2022年《公共管理学》.doc

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1、 公共治理学导论，公共治理学的视野 公共治理学范式的兴起作为相对独立的学科，公共部门治理尤其是政府治理研究构成为19世纪末20世纪初，研究方向于1887年威尔逊的行政的研究一文确立，相对独立的学术框架建立于20世纪二三十年代，以1926年怀特公共行政学研究导轮及1927年成洛比公共行政原理的出版为标志。三次严重范式变换，传统的公共行政学公共政策分析公共治理学。 公共治理范式的出现：两种途径“政策途径”（P-途径）；“商业途径”（B-途径）（1）“P-途径”来自于公共政策学院，以政策研究方向，注重定量分析方法，尤其是经济学分析手段。把政策执行研究的焦点集中在政府的工程，公共组织和私在所有不重要的

2、方面是一样的。“B-途径”强调将工商治理和经济学的概念，理论和方法应用于公共部门治理的研究中，并仍关注组织构造与过程。（2）共同点：以组织外部定向（关怀行政机构以外的东西），强调政治要素在治理中的作用；注重标准研究并关怀改善治理绩效，主张从经历中学习尤其是偏爱案例分析法。（3）各有所长：P重新认识政策分析关于公共治理的重要性，学习实践者的经历，注重汲取经历教训并加以传播，促进政治执行官与资深治理者的对话。B强调的研究和理论取向，应用和交融不同学科的理论，方法和技术，分成一种以公管与私管相比拟为根底的综合框架，注重战略治理，关怀过程，强调公，私的类似性，非常少区别。 雪城大学（1991年9月20

3、号21号）第一次美国的公共治理学术研讨会是公共治理新范式诞生的意味性标志。 公共治理学的研究对象：公共治理。即其要研究作为公共事务治理主体的公共组织，特别是政府组织的构造，功能及其与环境的关系，研究公共治理活动的过程及其环节（组织，决策，沟通，协调，监控，评论等）；研究如何应用各种科学知识及方法处理，公共事物的治理征询题。公共治理活动，公共治理实践。第一章、公共组织理论 公共组织环境：指公共组织身外所有可以直截了当或间接对组织的存在与开展产生妨碍的要素的总和。 组织环境的根本构成要素（1）政治环境：对公共组织行为加以标准和引导。其根本要素包括政治体制、政治权力、国家构造、政府机构、政党制度、公

4、共政策。（2）经济环境:对公共组织动机和行为有重要决定作用。其根本要素包括经济体制、经济利益、经济实力、产业构造。（）文化环境: 文化是公共组织行为方式的凝固化表现，文化环境对公共组织的妨碍相对政治环境和经济环境而言较缓慢,但是作用时间更长,组织变革必须在文化连续过程中进展。包括认知、价值、认识形态、行为标准、道德传统。（）技术环境：制约着组织治理和活动方式方法。包括经历技术、实体技术、知识技术。第二章、政府改革与治理网络治理的新特征（1）多中心的公共行动体系。（2）反思理性的“复杂人”。（3）合作互惠的行动策略。（4）共同学习的政策过程。网络治理的实践方式（结合95页图2-1）（1）全球治理

5、：为了维持正常的全球秩序，国际社会通过有约束力的制度安排，对全球生活中出现的生态、移民、毒品、地区冲突、贫富差距和国际共同财产等公共事务的合作治理。 特点：治理主体是世界范围的公共行动者。治理客体是正在妨碍或有可能妨碍全人类的跨国性征询题，包括公益征询题和公害征询题。治理机制是一系列用以处理跨国性征询题和治理全球公务事务的制度安排。（2）民族国家的治理：特指在民族国家的范围内对政府主导的公共物品供应过程的治理。政府部门除直截了当提供某些公共物品外，还要发动和利用各种社会力量来组织公共物品和效劳的消费。政府间合作网络：污水处理、废物排放、公共交通、供水供电。政府工程执行网络：通过效劳网络来执行供

6、应工程，不必通过科层制度亲身提供。公私合伙网络：通过财政补助、特许运营权、公私合营企业等来吸纳民间资源和社会力量共同承担公共事业责任。（3）社区治理：志愿效劳。利用各种NPO和私营机构来整合社区的公共效劳资源。消费者操纵。其优点：第一，更能制定符合成员需求的政策。第二，推进社区成员参与社区开展计划，使公共效劳直截了当处于社区民众监控之下。 网络治理的多重困难（1）可治理征询题。在市场和政府起不了作用的地点，合作网络与不一定能有效发挥作用，并非所有社会征询题均可通过合作网络处理。合作网络可处理的征询题由于合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵敏性的矛盾而无法处理。（2）合法性征询题。指在

7、互相依赖的环境下，社会公众对民主政治的认同危机。合作网络的有效运作是提高政治系统合法性的一种途径和工具。（3）有效性征询题。治理才能与治理需求之间的差距是产生有效性征询题的直截了当缘故。通过以下途径可提高合作网络的治理才能：明确网络的才能限度“有所为有所不为”。开发新的治理工具。培养网络的治理者。网络中的行动者要有行动认识。（4）责任性征询题。由于政府部门与非政府部门共享权力、分担责任，带来公私界限模糊、责任认定困难的征询题，公共行动者互相推诿、转嫁责任成为可能。改善：加强行政化理建立，重塑职业主义精神。 完善公共责任制度，确保公民权利实现。政府特别的责任定位确立合意，保持社会的凝聚力;“元治

8、理”角色，即采取最后补救措施重塑合作网络。当代西方政府改革的内容及措施（1）政府职能的优化。 （2）公共效劳的市场化、社会化。（3）分权。（4）引入现代化治理技术。（5）人力资源治理改革。（6）机构的重组。对当代西方政府改革的评价A、积极：“新公共治理方式”克服了传统公共行政方式的弊端且更具现实性及生命力。第一，官僚体制是一种过时、僵化、无效率的政府体制方式。第二，政府机构不再是公共物品及效劳的唯一提供者。第三，政治与行政分开在实践中难以做到，不现实。B、消极：理论上的矛盾企业自主与民主负责之间的价值冲突。公共企业图景与公民参与价值之间的冲突。企业运转的隐弊性与民主所要求的开放性之间的冲突。企

9、业治理要求敢于承担风险与公共财政处置责任的冲突。实践中人员精简征询题、规章制度删除征询题、权力下放征询题、等级征询题、政治与行政别离征询题、是公民依然顾客的征询题、谁来负责、价值取向、改革的力度与持久性征询题。第三章、政府间关系西方政府间关系开展的新趋势网络方式的出现（1）政府间关系等级制色彩的弱化:一是大都市区管辖单位的碎片化;二是城市地位上升改变了城市与州和联邦关系。（2）中央与地点的分权倾向：增加地点自主性的方向开展，改变地点过分依赖中央的场面，使政府间的资源分配更趋平衡，以提高互相依赖的程度。（3）地点政府间的合作现象日渐普遍：寻求合作，追求更大利益。中国政府间关系的新近开展：网络方式

10、A、政府间关系等级制构造的变化。（）准层级大大减少为政府间组织构造的扁平化奠定根底，亲密各级政府间的直截了当联络。（）城市尤其是中心城市的开展对等级制构造产生严重妨碍。中心城市：指在经济上有着重要地位起着特别重要的作用，具有强大的吸引才能、辐射才能和综合效劳才能的城市。计划单列的实行及副省级市确实立，对政府间关系的等级制的妨碍不仅改变了副省级市在政府行政体系中的地位，而且改变了中央政府与城市政府的关系：经济治理上，中央与副省级市的关系是直截了当的。但在行政指导和监视上，中央与副省级市的关系是间接的，须通过省政府。因此中央、省、副省级市三者由单一垂直的领导关系变为不等边的三角关系。“市管县”体制

11、的妨碍。“市管县”确实是用地级市管辖原来属于地区管辖的县，其本质是，一方面把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，是城乡经济一体化和行政一体化的两个过程同步进展的结果。a、主要有三种方式。“地市合并型”。具有相当经济实力的省辖地级市与地区行政公署合并，用市政府取代原来的行政公署，实行市管县。“晋级合并型”。将一般的县级市升格为地级市，实行市管县。“县改市型”。将新设的县改市升格为地级市，实行市管县。b、目的。处理城乡分割征询题，城乡分治走向城乡合治。处理条块分割征询题，促使城市行政区与城市经济区保持一致。c、积极意义。在地区经济和社会开展上，有

12、助于城乡经济的互补与结合，有助于农村的城市化。在地点行政体制开展上，加强了省、市、县之间的联络，使市、县两级政府的职能都有所扩展。d、对等级制的妨碍。辖县市政府职权的扩大与独立性的明显加强，对省政府的利益和治理权限构成了挑战。“市管县”体制使县与市的关系由平等变成隶属。B、地点分权改革。（）中央与地点经济关系调整中的权力下放“简政放权”、“放权让利”。在财政权力方面，逐步扩大地点财政自主权分税制。在经济治理权限方面，中央将其下放到地点政府。（）中央与地点政治关系调整中的地点扩权：行政治理权限、干部人事制度、行政领导体制。C、横向联络的扩展：改革前，企业与地点政府缺乏追求地区比拟利益与开展地点经

13、济的热情，地区经济与国民经济缺乏活力。（）地点政府横向联络的类型：省区间的经济协作区、省区毗邻地区的合作、省区内合作、城市经济技术协作网络。（）地点政府横向联络的典型案例：西南协调会、金三角区。（）地点横向联络对政府间关系的妨碍。增加了地点政府之间的互相依赖性。中央与地点的博弈格局由一对一为主转向以一对结合体的博弈为主。第四章、政府作用 市场经济条件下（尤其是转型期）我国政府在社会经济运转中扮演的角色（1）加强市场经济法制建立，创立平等竞争的市场秩序与环境。（2）深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体现代企业制度的要求。（3）培育和完善各类市场，构成开放竞争的市场体系。条块分害。价格体系理顺

14、。（4）依托宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。（5）参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供品。（6）制定并施行分配与再分配政策，构成收入与财产公平分配机制。收入的分配与再分配政策。社会保障制度改革。促进社会中介组织的开展。建立与完善社会性的效劳体系。（7）扩大对外开放，加强国际经济合作。（8）转变职能与精简机构，实现政府本身的革命。 转型期我国社会治理职能的强化A、我国社会治理中存在的征询题和缺陷。（1）政府职能界定不清，政府越位和缺位现象突出。（2）社会治理体制不顺。（3）社会治理运转机制不完善。（4）社会治理手段较为单一、落后。（5）配套的制度建立相对滞后。（6）现有的改革措

15、施不到位。B、措施。（1）更新治理观念，树立科学开展观。（2）调整组织构造，再造治理流程。优化组织设计。中央与地点的合理分权。借鉴外国经历，设置独立管制机构。再造社会治理流程，实现社会治理和效劳的“简便、透明和高效”。（3）强化关键的治理职能，落实政府的社会目的。（4）推进“多中心主体”治理，提高社会自治与自我效劳才能。大力培育和开展社会中介组织。拓宽公民参与社会治理的渠道。推进社区建立，还权于社区。注重政府公共关系建立。（5）引入现代化的治理技术，改良政府的社会治理方式。（6）建立社会运转情况监测体系，制造一人“有预见性”的政府。政府失败论的启示（1）必须高度注重市场经济条件下政府干涉行为的

16、局限性及限度征询题。（2）必须随市场经济开展及经济体制改革，及时进展政治行政体制改革。（3）必须在政府机构中引入竞争机制，用市场的力量改良政府的工作效率。（4）必须加强公共决策和政府治理的法制化建立。（5）反腐败必须釜底抽薪，从体制和制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤。第五章、公共政策（略）第六章、绩效治理 绩效评估的程序包括四个步骤。确立目的、施行评估方案、审查评估结果、修正目的和施行方案。（） 绩效评估的整体规划。 确定决策者的需要。 明确工程征询题的性质和范围。制定被评估工程有效目的。制定全面的考核方法。（） 确定有效评估的标准。 有效性/精确性。 可理解性。 时效性不

17、鼓舞与目的相背的行为的潜在性。唯一性。材料搜集的本钱。可操纵性。广博性。 公共部门绩效评估面临的困难（1）公共部门的产出难以量化。“非商品性产出”，对其数量上的正确测量带来技术上的困难。无法获得可比拟的本钱或收益数据（无竞争单位）。即便可量化，以量化方式表现绩效不适宜。（2）目的缺乏精确性。绝大多数体制中存在多重的甚至互相冲突的目的。目的常具有抽象性和笼性。目的过大过高难以到达，评估的实际操作困难。（3）绩效标准指标难确定。与质量有关的指标难以制定。功能一样的公共组织地区性、规模、大小均有差异性，以同样指标衡量，有失公平。主观推断的片面性。（4）评估信息系统的不健全。信息搜集困难。信息沟通障碍

18、。（5）治理者与评估者的对立。11、改良公共部门绩效评估的途径（1）引入公民参与机制。协助公共部门以民众的需求目的为动作和努力导向。公民充当征询题架构者，协助政府机构办公室重要征询题，提出处理方案。可将事实与价值取向相结合，增加指标体系的社会相关性。（2）争取高层的支持：使绩效评估更具合法性和有效性。（3）建立绩效信息系统。组织专门力量搜集信息。建立评估信息的传递网络。充分利用电子计算机和现代通讯技术。（4）充分利用电子政府的新载体。第七章、人力资源治理1、传统的人事治理与人力资源治理的区别（人力资源治理新在何处）（1）人资管将员工视为组织的最重要的资源，强调人事与组织开展战略之间的互相作用。

19、（2）人着眼于将来，注重人力资源的预测、规划和开发;传关怀眼前，为企业补充人员、培训职工、发放工资、处理劳资纠纷。（3）人治理的范围更广泛，内容更丰富。（4）人的体制及方式更加灵敏，特别注重培养职业的认同感和责任感及自我治理才能;传则体制僵化，缺乏应变才能，将人作物治理。2、传统的政府治理方式的特征及局限性（）视事为中心。（）人才的发觉和利用相当薄弱。（）视人为集体财产。（）受政治妨碍较大。（）不注重人事治理的地位与作用。3、我国传统的政府人事治理制度及方式的特点及弊端A、特点：统称“国家干部”，国家统一的方式进展治理。B、弊端：高度集中的单一治理方式使得权利别离，管人与管事脱节。同时还阻碍竞

20、争机制发生作用。治理权限过分集中强调“人治”，无视“法治”。陈旧单一的治理方式阻碍各类人才成长，不利优秀人才颖而出。4、公共部门人资管的特征（）关于人的假定上。传统人事治理视人为本钱;人资管视人为资源。（）在治理原则上。传统人事治理以事为中心;人资管以人为中心。（）在治理方法上。传是强迫性，被动型的“管家式”治理;人为主动开发型,强调定性与定量结合,心测与量化并重。（）在治理内容上。传为本组织招募新人，填补空缺;人注重全社会人力资源的开发与利用。（）在治理部门的地位上。传视其为非消费、非效益部门，地位较低，从事治理的人员进不了决策层;人征询专业技术的中枢性机构，治理者进入高层领导。（）在对边公

21、务人员的治理上。传采纳同一治理方式，运用同样治理手段;人致力于公共人力资源的开发利用，注重现代国家公务员制度的建立与完善。5、人力资源治理方式在我国公共部门的推行A、妨碍：将有力地推进我国干部人事制度的全面改革以及公务员制度的完善，加快我国公共部门人力资源的开发利用步伐，提高行政治理水平，促进我国社会经济的全面进步和开展。（1）人资管观念和方式的引入有助于我国人事治理体制的创新，推进我国传统的高度集中统一的人事治理体制向现代化的灵敏高效的新体制。（2）加快我国人事治理方式的更新。（3）促进人力资源的有效开发和利用。B、开展趋势。（）人事职位体系：大一统型分类型。 （）人事治理方式：单一型多元型

22、。（）人事权力动态：集中型分散型。 （）人事治理行为：封闭型开放型。（）人力资源配置方式：计划型市场型。 （）政府治理行为：微观型宏观型。（）治理机制：重资历型重功绩型。 （）治理标准：文件国家法律。（）治理观念：建立法制、竞争、自主、人才社会所有的观念、第八章、公共经济治理公共预算治理（1）预算治理的内涵。侧重政治概念上的：政府根据法律有计划地对预算资金的筹集、使用进展的组织、协调和监视等治理活动。侧重行政上的：政府根据法律对预算进展编制、执行和决策的治理活动。（2）根本方式（留意）。分项陈列预算方式。规划计划预算方式。目的治理预算方式。零基预基。绩效预算方式。把握三点：绩效评估的精确化。放

23、权以使工程治理者成为绩效责任人。把绩效当作改善业绩的手段。（3）预算的过程：编制、执行、决算。我国公共财政治理目前存在的征询题主要受计划型财政治理方式的妨碍。（）公共财政治理尚未得到全社会足够的注重：公共财政的根本职能因缺乏有效的操作治理手段而得不到根本落实。（）预算治理与经济社会开展存在矛盾：在编制方法上，仍普遍采纳“基数法”，由于各基数具有“刚性”，并不能真空反映实际情况。在编制程序上，采纳公历年制，使预算方案的批准滞后于施行约一个月。（）公共收入治理不尽合理：税收征管本钱偏高。税费没有科学区分。公债治理权过度集中，地点政府未被给予举债权，地点财政的潜在风险增大。（）公共支出亟须标准：政府

24、采购缺乏统一的操作标准。（）公共财政治理法律制度不健全。第九章、第三部门治理西方公共效劳部门改革的做法和经历（1）公私合作方式民营化、私有化改革。成为私有化对象的资产的主要类型：在商业和竞争性部门的资产。在仍然处于公共效劳或垄断部门的商业领域中的资金。（2）代理机构的建立：承担那些没必要由政府直截了当收理，但是公益性又较强不能完全由民间部门负责的治理责任。（3）西方公共效劳改革对我国事业单位改革的启示。政府需对公共效劳进展明确划分，针对不同的性质采纳不同的提供方式。参照“执行机构”制度，理顺行政机关同事业单位之间的关系。逐步下放治理权限，给予事业单位自主权。有效应用绩效评估、公共合同等治理工具

25、，加强征询责制度的建立。制定必要的法律标准，作为事业单位改革的先导，并为改革的合法性提供根据。第十一章、公共治理伦理公共责任：广义是指国家公共治理部门的行政人员，在工作中必须对国家权力主体负责，必须提高本身职责的履行，来为国民谋利益。狭义上是指国家的公务人员违背行政组织及其治理工作的规定，违背行政法规所规定的义务和职责时，所必须承担的责任。现阶段我国政府的“公共责任”内涵。包括职业责任、政治责任、行政责任、法律责任、道义责任、道德责任。官员征询责制我国现阶段推行的官员征询责制，本质上是建立一个有责任心的政府，为人民利益负责的政府。（）当代中国官员征询责制的指标（内容）：民主、公开、效率、公开。

26、（）现阶段我国推行的官员征询责制的责任体系构成。在其位、谋其职，并主动接受外部的监视。“民主政府”、“透明政府”。政府官员在没有履行好它分内的职责义务时，要承担政治上的责任。承担来自政府系统内部的征询责又称行政征询题。来自法律法规的征询责,即对渎职、渎职的违法犯罪行为要承担的法律责任，包括刑事的、民事上、经济上的赔偿等。 来自本身的征询责。直截了当表现为“引咎辞职”。第十二章、政府工具政府工具研究的途径（）工具主义：认为政府工具研究应弄清工具的属性与特点;工具的属性本身构造了政策过程，政策失败是由于所选择的政府工具存在着缺陷。是种工具至上主义的观点。（）过程主义：强调工具开展的重复性过程，而非工具的特性。（）权变主义：认为工具的使用过程及其效果不公由工具的特性决定，而且由工具应用的环境或背景所决定。工具至上主义遭到挑战。（）建构主义：认为要理解特定工具被采纳的脉络背景的特别性，必须理解这些工具的主观意义;政府工具在政策系统及其运转过程中并不起决定性作用，只是众多要素之一。注重新治理工具在我国公共部门治理中的推行（）正确认识新治理工具的作用和局限性。（）必须立足国情合理引进。（）弄清每种新治理工具的应用机制、条件和范围。（）扩大新治理工具应用的领域范围。（）必须正确处理好“破”和“立”的关系：在打破原有政府行政体制之后，必须建立行政主体的监视保障机制。