经历接近 30 年的发展时间。随着我国社会经济的不断发展，该项制度也得到不断的完善。在新型农村养老保险制度在制度设计上借鉴之前农村养老保险制度的优点并根据其不足进行了进一步的优化，主要体现在：第一，筹资的结构不同。过去的老农保主要都是农民自己缴费，实际上是自我储蓄的模式。而新农保一个最大的区别就是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合，是三个筹资渠道。特别是中央财政对地方进行补助，这个补助又是直接补贴到农民的头上。它是继取

7、消农业税、农业直补、新型农村合作医疗等一系列惠农政策之后的又一项重大的惠农政策。第二，老农保主要是建立农民的账户，新农保在支付结构上的设计是两部分：一部分是基础养老金，一部分是个人账户的养老金。而基础养老金是由国家财政全部保证支付的。换句话说，就是中国农民 60 岁以后都将享受到国家普惠式的养老金。二、我国农村养老保险制度存在的问题 在农村养老保险制度得到不断发展完善的同时，我国社会老龄化程度却在不断加深。根据中央农村工作办公室在 2009 年的调查显示，农村老年人口为 1.05 亿，是城市老年人口0.62 亿的 1.69 倍；农村老龄化水平是 18.3%，是城市 7.97%的 2.3 倍；农

8、村抚养比例达到我国农村养老保险制度的问题和对策研究 5/10 34%，是城市 12%的 2.8 倍3。可以看出，农村养老保险制度的完善仍然是我国社会保障体系建设的重中之重，对维护社会稳定，促进社会和谐具有巨大意义。不过，根据全国各地新型农村社会养老保险制度实施以来的情况来看，我国新型农村养老保险制度还存在诸如财政补贴不均衡、农村居民养老金保值增值难、农民参保意愿较低等问题亟待解决。1、财政补贴不均衡 目前我国农村养老保险基金的凑集方式为个人出资、集体补助加国家财政补贴三者相结合。其中国家财政补贴包括中央层面的财政补贴加地方层面的财政补贴。但由于我国经济发展水平存在巨大区域差异，因此，受制于地区

9、经济发展水平和政府财政承受能力，在地方层面的财政补贴就出现了东部地区高于中西部的现象，出现农民交一样的钱但却领到不同水平的养老金的问题。同样，在集体补助层面，东部地区同样高于中西部地区。指导意见将集体补助作为“新农保”资金的一个来源，但自实行家庭联产承包责任制以来，大部分地区农村集体经济名存实亡，尽管近几年来东部地区的农村集体经济开始复苏，实力不断增强，然而对于广大的中西部地区，包括东部地区的落后地区来说，集体经济补助“新农保”的能力几乎为零二者效果相加进一步拉大了我国农村养老保险的差距。2、统筹层次低，难度大 由于我国农村养老保险的给付会涉及中央财政和地方财政，受制于地区经济发展差异，虽然中

10、央财政对中西部农村地区有所倾斜，但还是不足以弥补与东部富裕农村的差异。加之我国第一代农民工进入退休年龄，在经济发展过程出现的巨量流动人口的养老保险的购买与领取困难成为目前养老保险制度的掣肘。国家统计局公布的数据显示，2013 年我国流动人口数量达 2.45 亿人，意味着不到六个人就有一个人属于流动人口。我国流动人口呈现正在经历代际更替的特点。换言之，即第一代农民工已经接近或者达到退休年龄，即需要享受国家养老保险的服务。众所周知，在巨额的流动人口中，农村外出务工人员成为主要部分。在城乡二元体制结构仍未破除的情况下，只有极少部分的第一代农民工能在城市落户并且享受到城镇养老保险。3、养老金保值增值难

11、 随着参保农民的增多，会形成庞大的缴费收入，并形成养老保险基金，如何进行保值增值关系到农民对农保制度的信任和信心，但相当部分地区无专门机构负责农村养老保险基金的管理，使其管理风险难以得到有效的控制4。指导意见规定，“新农保”个人账户基金依据中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息，在银行利率持续走低大背我国农村养老保险制度的问题和对策研究 6/10 景下，“新农保”基金很难保值增值。尽管自 2003 年以来人民币一年期存款利率止跌并有所回升，但 2006 年后的通货膨胀率也不断上升，2007 年和 2008 年两年通货膨胀率都超过了银行一年期存款利率，“新农保”基金按一年期存款利率计

12、息，不要说是增值就是要保值也做不到。4、基础养老金保障水平低 从“旧农保”每月 3 元的养老金到“新农保”每月仅基础养老金就 55 元，这不可以不说是农村社会养老保险制度里程碑式的飞跃。但是，与城镇基本养老保险基础养老金 20%的替代率相比，“新农保”基础养老金的替代率明显偏低，仅为 12.8%。考虑到农村居民人均纯收入的地区差异，经济水平较高地区的基础养老金替代率还要低。“新农保”最低基础养老金替代率低于 15%的省份有 17 个，其中北京、天津、上海、江苏和浙江的替代率更是低于 10%，仅有贵州、云南、陕西、甘肃、西藏、青海等 6 个西部省份的替代率达到了 20%以上5。5、农民参保意愿较

13、低 在新型农村养老保险基金构成中，个人出资是重要的组成部分，也是其是否能够享受养老保险相关服务的关键性条件。但在我过广大农村地区，普遍存在农民参保意愿低，不愿甚至怀疑养老保险的现象。从主观原因来看，农村地区特别是西部欠发达的中老人还普遍抱有由儿女养老的传统观念，并且对于现代养老观念知之甚少，不愿意参加养老保险。从客观原因来看，农村地区一般经济发展较为落后，在中西部偏僻农村尤为明显，受制于经济水平，老年人没有经济条件或条件有限参与养老保险的缴费，同时，由于地方政府财政补助也受经济发展水平限制，补助低。对农民的吸引力较差。以上诸多因素影响了广大农村地区适龄缴费人群的缴费参保意愿。三、我国农村养老面

14、临的问题 据国家统计局的数据显示，我国农村人口老龄化程度远高于城市。然而，农村相对落后的社会经济发展水平，也给=使新形势下农村养老面临新的问题。1、人口老龄化程度高 我国农村人口老龄化的主要原因主要在于，一方面农村生产力的提高，大量青壮年劳动力外出务工，流向城市。另一方面，计划生育政策的长期实行，大大降低了农村人口的自然增长率，新生人口数量减少。同时，进程务工人员也会将子女、配偶一同带到城市生活，接我国农村养老保险制度的问题和对策研究 7/10 受更好的教育。相关数据显示2013 年，全国农村外出农民工近1 7亿人，比上年增长1 7；农村留守老人达到 5000 万人。人口流动带来的另一个问题就

15、是居家养老的传统养老模式难以为继，空巢老人往往得不到必须的照顾。并且计划生育带来的家庭小型化也使得农村青年人的养老负担加重，甚至难以承受，只能维持较低的养老水平。2、社会保障能力差 农村地区由于经济发展落后，国家投入有限，在社会保障方面发展严重滞后。据不完全统计，国家社保基金的供给严重向城市倾斜，占 35的城市人口却得到近 80的社保基金。这使得本来养老保障水平就低的农村养老更为不足。同时，农村养老基础设施的建设也不能满足目前大量的农村老年人口的需要。在卫生医疗方面，农村地区普遍呈现医疗资源不足、医疗水平低的特点。但随着年龄的增长，身体各项机能的不断退化，加上农村老年人年轻时劳动强度大，生活水

16、平不高，他们的健康状况整体较差，其中患慢性病的比例较高，很多老人处于亚健康状态。社会保障能力的薄弱严重影响了农村养老水平的提升和老年人生活水平的改善6。3、经济收入水平低，精神生活单调 由于大量青壮年劳动力外出务工，致使大量繁重的农活需要老年人去完成，加上老年人身体机能的退化，已经不适合繁重的劳作。自然也影响到其经济收入。经济收入水平的低下也制约了农村老年人享受更好的精神物质生活的能力，加之农村老年人普遍文化水平较低，以及农村精神文化建设和基础设施建设的落后，农村老年人在精神物质生活方面尤为贫乏。四、我国农村养老保险制度的对策 在社会经济得到较大发展，农村养老需求不断提升的大背景下，就目前我国

17、的农村养老保险制度而言，尚有较大的优化空间。1、健全农村养老保险法律体系，加强对养老基金的监管 为有效防止和杜绝社保基金被占用、挪用，确保基金安全完整，实现社保基金保值增值，与国际社保基金立法现状相接轨，我国应在进一步修改完善社会保险法草案的同时，尽快出台社会保险基金监督管理条例、个人账户养老基金投资管理办法和社保基金反欺诈管理办法等法规和规章，通过制度化和法制化措施实现社会保障基金的安全有效运行，并通过“增强政府职能，完善社会养老保障体系”7。我国农村养老保险制度的问题和对策研究 8/10 2、拓宽基金投资渠道，保持基金增值 虽然养老保险个人账户的空账规模已达惊人程度，但做实依然是个棘手的问

18、题。一方面，做实的难度较大；另一方面。做实后的基金保值增值是对社保经办机构的考验。笔者认为，在确保基金安全的情况下，应通过相关渠道适度增值。借鉴国外的经验和现代投资理论，为确保养老保险基金保值增值，降低投资风险，可以分比例、多渠道的方式进行投资，并尽可能地进行分散投资和投资组合，包括投资工具组合、投资期限组合、投资项目组合8。首先，购买政府债券和存入银行由于具有较强的稳定性和流动性，应该保持较高的比例；其次，对于风险较低的投资渠道在目前限制的基础上可以适当地放宽比例，比如进行基础设施投资、债券投资、购买基金份额等；最后，对于风险较大的投资项目要适当地降低投资比例。由于养老保险基金的规模往往数额

19、较大，运营时间较长。因此，其投资的好坏对国家的经济建设具有重要的现实意义9。3、建立起多层次的农村养老保险制度 国外的农村养老保险制度大都建了多层次多支柱的农村养老保险制度，在保证了社会养老保险制度保障基本、追求公平的同时，也体现出个体的差别，以满足有不同养老需求的农民。我过新农保起点比较低，比较适合当前我国的国情和经济发展水平，符合“保基本、广覆盖”的原则，这是一种比较基本的和基础的养老保险。与此同时，也有部分较富裕的农民养老的需求较高，不会满足于每月与低保相近的养老金水平，但目前并没有可供他们选择的基础养老之外的补充养老保险制度。因此，在新农保试点推进的过程中，应该认真研究我国农民情况的复

20、杂性和多样性，认真研究分析我国农民养老状况的形式及需求，在试点好、发展好基本养老保险制度的同时，还要注意加快研究建立符合农村实际和农民实际的多层次多支柱的养老保险体系，使有不同养老需求的老年人都能够得到满足。同时，要进一步制定政策制度和办法，维护好发挥好我国传统的家庭养老的地位和作用10。4、加强农村养老保险的配套政策建设 我国目前已经基本形成个人加社会的养老方式，在政府加大投入的同时，也应该注重增农民个人或者家庭的养老能力。因此，我国农村养老保险制度的建设过程中，政府应积极发挥引导作用，根据我国农村的实际情况对农村养老保险事业的发展进行整体规划，通过制定农村养老保险的短、中、长期规划，明确新

21、农村建设、农村养老体系建设、农村基础设施建设、农村土地制度改革等方面的发展方向、速度和要求，使农村的养老保障与农业各方面的政策紧密相联，相互促进、共同发展，在经济发展和社会进步的基础上，加快农村社会养老我国农村养老保险制度的问题和对策研究 9/10 保险制度的构建和完善，消除城乡养老保障的脆弱性11。5、加强宣传，提高农民的参保意识 新型农村养老保险制度作为西部农村的重要公共产品，要实现其有效供给，就必须充分考虑消费者（农民）对该公共产品的需求偏好。在西部农民参保意愿不强的情况下实现西部新型农村养老保险制度的最优供给，就要充分考虑现行新农保制度供给下影响西部农民参保的因素，建立农民真正的需求表

22、达机制，改革“自上而下”的供给决策机制，使西部地区农民的真实需求表达畅通，最终实现供需一致的目标。实现供需一致目标的重要前提是加大对新农保政策的宣传，提高宣传工作的计划性和对计划的管理水平，增加宣传的人力物力，提高工作人员的专业素质，提高工作效率，加大信息透明度，充分尊重农民的知情权、参与权、表达权和监督权，并改进宣传工作和普及方法，鼓励创新，以期提升农民的参保意识12。6、深化财政体制改革，加大对农村养老保险的投入力度 政为农村养老保险制度提供部分必要的资金是政府对农村养老保险制度建立的最大支持和激励，是保障该项制度得以顺利建立的关键13。目前的养老保险制度中财政投入分为中央财政投入和地方财

23、政入两大部分，在中西部偏僻地区，地区政府受制于地区经济发展水平，在农村养老保险中财力有限，难以有效提高财政给付能力。因此，需要中央财政加大对中西部的经济落后的农村地区的投入，切实提高这部分地区的农民养老金给付水平，减轻地区政府的财政压力，改善事权与财权失衡的状态。我国农村养老保险制度的问题和对策研究 10/10 参考文献：【1】张龙英。中国新型农村社会养老保险制度分析J，现代商贸工业，2011，(11).【2】、【5】蒋春雷。新型农村社会养老保险制度存在的问题及对策思考，J。劳动保障世界，2010，(12).【3】国家统计局：2009 年人力资源和社会保障事业发展统计公报【4】殷庆红.浅析我国

24、新型农村社会养老保险J,金融经济.【6】杜小三.关于新形势下农村养老问题的几点思考J,中共乐山市委党校学报,2014,(6).【7】席群在，周星旺建立中国特色的人口老龄化社会保障模式J,兰州大学学报(社会科学版)，2000，(6)【8】林毓绍社会保障管理体制M北京：社会科学文献出版社，2006【9】葛庆敏.论人口老龄化与农村养老保险制度的完善J,齐鲁学刊,2010,(1).【10】李轩红.国外农村养老保险制度对我国的启示J,东岳论丛,2010,(10).【11】米红.我国新型农村社会养老保险制度推进的若干问题与对策建议J,中共浙江省委党校学报,2009,(5).【12】李 琼.西部新型农村养老保险制度长效供给研究以公共服务均等化为视角J,2014,(1).【13】尚长风.农村养老保险制度的财政学反思J,南京大学学报，2005,25（4）.