安全管理应急预案长三角区域性应急救援体系的建设.doc

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1、此材料由网络搜集而来，如有侵权请告知上传者立即删除。材料共分享，我们负责传递知识。平安治理应急预案长三角区域性应急救援体系的建立 不管是区域经济一体化仍然以世界级的大上海国际都市圈为目的的城市一体化,都需要相应构建区域性应急救援体系,以便有效应对跨区域的紧急事件或重特大灾害事故。这就给理论研究提出了一个重要的课题。然而,从灾害治理角度而言,这一论题根本上仍然一个空白,超出了传统的以单个城市为对象的城市防灾减灾理论的研究范围。从区域一体化角度而言,理论界对经济一体化、交通一体化和结合整治环境之类的征询题讨论颇多,而对区域性应急救援体系建立还缺乏应有的关注。因此,本文拟以长江三角洲地区为例,讨论区

2、域性应急救援体系建立中存在的假设干征询题,并提出一些对策或建议,以供讨论。1 一体化进程呼唤区域性应急救援体系1.1 经济一体化需要区域性应急救援从经济地理的角度看,长江三角洲地区以上海为核心,以南京和杭州为两翼,包括上海市全部,江苏南部3个市和中部5个市以及浙江东北部的6个市,总共涉及15个地级以上城市,67个县市;最近又加上了浙江省的台州市,即所谓“15加1”。通过改革开放二十多年的建立和开展,长三角地区在上海带动下根本构成了一个气概恢弘的开放型消费和进出口基地,整个地区处在工业化中后期阶段。目前,长三角地区正在以“领先全面建立小康社会,领先全面建立现代化”为目的,按照发挥市场机制、构成整

3、体优势和注重可持续开展的原则,加速区域经济一体化进程,强化作为全国经济增长极的功能和作用。如此,必定要求这一地区联手进展公共平安建立,联手进展环境整治,共同加强防灾减灾才能,实现区域性可持续开展,满足经济与社会协调开展的实际需要。譬如正在建立中的大洋山深水港和杭州湾大桥都是国家级的严峻工程,对构建大上海国际组合港、推进长三角区域经济一体化具有举足轻重的地位和作用。由于其本身特别的社会经济价值和地理位置,不管在建立中仍然建成后,都特别需要区域性的严峻事故防范协作和应急救援的一体化合作,以最大限度的减少各种自然的或人为的灾害损失。1.2 城市一体化需要区域性应急救援研究说明,城市化已经成为世界经济

4、开展的一个主要趋势;今后的中国需要“走集约化的大城市开展战略”,需要“在长江下游的三角洲地区及长江口两边的东部沿海地区建立世界级的大上海国际都市圈,并以此作为国家战略”。而建立世界级的大上海国际都市圈,实际上是一个长三角区域内的各城市间互动开展的一体化征询题,是一个在时空关系上与“区域经济一体化”相对应的征询题。因此,我们可以称之为“城市一体化”。以世界级的大上海国际都市圈为建立目的的城市一体化,意味着长三角地区的城市化进程进入了一个崭新的阶段。这必定需要在城市的灾害治理领域建立合理的城际合作战略框架,构成区域性应急救援的网络体系。譬如,2002年5月举行的第二次沪苏浙经济合作与开展座谈会提出

5、了区域内天然气管道网络建立的合作计划。这一合作计划的核心征询题是天然气平安的建立和治理,它涉及到平时的储气库与输气专线的平安治理和战时的消防灭火和抢险救援征询题。长三角的各大城市之间为了实现天然气管道互联互通和气源互补,就需要以天然气平安为中心,考虑如何在平时和战时进展战略合作和实战支援的征询题。2 区域性应急救援体系建立的现状和征询题目前,从我国现有的应急救援体系看,一些行业和领域已经建立了应急救援的组织或机构,包括消防、地震灾害、核事故、化学事故、矿山、海事和医疗抢救等各种应急救援体系。其中,消防应急救援体系具备除了灭火之外的抢险和救援的法定职能、拥有常设的垂直领导机构、比较完善的应急反响

6、装备和24h待命的应急队伍;不仅如此,20世纪90年代以来,我国公安消防部队还进展了区域性应急救援体系建立的初步探究,获得了一定成绩。2.1 区域性消防应急救援体系的初步探究2.1.1 组建了跨区域应急力量自1995年日本沙林毒气事件之后,为了防范和及时有效地处置可能发生的恐惧暴力事件、危险化学品泄漏爆炸等重特大灾害事故,我国公安消防部队加快了消防特勤队伍建立,根本构成了一支跨区域应急处置重特大灾害事故的快速机动力量。2.1.2 组建了协作区美国“911”事件之后,为了适应重特大灾害事故跨区域消防灭火与抢险救援的需要,我国公安部消防局于2001年9月27日下发了公安消防部队处置恐惧攻击和特大灾

7、害事故的应急救援预案,进一步明确了协作区的组建征询题,并对跨区域应急救援中的力量调集、组织指挥、通讯保障和后勤保障等方面进展了详细规定。据此,公安部消防局又相应开展了假设干实战演练活动,探究协作区消防部队在跨区域协同作战中的有效途径。2.1.3 正在施行标准化建立目前,我国公安消防部队正在修订或加紧制订有关跨区域应急救援的标准和标准,对预案制订、实战演练、训练保障、装备装备和素养才能等提出了相应的标准和要求。相比之下,其他的应急救援体系还特别不完善,而且在应急救援体系的区域性建立方面大多较为欠缺。原国家化工部等有关部门尽管从1996年起组建了化学事故应急救援抢救系统和8个区域性的化学事故应急救

8、援抢救中心(目前挂靠在国家平安消费监视治理局),但这一化学事故应急救援体系中的应急力量则相对薄弱,其建立工作仍然处在起步阶段。而地震应急救援体系和矿山应急救援体系的建立在近年来刚刚有所动作或计划。2.2 长三角区域性应急救援体系建立所面临的征询题尽管我国公安消防部队在区域性应急救援体系建立方面进展了积极有益的探究,但区域性应急救援体系建立仍然面临着不少棘手的征询题,除了认识缺乏和进度不一,主要存在以下几个征询题。2.2.1 法制上存在空白,法律保障尚未到位不管是原有的消防条例仍然现行的消防法,都没有涉及区域应急救援建立征询题,更没有提升到一体化合作的战略高度,反映了法制建设与经济建立、城市开展

9、的要求之间的宏大差距。而按照2002年全国人大常委会执法检查组关于消防法施行情况的检查报告,执法检查组提出的立法计划建议中,区域合作的思想、对象等事项都只字未提,尚未反映出区域性应急救援对立法建立的实际要求。除了消防法规,相关的法律法规还有防洪法、防震减灾法、核电厂核设备应急救援条例、传染病防治法和公共卫惹事件应急条例。但是这些法律文件都没有把一般危机与紧急状态区别开来,因此,各种应急救援体系的区域性建立同样缺乏应有的法律按照。2.2.2 源头上缺乏操纵,防灾规划长期缺位长期以来,长江三角洲地区经济开展表现出明显的“行政区经济”特点。“行政区经济”不仅导致各辖区、各城市(镇)工业构造趋同和自成

10、体系的格局,而且导致防灾减灾工作缺少区域性规划,工业灾害源星罗棋布而且与居民区混杂。因此,长三角地区灾害源的数量与分布也呈现出区域性连绵集散态势。比方,在长三角地区某市,消防平安重点保护单位共有2588家,只有131家在该市市区,仅占5.06%,其余2457家则广泛分布在辖区各地宽敞的城乡地带。类似情况特别普遍,如此,就强化了长三角地区目前的重化工业阶段的灾害性状,给这每平方公里平均人口数量至少为748人的地区带来极大的平安隐患。这同时也暴露出了：不管是公安消防协作区的建立,仍然区域性的化学事故应急救援抢救中心的建立,它们都缺乏区域性的防灾减灾规划的配合支持。2.2.3 体制上比较落后,治理格

11、局较为分散体制上的落后性突出表现为主体分割。所谓主体分割,有两层意思。首先,就城市治理体制而言,在城市化进程中出现了中国特色的“跨界城市”,存在一城两主、县市同城的征询题。同处一城的市县双方由于各自追求辖区利益的最大化,缺乏有效的利益协调机制,从而严峻无视跨界城市的整体利益,整个跨界城市的平安力量的配置和灾害治理水平因此极不平衡,给城市平安和治理埋下了许多隐患。而且,这种情况并未由于“以市带县”的行政体制改革而发生根本变化。其次,从灾害治理组织体制而言,所谓主体分割是指我国灾害事故的治理体制总体上是一种部门性单项治理和地点性分散治理的体制,由于这一体制下的灾害治理组织往往是逐步分头建立起来而互

12、相之间没有十清晰确的权属关系,因此即便同一辖区在相当程度上也难以表达一元化领导,更难以促进跨区域之间构成强有力的应急救援网络体系。这种体制只能与传统的计划经济体制和僵化的城市治理体制相适应,不能适应现代灾害事故跨省市、跨部门的特点和演化趋势,不能适应建立现代城市和大都市圈的需要,因此在实践中日益表现出种种弊端。比方,治理粗放而缺乏科学性、资源分散而缺乏合理规划和优化配置、功能偏狭而缺乏应急联动等等,有必要加以调整和改革。2.2.4 建立中不够广泛,运作平台较为单一通过公安消防部门最近十年来的建立,我国初步构成了以公安消防特勤队伍为主导的区域性应急救援方式,但也因此造成了一定的局限性。其一,职能

13、有限。按照消防法,公安消防部队在职能上主要从事灭火、抢险和救援工作,如此就难以全面覆盖各种跨区域的重特大灾害事故。比方严峻公共卫惹事件方面的医疗救助工作一般不属于我国公安消防的职能范畴。因此,以公安消防特勤队伍为主导的区域性应急救援方式显然有其局限性。其二,效能有限。在实际的运作过程中,由于合作层面仅处在公安消防总队这一组织层次上,缺少省级政府层面上的协调合作,缺少跨区域性质的应急救援组织机构;因此,以公安消防特勤队伍为主导的区域性应急救援方式的实际效能还难以适应跨区域的重特大灾害事故治理实践的迫切需要,并容易使严峻装备的调拨等力量配置征询题堕入辖区性平安与区域性平安的矛盾中,也容易由于认识上

14、缺乏全面性而遭到本位认识的干扰。3 长三角区域性应急救援体系建立的假设干建议鉴于上述战略性意义和现实性征询题,国家和长三角所在的两省一市要通过法制建立、规划调控、体制改革和机制创新等方面的努力,积极推进长三角区域性应急救援体系建立工作。3.1 强化法制创新,提供法律保障国家有必要在现有的消防法和公安消防协作区的根底上,相应制订“公安消防协作区应急救援条例”,从法律上对区域性应急救援体系的建立理念加以规定和统一,构成国家意志。对此,可以通过国家有关部门牵头指导、各协作区结合制订的方法,以便出台适宜本地区实际需要的应急救援合作条例,然后在总结经历的根底上逐步构成全国性的条例。同时,国家需要加紧制订

15、紧急状态法,对一般危机与紧急状态做出根本界定,对包括区域性应急在内的各类各级紧急事件或灾害事故的应急救援工作做出必要的法律规定。3.2 施行源头操纵,制订协作区平安总体规划在法制创新的同时,国家可以考虑拟制区域性防灾减灾的总体规划,施行区域性灾害源总体操纵。考虑到公安消防部门所确定的协作区与长三角等地区的经济地理区域范围并不一致,但根本涵盖了后者,也考虑到规划工作的可行性以及对协作区建立不可或缺的作用,因此,国家可以组织制订协作区平安总体规划用以指导长三角等经济一体化地区的总体平安规划建立。但是这一规划不能局限在公安消防领域,还需要将公共卫生等其他领域一并纳入其中,根本构成一个满足区域性灾害源

16、操纵和应急救援工作需要的全面规划。3.3 完善体制改革,构建区域性应急救援组织国家要接着从行政区划体制改革入手,努力消除“跨界城市”现象,消除城市灾害治理工作中的“一城两治”现象。而且,行政体制改革要积极推进区域性治理,强化区域性治理职能,而不是局限于行政区划的调整,以确保区域性应急救援体系建立的实际需要。为此,长三角地区所在的各级地点政府要打破“行政围墙”,努力探究体制创新,建立区域性应急救援体系建立的结合机构,构建起制度化的治理和组织体制,而不是非制度化的缺少法律约束的倡导型、承诺型、磋商型、松散型组织方式。同时,要在总结南宁和上海等地经历的根底上,加快灾害治理组织体制改革和应急联动体制建

17、立,进一步构建起区域性应急联动的组织框架,改革行政性分割的体制格局。3.4 探究机制创新,充实区域性应急救援的运作平台首先,要在政府间组织和协作的主导下,突出公安消防的主力作用并有效整合地震、医疗抢救等专业应急功能,创立跨越传统职能范围局限的综合性联动型区域应急救援机制。其次,要以国际国内反恐合作和公共卫生合作为契机,建立由各界专家人士共同参与的结合调研机制和科技保障机制,发挥国家科技创新优势,开展结合科技攻关活动,积极启动并加快区域性应急救援体系的研究进程。其三,有鉴于区域应急救援的特别性和挑战性,要围绕战时条件下应急救援合作的途径依赖这一核心征询题,努力探究跨省跨地区跨功能的应急救援的组织响应和力量整合机制。其四,建立和完善区域性应急救援装备和设备等方面的共建机制,增进区域性应急救援建立的一体化水平。其五,探究“数字防灾”,积极推进区域性应急救援的信息化建立和虚拟化运作,为区域性应急救援体系逐步建立开放的数字平台。